應對COVID 19:生命與生計的抉擇

導讀
COVID-19大流行是一場與眾不同的危機,對人們生活和生計的影響存在很大 的不確定性。公共衛生措施和經濟政策是二個矛盾政策決擇,本文係從九種不 同平衡政策的復甦途徑觀察各國政府的短中長期政策如何影響往後的復甦之 路,如何在挽救生命和生計間取得平衡與協調。
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一、 Covid-19對世界經濟的影響

《世界經濟展望》指出COVID-19大流行是一場與眾不同的危機,對人們生活和生計的影響存在很大的不確定性。疫情爆發初期,為了減緩病毒的傳播速度,大多數歐洲和亞洲國家都採取了嚴格的封鎖措施,但這個效應正在引起劇烈的經濟動盪,將是自1930年代以來(經濟大蕭條)最嚴重的一次。在經濟影響方面,2020年第一季度全球貿易下跌了3%;在亞洲,中國GDP下降36.6%、日本連續兩季GDP萎縮;在歐洲,2020年第一季度的GDP下降了創紀錄的21.3%,而今年的GDP總額將至少萎縮7.4%。另外,疫情也造成全球失業率大幅提高,美國失業人口自3月中旬以來已飆升至4,000萬,幾乎每四人就有一人失業;歐盟則預測今年歐盟地區失業率將會到達9%。除此之外,貨物價格並未受疫情影響升高,反而造成嚴重下滑(IMFBlog, 2020;UNCTAD, 2020)。接連如此的情況使各國政府在制定政策時,需同時考量挽救生命和保護生計兩大面向,以避免災難性的全球崩潰。

二、 公共衛生措施和經濟政策影響經濟發展的路徑

為了同時解決病毒和經濟問題,政府首先需建立完善的公共衛生系統,包含強制封鎖、保持嚴格社交距離、大量篩檢和感染者的追蹤,這些措施能減緩新感染和死亡人數的增長和降低病毒傳播,進而以某種程度恢復部分的經濟活動。諸如英國、德國、西班牙和義大利等地都因採取適當的公共衛生措施,使得確診數得以下降並開始部分解封。但由於疫苗尚未研發成功,世衛甚至警告,病毒未來可能永久存於人類世界,重啟經濟對於未來局勢仍充滿未知數。面對可能的第二波感染,各國政府需設法在未來可能演變的情況中,思考如何制定兼顧生命與生計的有效公共衛生防範措施和經濟政策。McKinsey & Company (2020)提出未來九種可能的演變途徑 (如圖1)。其中A1至A4顯示公共衛生和經濟政策較能有效抑制病毒傳播並避免災難性經濟損失;B1至B5顯示在公共衛生和經濟政策中至少其中一項無效,導致疫情不斷復發和經濟蕭條。值得注意的是,儘管A1-A4都處於樂觀的結局,但僅A1和A3之間的全球GDP損失累計差額可能高達15至20兆美元。

圖1 各國公共衛生措施和經濟政策影響全球經濟的路徑評估
資料來源:McKinsey & Company (2020).

三、 決定復甦之路的平衡政策

政府面對疫情須採取協調一致的綜合策略來應對突發事件的需求 (例如第二波疫情感染),並對於經濟活動的恢復做好準備。措施應結合短、中、長期的措施 (如圖2)。在短期內,當務之急是應對突發事件和公共衛生的危機處理,強調政府的公衛緊急反應和即刻救助最易受影響的社會需求,此時期政策應以考量生命為主。在中期,政府則須抑制疫情的擴散和逐步退出緊急措施,防止醫療體系崩潰和支撐企業延續,政策以兼顧經濟和健康為主。在長期,當有效治療方式出現後,政府須逐步恢復公衛體系能量,並在經濟面創造勞動力需求提升經濟成長動能,並全面性恢復經濟結構。

圖2 政府應對疫情的短中長期平衡措施
資料來源:Kurowski et al. (2020);McKinsey & Company (2020);OECD (2020a); 本研究整理繪製。

各國政府針對疫情實施公共衛生、經濟政策與配套措施將決定往後各國的復甦之路,從1觀察,各國針對不同著重目標提撥立即性財政支出提出政策反應,例如德國、西班牙、英國有特別關注於社會弱勢照顧,而美國、日本則強調於企業救助。但短期政策中的封鎖措施和其他緊急救濟金的措施並不意味著各國可能恢復正常運作,而是轉向“新常態”的過渡期。而中長期的措施更是應著重創造公共衛生系統和經濟回復力的可持續性。

