循證決策的實踐-從美國證據基礎決策法談起

導讀
美國總統川普於2019年1月簽署了「美國證據基礎決策法」,要求聯邦政府機關必須落實循證決策,善用科學方法讓政策評估工作更加周全。本文簡介了證據基礎決策法的緣由與內容,同時援引了三個循證決策的實例研究。最後,對於我國現況進行討論,並提出相關建議。
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一、 美國證據基礎決策法

前美國眾議院議長保羅·萊恩(Paul Ryan)曾提及:「政府常將焦點放在經費使用情況(或稱經費執行率),而不是產生社會效益的多寡。這個委員會的成立將有助於打破傳統窠臼,善用我們手上的數據協助決策,創造更大的社會福祉。」其中談論到的「委員會」,則是他與參議員派蒂·莫瑞(Patty Murray)共同發起,並於2016年由時任總統歐巴馬簽署核定的「證據基礎決策委員會(The Commission Oon Evidence-based Policymaking, CEP)」。其成立的緣由可溯及至2009年,美國行政管理和預算局(Office of Management and Budget, OMB)發函給聯邦政府機關,要求自2011年起的預算編列必須控留額度,給予具有證據基礎(evidence-based)或經過嚴謹評估(rigorous evaluation)的計畫,希望能增進經費支出的效益(Orszag, P. R, 2009)。經過幾年實際運作下來,承辦人員發現困難重重,而證據基礎決策委員會(CEP)的構想也應運而生。2016年由總統與參眾兩院共同提名與確認委員名單(其中包含資料專家、相關領域學者與政府代表共計15人)。委員們透過實地訪查政府機關、召開專家會議與公聽會以及廣徵公民意見等研究工作,最後彙整了相關建議並在2017年提交總結報告。其結論摘要為: (1)數據資料取用的困境尚待改善(2)隱私保護方式及相關法規需與時俱進(3)建置國家級安全資料服務平台(National Secure Data Service, NSDS)之必要性(4)證據建立的能力須再加強等。(Abraham, K. G. et al., 2017) 報告發表隔月,保羅·萊恩即送出「美國證據基礎決策法」法案,經由參眾兩院來回修改與表決同意後,該法案(表1)已於2019年1月由總統川普簽署成為法律(Public Law 115–435),彰顯美國政府對循證決策的重視。

表1 美國證據基礎決策法

美國證據基礎決策法(Foundations for Evidence-Based Policymaking Act of 2018) 內容簡述
I.聯邦證據建立活動(Federal Evidence-Building Activities) 聯邦政府機關須設有評估官員(Evaluation Officer),負責協調證據建立的活動,並由統計專家協助督導資料處理過程。聯邦機關每年須提交計畫報告,敘明循證決策的執行細節。
II.開放、公共、電子化及必要的政府資料法(Open, Public, Electronic, and Necessary Government Data Act) 聯邦政府機關須設有資料長(Chief Data Officer)與委員會(Chief Data Officer Council),協助建置與維護其資料庫。政府資料開放使用時,其格式必須具有機器可讀性(machine-readable)。
III.機密資訊保護與統計效率法(Confidential Information Protection and Statistical Efficiency Act) 統計機構須可產製即時統計資訊,其數據資訊力求可信度與準確度,同時確保資訊內容的機密性與專用性。
資料來源:Ryan, P. D. et al. (2018); 國發會(2020)。

二、 美國循證決策之研究實例

本文援引了當時證據基礎決策委員會(CEP)參考的研究案例,內容分述如下:

(一) 學區對孩童的影響(Chetty, R. 2016)

