韓國科技政策評估程序與機制

一、前言

世界科技發展日新月異，新創科技技術正改變全球經貿局勢，先進國家無不投入資源，制定致勝科技政策，積極發展人工智慧、量子運算、大數據等新興科技，期望在科技潮流中，站穩領先地位，創造國家經濟成長。然而，政府佈局國家科技戰略，亦需要一套良好的評估機制，藉此瞭解國家科研能量於世界科技趨勢之定位，掌握國家科技發展於世界列強中之競爭力。

然而檢視我國科技計畫評估機制，參考李宜憲(2019)，羅列出以下四點精進之處：(1)完備科技技畫評估機制，例如評估方法的設計、資料蒐集、專業知識等皆須精進。(2)重視計畫成果的長期效益，如此才能確切掌握計畫對於國家科技、經濟、以及社會發展之助益。(3)需要建構專業的科技計畫評估單位，現今評估作業係委託產、學、研專家作專門性的審查，缺乏整體性的評估方向及相關資源。(4)缺乏具客觀、可驗證、易於與其他科技計畫比較之評估結果。

為了提供我國科研管理機構良好的計畫評估機制範例，作為未來精進之參考，本文以韓國為例，討論其科技政策評估程序與機制，參考「韓國科技評價與計畫院」(Korea Institute of S&T Evaluation and Planning, 以下簡稱KISTEP)於評估國家科技發展成效之作業內容；並且加入近年韓國致力推廣的科技研發能量衡量指標，「綜合科技創新指數」(COmposite Science and Technology Innovation Index, 以下簡稱COSTII)，具體呈現KISTEP評估韓國科技研發能量之模式。

二、韓國科技評估機構與執行程序

韓國科技計畫評估機構，KISTEP，在1999年依據「科學技術革新特別法」第6條第2項，由「科學技術政策研究院」(Science and Technology Policy Institute)獨立而出，專職於執行國家科技的規劃、預測、評估與調查，藉此確立韓國的科技發展對於社會影響評估體制；並且藉由「科學技術基本法」之規定加以法制化(劉華美，2009)。2010年，韓國修訂「架構法實施令」(the Enforcement Decree of the Framework Act)，爰此每年進行科技發展評估成為政府的義務；而KISTEP為執行科技發展評估的官方機構(Ryu, et al., 2010)。

韓國科技評估執行程序，此處以「科技對於社會影響評估」為例，KISTEP的執行步驟如圖1所示，自推動計畫公告為始的三月中旬，至最後向國家科學技術諮詢會議報告科技評估結果的環節，歷時約九個月，詳細內容摘錄於圖1。

三、韓國科技政策績效評估架構

為了達到科技發展的「國家目標」與因應國內「市場需求」，韓國政府制定科技「政策策略」，以滿足科技的「研發目標」；因此，政府「投入」相關資源，經歷執行科技計畫的「過程」，以至於「產出」科研成果，而此成果之「效益」所具有的「影響力」能夠改善產業與社會的「技術機會」。在前述邏輯架構下，KISTEP執行科技政策績效評估，其相關架構，以圖2所示，其中的評估重點在四個部分：

• (一)「相關性評估」，檢視政策策略與研發目標是否契合國家目標。
• (二)「效率評估」，檢視資源投入與產出之間是否達到最佳化效率。
• (三)「效果評估」，檢視科技計畫所產生的效益與影響力是否符合政策策略與研發目標。
• (四)「持續性評估」，檢視科技計畫之效益與影響力是否達到國家永續發展之技術機會。

在圖2中，「投入」是指投資於科技計畫之資源，例如，人力、經費、時間等投入元素；「過程」是指運用投入的資源以完成計畫過程中所包含之項目，包含策略、工具、技術、方法等；「產出」是指執行個計劃活動所產生的直接產出，例如，論文、專利、培訓的人數等。另一方面，圖2右半邊的「效益」是指目標群體受該計畫活動之影響下，所產生的效果或改變，因此效益可能與行為、技能、知識、態度、價值觀、環境等有所關聯，也就是說，目標群體想要執行的計畫，受到所處的外在環境影響，造成計畫產出的差異性，而所謂的外在環境舉凡，知識水準提升、產品成本下降、品質提升等結果。「影響力」是指效益長期累積下對於社會、經濟或者環境所產生的改變，例如經濟成長、就業率提升等。

四、韓國科技研發能量評估模式-綜合科技創新指數(COST II)

(一)COSTII說明與架構

能夠準確診斷與評估國家的科技研發能量，係期望藉由科研能量提升國家競爭力的政府必需戮力之工作。IMD(International Institute for Management Development)、WEF(World Economic Forum)或IMF(International Monetary Fund)等國際組織會於特定時間，發布主要國家的科技與研發能量相關指數，並提出分析報告，然而這些報告缺乏多元角度，且不具嚴謹的觀點分析國家科技研發量(KISTEP, 2019)。