表1 各國政府實施公共衛生、經濟政策與配套措施

國家 公共衛生措施 經濟政策 配套措施
立即性的財政支出GDP占比>20% [註]
日本 21.7% 【醫療措施】:
・ 疫苗和治療研究
・ 鼓勵遠距醫療,智慧化監測與追蹤
・ 降低診斷和治療費用
・ 診斷測試、防護設備、呼吸器和基本藥物供應
・ 動員和保護防疫工作者
・ 優化醫院病床和使用空間
・ 老人保護
・ 提供衛生系統額外資助

【非醫療措施】
・ 封城措施、關閉經濟活動、旅遊禁令與限制、關閉學校、取消公共活動/關閉公共場所
・ 保護就業和企業
・ 恢復經濟活動
・ 重建具彈性經濟結構
・ 增強對未來的準備
・ 所有公民現金紓困
・ GDP 季成長率-0.9%
・ 重啟經濟標準:每日新增病例下降、醫院負荷能力與醫療服務充足
・ 未來走勢推估:A1或B2
立即性的財政支出GDP占比10%-20%
英國 18.1% 【醫療措施】
・ 同日本八項措施
・ 醫療用品免徵進口關稅
・ 延長醫療專業人員的簽證

【非醫療措施】
・ 同日本五項措施
・ 失業及無薪假補助
・ 企業貸款、延後繳稅、免稅期、補助
・ 支持弱勢群體的社會保障體系
・ 援助公共服務和慈善事業
・ 補助企業投入創新與研發
・ GDP 季成長率-2%
・ 解封標準:NHS重症照護能力;每日死亡率下降;感染率降低;足夠的測試和防護裝備;未出現第二次感染高峰。除上述,再根據新個案數調整社交距離。
・ 未來走勢推估:A1或B2
美國 13.03% 【醫療措施】
・ 六項同日本措施,除二項未實施(老人保護、動員醫護)
・ 救災援助計劃(SBA)
・ 國家戰略性醫藥和醫療用品儲備

【非醫療措施】
・ 同日本五項措施
・ 薪資保護計畫、個人退稅、失業救濟、失業保險
・ 企業貸款、擔保和援助
・ 提供弱勢群體糧食援助
・ 帶薪病假或緊急假
・ 所有公民現金紓困
・ GDP 季成長率-5%
・ 復工標準:重新開放前14天內,各州數個指標(新增住院人數、醫院空床、ICU病床或檢測陽性比例)有下降趨勢。相關禁令留待各州政府決定。
・ 未來走勢推估:B2或B4
德國 10.7% 【醫療措施】
・ 同日本八項措施

【非醫療措施】
・ 同日本五項措施
・ 法定健康保險、長期護理保險
・ 遣返滯留海外公民
・ 失業救濟、延長失業保險、短期工作補貼
・ 低收入家庭育兒補貼
・ 自僱商基本收入、無息延緩繳稅
・ 新創資金援助
・ 提供企業政府擔保貸款
・ GDP 季成長率-2.2%
・ 重啟封城標準:若每10萬人新增50人確診將恢復封鎖
・ 未來走勢推估:A1或A3
立即性的財政支出GDP占比<10%
西班牙 7.3% 【醫療措施】
・ 七項同日本措施,除衛生系統資助未實施

【非醫療措施】
・ 同日本五項措施
・ 擴大失業救濟與臨時就業計畫(ERTE)
・ 感染或隔離勞工薪資補貼
・ 經濟弱勢租賃援助
・ 緩繳或減免企業支付社會保障費用
・ 提供企業政府擔保貸款
・ GDP 季成長率-5.2%
・ 解封標準:死亡率與新增確診率持續下降,並以四階段逐步解封。
・ 未來走勢推估:A1或B2
義大利 5.7% 【醫療措施】
・ 醫療保健系統
・ 獎勵醫療人員現金
・ 診斷測試、防護設備、呼吸器和基本藥物供應
・ 動員和保護防疫工作者
・ 優化醫院的病床和使用空間