「美國夢(American Dream)」一詞代表著美國社會的一種理想,人們相信只要勤奮工作與掌握契機,平民或是窮人都有機會翻身成為富翁。在2014年, 美國學者與國稅局合作追蹤了1980-1982年這段期間出生的國民(約一千萬人),原生家庭收入為全國排名後20%的低收入戶,長大後成為全國收入排名前20%的人數比例約為7.5%,即統計上每100個低收入戶的小孩長大後有7~8人能成功脫貧翻身。若將該數據與英國(9.0%)、丹麥(11.7%)及加拿大(13.5%)等國家相比,顯示了美國社會階級向上流動的情況似乎不如想像中順暢。此外,專家進一步分析發現,低收入家庭的孩童脫貧情況與學區有相當大的關係(圖1),若家長在小孩年紀越小時舉家搬遷至優質學區,小孩長大後的薪資收入成長幅度會越高,但過了求學年紀(約23歲)才搬家則無明顯的效益。該研究顯示,美國政府可透過補助措施,例如住宅優惠券(housing voucher),鼓勵低收入戶搬遷至較優質的學區,讓他們的小孩有較好的成長學習環境,使得弱勢家庭的孩子有更大的機會脫貧翻身,這也與中國古代「孟母三遷」故事的寓意不謀而合。

圖1.  學區對孩童長大後的薪資影響
資料來源:Chetty, R.(2016).

(二) 無家可歸防治中心的成效評估(Evans, W. N.et al. 2016)

美國每年有超過兩百萬人經歷無家可歸(homelessness)之窘境,早期美國政府的作法是設置收容所(emergency shelters)與提供住宿協助(transitional housing services),或是創造一些暫時性的工作機會給遊民。然而,這些政策都是在民眾已經成為遊民的事後補救措施。美國政府也意識到「預防勝於治療」,開始設置「無家可歸防治中心(Homelessness Prevention Call Center, HPCC)」,讓有財務危機且將被驅離住所的民眾,有更快速的管道(電話直撥311)向政府機關申請一筆急難救助金。該政策立意良善,但仍需被檢視其成效如何? 為此,專家學者分析了芝加哥HPCC在2010年1月20日~2012年12月4日這段期間,符合樣本篩選標準的4,448通來電(芝加哥HPCC每年平均會接到約75,000通來電)。該批篩選出來的樣本有58.2%的案件成功通過審查獲得急難救助金,其餘則是沒有申請通過。數據顯示,獲得補助的民眾在申請後三個月內進入收容所之可能性降低了88%; 申請後六個月進入收容所之可能性降低了76%; 即使最後進入收容所,待的時間平均也少了84%。證實了HPCC的設置確實能防治民眾無家可歸,且對比讓遊民重返社會工作的各種措施,所需的費用也相對較少,較符合經濟與社會效益。然而,專家亦提醒不能貿然將相關預算加碼或擴大辦理,應先思考如何提高救濟的準確度(將資源挹注給最需要的民眾),才能防範其伴隨而來的「道德風險」,以避免更多資源的錯置與浪費。

(三) 生命閱讀計畫對輕罪少年犯的教化作用(Seroczynski, A. D. et al. 2016)

在復康哲學與少年保護主義的思潮影響之下,有些國家的少年法庭已逐漸採用轉向計畫(juvenile diversion)的分流方式,保護處分罪行較輕微的青少年。將其安置在社福機構輔導或由家長加強管教,避免進入司法體系之後的標籤作用。(胡中宜,2009) 美國印地安納州政府替輕罪少年犯(非暴力犯罪且年齡介於13~18歲)設計了生命閱讀(Reading for Life, RFL)轉向計畫,安排他們參加由專業導師或經過訓練的志工所帶領的讀書會,希望可陶冶其心性而達到教化作用,以降低將來累犯或是犯下重罪的可能性。為了分析其計畫成效,專家篩選了400位在2010~2014年參與該轉向計畫的少年犯,並追蹤他們的後續發展。數據顯示,參加RFL計畫後累犯的機率相對減少了36%,且被以「重罪」起訴的機率更少了68%,證實了RFL計畫對輕罪少年犯確實有教化作用。