基於能夠精準地觀察國家的科技研發能量對於總體經濟發展影響，韓國KISTEP制定COSTII，其自2006年起，藉由評估科學與技術的三個面向，分別為：投入面、過程面、以及產出面；以及五個構面，分別為：活動、資源、網絡、環境、以及績效，如圖3所示，客觀評估國家的科研能量。另一方面，使用COSTII評估OECD主要國家的科技研發能量現況，透過交叉分析方式，促使韓國政府、科技政策相關單位、以及相關領域之研究員能夠透過不同的科技研發構面，客觀地瞭解國家科研能量於世界列強中之競爭力。

(二)COSTII科技能量評估程序

而有關COSTII指標評估的程序，以製作2018年之指標為例，如圖4所示，首先檢視去年指標的評估結果，透過國際知名組織發布的全球性科技與國家競爭力有關之指標，以比較去年COSTII指標之評價；並且蒐集各界專家學者意見，修正指標中各科研構面之衡量方式，藉此精進新年度的指標評估模式。接著，依序進行標準化作業、建構COSTII指標、以及建構分析模組，以至產生分析結果報告。分析的結果先以內部報告方式，呈交國家科技政策機構，之後再進行深入分析，以發佈最終報告。

(三)COSTII科技能量評估結果

摘錄自KISTEP於2019發布的COSTII指標，評估韓國科技研發能量績效，並且比較於科技研發能量表現優異的國家，如表1所示，其中依照科技研發的五個構面，呈現2016、2017、以及2018年的COSTII評估指標，並且將2018年韓國的評估結果比較於OECD主要國家，以及相較於藉由COSTII評估出科技研發能最優異的國家。舉資源構面為例，2018年韓國的COSTII指標數值為1.943，此數值於所有OECD國家中排名第6；另一方面，2018年COSTII指標數值最高的國家為美國，數值為5.697，若將韓國的數值與之相比較，則韓國科技研發能量的資源構面，對於美國的相對水準為34.1%，而OECD國家對於美國的相對水準平均為24.5%，這代表韓國的科技研發能量，在資源構面中，以OECD國家平均值比較，具有相對豐富之現況。

透過時間序列方式，觀察歷年科技研發5構面的COSTII指標表現，如圖5所示。其中可以發現，韓國在科技研發投入面的「活動」於2010年起逐年上昇；而過程面的「環境」於2012起，出現逐年下滑的現象。

為了掌握不同國家，觀察5個科研構面對於整體COSTII指標分數之貢獻程度，藉此了解不同國家科技研發工作戮力的面向，並且知曉各構面對於整體科研工作之重要性，於圖6中呈現COSTII指標數值排名高於韓國的6個國家之各構面貢獻程度。 ¹

COSTII指標數值排名第1的美國，各構面中，以資源對於整體COSTII指標數值貢獻程度最高(32.1％)，其次是活動(28.8％)，接續是環境(16.8％)之貢獻。活動構面貢獻程度最高的國家是韓國與以色列，貢獻程度分別為35.2％與34.5％。環境構面對於科研能量貢獻程度最高的國家為荷蘭，數值為32.8%。觀察OECD國家平均，各科研構面中，環境構面對於科研能量貢獻程度最高，數值為31.3%，如此說明政府若能建構良好的科技研發環境，則會顯著提升國家的科技研發能量。

五、結論

韓國KISTEP自2006年起，透過國內外專家學者的意見，並且參考國際組織評估國家科技能量之模式，滾動式修正，構建出更客觀、更多元的國家科技研發能量評估指標，COSTII，其透過不同的科研構面，使用客觀的指標數據，分別檢視韓國科技研發能量於世界主要國家之定位，藉此掌握國家競爭力，作為政府制定科技政策之重要參考依據。以2018年COSTII評估結果，韓國整體指標數值位居OECD國家第7位，而此優異的成績來自於科研活動構面(R&D投資與創業活動)的貢獻程度最多，代表韓國在2018年的R&D投資與鼓勵科技新創企業創業之相關政策或者資源投入，於當年韓國的科技與研發能量扮演重要角色。

觀察韓國KISTEP機構與其建構的COSTII指標，相比較於我國的科技計畫評估機制，本文整理出以下優點，提供給我國科研管理當局參考：(1)具有較完整的科技計畫評估程序。(2)重視計畫成果的長期效益，並且透過投入、過程、以及產出等不同面向確切掌握計畫成效。(3)韓國的KISTEP為專業的科技計畫評估單位，且能夠主導整體科技計畫的方向與相關資源。(4)COSTII指標為客觀的數值，並且能夠細分出科學技術的資源、活動、環境、以及績效等數值，其能夠多元，且嚴謹地與其他先進國家科研成果作比較，利於科技計畫管理當局策劃科技發展方略之參考。

註解

註1 因為2018年韓國的COSTII指標數值於OECD國家排名第7，因此在圖6呈現名次高於韓國的6個國家。