【非醫療措施】
・ 同日本五項措施
・ 從海外接回公民
・ 危機管理資通訊系統
・ 維持就業和收入水準
・ 家庭急難救助與育兒假、褓母券
・ 暫停繳稅並提供勞工和企業減稅優惠
・ 政府提供企業貸款擔保
・ GDP 季成長率-5.3%
・ 解封標準:個案病例總數下降、感染率與平均傳播強度小於1,採逐步解封,且維持社交距離措施;並以「與病毒共存」重新設計生活
・ 未來走勢推估:A1或B1
資料來源:Council of the European Union (2020); IMF (2020); Nikkei Asian Review (2020);OECD (2020b, 2020c); 本研究整理繪製。註1:除了各國財政支出GDP占比採McCarthy (2020)於2020/5/11公布的資料;其餘資料收集均截止於2020/5/31為止。註2:各國未來經濟走勢的推估,是依據各國covid 19確診趨勢圖、圖3的隔離嚴謹指數、解封的配套措施以及落實執行情形來綜合性推估。

執行公共衛生措施與封鎖經濟活動會造成矛盾關係,封鎖時間延長,會加遽經濟的結構性損害,但若為了經濟復甦解除封鎖也會造成生命損失,這種兩難局勢迫使各國政府必須在挽救生命和挽救生計之間做出抉擇 (如圖3),在圖中可以看出大部分的國家在死亡率開始升高時就採取嚴格封鎖措施,讓死亡率(黑線)保持在封鎖措施的水準下(紅線)。其中,美國和英國選擇生計優先,在確診率仍居高不下時提早解封;相反的,以生命為考量的德國和西班牙則在確診率大幅下降後才開始逐步解封,恢復部分經濟活動。但如考量未來經濟的可持續性,解封後的配套措施是否明確就顯得格外重要,例如美國疾病管制與預防中心雖然有發佈重啟美國的工作指南Guidance for Implementing the Opening Up America Again Framework,但中央政府卻未強制各州政府遵照執行(CBC News, 2020),如此做法可推估往後的復甦之路可能朝向圖1的A1或較悲觀的B2發展。而義大利雖初期執行嚴格的隔離措施,但當疫情在五月初趨向緩和並開始解封之際,政府卻無落實執行相關配套措施(羅方妤,2020),可預估往後復甦之路充滿風險;而德國、西班牙則有相關配套措施,故可預期未來的經濟可能朝向較樂觀的A3發展。儘管如此,目前尚無法預測是否出現第二波疫情高峰,但可肯定當前的公衛政策將決定各國政府面對可能爆發的第二波大流行的命運。

圖3 各國政府應對疫情之嚴格度趨勢
參考文獻:Hale et al. (2020).註1:政府反應嚴格指數是基於九項反應政策指標的綜合評估,包括旅行禁令、限制公共、私人聚會、交通、學校、工作場所等活動。註2:以上資料採Oxford Covid-19 Government Response Tracker (OxCGRT)於2020/5/25公布的資料。

四、 結論

Covid-19大流行帶給各國的社會和經濟衝擊就好比第三次世界大戰,但其經濟情況與第一次和第二次大戰時的情況將有很大的不同,因為全球消費性需求大幅降低,已造成無數中小企業倒閉潮和史無前例的高失業率,同時病毒又尚無有效的治療方式。這些困難將考驗各國在制定短中長期政策上的智慧,應優先考量保護生命的政策,再去思考如何穩定經濟。儘管如此,在國際經濟網絡中,美國是牽動著全世界經濟命脈的角色,扮演世界第一大經濟體和第一大消費國,如果該國未來的走向是朝向悲觀的B2或是B4,將可能帶給全世界的供應鏈和經濟生態衝擊,雖然各國有各自的復甦模式,但也很難不受影響。與此同時,雖然台灣在此波疫情的影響相對其他國家而言較為輕微,但也積極佈署健全公衛和經濟產業體質的科研投入,例如在中長期的經濟措施著重於中小企業數位轉型和創新鼓勵;在防疫科技推動架構上由跨部會共同推動檢測醫藥與智慧防疫,此外,長期規劃部分也將由衛福部推動「防疫中心興建工程計畫」(2022-2027年)(行政院,2020)。透過建構更全面的預防醫療和AI智慧防疫,以期在面對無法預知的危機可以迅速做出反應。

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