三、 我國現況與政策建議

我國政府常參考歐美國家的成功政策,但實際移植到國內施行才發現「水土不服」,由於國情不同與文化差異使得政策無法達成預期效果。然而,他國的失敗經驗有時更值得我們借鏡反思,也是政策評估的重要參考依據。例如,英國在2010年為了降低青年失業率而效仿德國的雙軌制教育,政府決定補貼鼓勵中小企業聘僱學徒。但該補貼方式與德國雙軌制的「市場需求導向」互相矛盾,加上沒有完善的配套制度,最後徒增了許多無專業性且易被取代的工作職缺(彭明輝,2015)。上述英國借鏡失敗的政策若發生在國內,主責機關可能會聚焦在「短期內」為青年增加了多少工作職缺「數量」,而淡化了「質性」分析及更重要的「中長期」效益評估(政府補助薪資有時反而造成低薪錨定效應)。事實上,質與量的問題會不斷交錯,但礙於政府單位因循舊規的慣性,讓許多評估作業往往只能流於形式,難以突破政策盲點。此外,執政者對於政治現實的考量與妥協,亦決定了「專業理性」與「民意感性」天平兩端的傾斜。民意政治與民粹政治常只有一線之隔,順應民意的公共建設也可能會淪為「蚊子館」。執政者一念之間的價值選擇,都會牽動整個政策生態(含政府幕僚、智庫、意見領袖、政黨、利益團體與新聞媒體……等)的演化方向,同時深遠影響著國家的發展路徑(莊文忠,2018)。本文開頭引用保羅·萊恩對美國政府在經費「投入」與「產出」焦點錯置之論述,若將其套用在我國政府似乎也無違和感。所幸,國內已有政府官員與專家學者開始關注循證決策的議題,但是數據資料的取得與運用仍需更多法規與人力配合才能突破限制(徐健中,2018; 國發會,2020)。有鑒於此,建議我國政府可借鏡美國作法,邀集產官學研各界賢達籌組委員會,經由不同視角觀察並進行深度討論,以釐清問題的本質與全貌。期待有朝一日,我國政府機關亦能重視證據建立活動(如表一第I編),並設置「國家級安全資料服務平台」協助資料取用與串接的任務(非資料倉儲功能),讓「政策研究x數據分析」成為幕僚單位的重要核心能力,善用科學方法讓政策評估工作更加周全,協助國家永續發展。

參考文獻
  • 胡中宜(2009)。少年微罪轉向制度在臺灣之實施經驗: 回顧與分析。社區發展季刊 128 期,頁139-154。
  • 徐健中(2018)。證據基礎決策下之政府統計新思維。主計月刊 第756期,頁78-82。
  • 莊文忠(2018)。循證的政策制定與資料分析:挑戰與前瞻。文官制度季刊 第十卷第二期,頁1-20。
  • 國發會(2020)。政府資料開放與利用國際趨勢觀察。資料取自: https://file.data.gov.tw/%E6%94%BF%E5%BA%9C%E8%B3%87%E6%96%99%E9%96%8B%E6%94%BE%E8%88%87%E5%88%A9%E7%94%A8%E5%9C%8B%E9%9A%9B%E8%B6%A8%E5%8B%A2%E8%A7%80%E5%AF%9F1090103(%E5%88%97%E5%8D%B0%E7%89%88).pdf
  • 彭明輝(2015)。萊茵模式(1):德國的雙軌制職業教育。資料取自: http://mhperng.blogspot.com/2015/06/1.html
  • Abraham, K. G., Haskins, R., Glied, S., Groves, R. M., Hahn, R., Hoynes, H., …& Wallin, K. R. (2017). The Promise of Evidence-Based Policymaking. 資料取自: https://www.cep.gov/
  • Chetty, R. (2016). Improving Economic Opportunity in America New Lessons from Administrative Data. 資料取自: https://www.cep.gov/events/2016-07-22/chetty.pdf
  • Evans, W. N., Sullivan, J. X., & Wallskog, M. (2016). The impact of homelessness prevention programs on homelessness. Science, 353(6300), 694-699.
  • Orszag, P. R. (2009). Increased Emphasis on Program Evaluations.資料取自: https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/10/m10-01.pdf
  • Ryan, P. D. House - Oversight and Government Reform, & Senate - Homeland Security and Governmental Affairs. (2018). Foundations for Evidence-Based Policymaking Act of 2018.資料取自: https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/4174
  • Seroczynski, A. D., Evans, W. N., Jobst, A. D., Horvath, L., & Carozza, G. (2016). Reading for life and adolescent re‐arrest: Evaluating a unique juvenile diversion program. Journal of Policy Analysis and Management, 35(3), 662-682.
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