從吸引高技術人才看新加坡如何提升產業成長與發展政策

一、前言

新加坡是近年人才競爭力全球排名表現最優異的國家之一，2019年分別在1月的「2019年全球人才競爭力指數（GTCI）國家排名」的人才吸引力指標項目（INSEAD、The Adecco Group、Tata Communications, 2019）以及11月的「2019 年世界人才報告」總體排名中名列亞洲第一（IMD, 2019）。由於新加坡預估在高齡少子的趨勢下，2030年該國總人口可能將持續降至650萬和690萬人之間（National Population and Talent Division, 2013），加上短期內新興技術本國人才短缺，為維持國家的知識經濟發展動能，新加坡除了培育本國人才，亦持續積極引入高階專業外籍勞動力至該國產業。「Tech@SG」實驗計畫便是於2019年8月宣布的新政策，為加強吸引高階專業人士到新加坡具潛力的科技起步公司工作，並帶動相關領域新創產業發展。本文即是藉由介紹「Tech@SG」實驗計畫，瞭解新加坡最新吸引先進科技技能人才的政策，以作為未來我國強化產業科研人才延攬可能之參考借鏡。

二、新加坡求才若渴的體質

回顧2018年時，新加坡便已超越香港，在瑞士洛桑管理學院（IMD）公布的「2019 年世界人才報告」（IMD World Talent Report 2019）報告中成為亞洲第一人才吸鐵，2019年繼續蟬聯第一寶座；而臺灣在該報告中為第20名。另外，新加坡在「2019年全球人才競爭力指數（GTCI）國家排名」報告中，是以優異的人才吸引力表現與高度對外開放性，成為全球最具吸引力國家，總體排名全球第二，僅次於瑞士。

國土面積狹小的新加坡，人力資源原本相對貧乏，低生育率和人口老齡化更讓該國政府認為有必須引進國際移民的需求（Population.sg, 2017），這是造就今日新加坡為世界上外籍人口比例最高國家之一的背景因素。因此，2019年6月時，該國外籍人口占總人口的29.4％，特別是近五年（2015~2019年）該比率逐步上升；其中，外籍工作人口（不包括已成為公民、永久居民的人）就占總外籍人口的79％（National Population and Talent Division, 2019）。

三、十年間在寬鬆與緊縮間平衡的專業人士就業簽證政策

新加坡發給外籍人士的工作簽證有三種不同等級，依照專業性分為外勞簽證（Work Permit, WP）、技術簽證（Skill Pass, SP）、專業工作簽證（Employment Pass, EP）。其中，為吸引更多外籍的專業技術人才來新加坡就業，最高級別的工作簽證是由新加坡人力部（Ministry of Manpower, MOM）核給高階外國專業人才（管理層、主管或專業職位）的EP工作准證。因此，EP持有者主要是專業人士、經理、執行人員與技師（Professionals, Managers, Executives and Technicians, PMET）這類型的外籍工作者，並可再依固定月收入由高而低再細分為P1、P2、Q1等三種簽證（SBS Consulting, n.d.）。而雇主或授權的第三方有權為要申請EP的候選人提出申請EP（MOM, n.d.）。另有一種對持有者而言更靈活的PEP（Personalised Employment Pass），針對高收入的外籍專業人士（高EP收入者、國外專家），所以如果前一份6個月內的國外工作薪資月薪達18,000新幣，現在於新加坡月薪達$12,000新幣的專業人士，持有PEP能不被限制所擔任職位、可以自行更換工作、6個月的找工作時間，還有更好的攜帶家屬條件（MOM, n.d.）。

回顧新加坡工作簽證政策變遷歷史可知，1998年起新加坡政府推出計畫，透過稅收減免增加該國企業聘請外國籍優秀人才的誘因，之後的15年間，新加坡政府都是透過此鼓勵企業吸引外才。但隨著大量外籍人才進入新加坡，逐漸有了本國人質疑新加坡人的工作空間遭受擠壓的聲音，尤其是本國人取得PMET職位的空間受到大幅擠壓，這可以從2007年至2018年間，EP持有人的數量猛增，從99,200人增加到185,800人觀察到這樣的現象（Redwire Singapore, 2019）。在這樣的氛圍下，2013年後，不但前述減免公司稅收的政策停止，新加坡政府也開始收緊僱用外國人的規定，尤其是對於EP中收入較低的專業人士所發放的Q1通行證（通常是剛畢業的人），審核更為嚴格（International Assignment Services, 2013）。2014年1月，新加坡政府提高EP的申請門檻，將EP申請者的每月固定薪資從3,000新幣提高至每月3,300新幣。同年8月，雇主要在申請聘用持EP的外籍員工前，先在新加坡勞動力發展局管理的人力銀行張貼至少14天招聘廣告。如果公司外籍員工比例過高，MOM可以要求該公司提供員工國籍、聘僱程序和員工進修規劃，並要提出如何促進新加坡籍員工升遷與要如何減少EP持有人數（臺灣英文新聞，2013）。

同樣是2014年起，新加坡政府也會對招聘公司評估其現有本地員工人數和業務活動性質，所以外籍員工比例過高的公司開始難以通過聘用EP人士資格的審查。該國政府以「公平考慮架構」（Fair Consideration Framework, FCF），重新檢視與控制EP持有人的結構，且對外國人比例過高的企業做出限制。因此，EP申請條件這些年下來的政策調動，尤其是收緊的主因便是為保障新加坡本國人的就業。2017年1月1日起，新加坡政府再度提高外籍人士在新加坡就業的難度，但同時，新加坡為維持國家競爭力與提升經濟成長，在人才政策上亦同時要對外國優秀人才維持足夠的開放性和吸引力，做為新加坡企業成長的動能。於是2017年調整的EP申請候選人的資格，政策緊縮的部分包括：1. 由符合條件的新加坡註冊企業僱用或新聘。2. 剛畢業的新鮮人，每月最低要求薪資於從3,300新幣提升為3,600新幣（新台幣81,936元）（優秀院校的年輕畢業生月薪達到3,600新幣可以獲得資格，但年齡較大、經驗豐富的應聘者需要更高的薪水來獲得資格)（MOM, 2019）。個人申請EP的學歷限制是：持有獲得新加坡政府認可的畢業證書；獲申請核可的EP持有人，每月薪資6,000新幣以上的EP持有人可申請家屬（配偶和子女）准證，每月薪資12,000新幣以上的EP持有人可申請父母長期探訪准證（LTVP）。3.有高等教育學歷或具有良好的工作背景和薪水，申請時通常要求申請者具有優秀院校大學學歷、專業資格或專業技能；如果沒有良好學歷，要有足夠能被認可的相關經驗來彌補學歷的不足。

在政策寬鬆的部分，則包括當EP簽發後，申請者在居留期間無出入境限制，准證有效期為1至2年，到期後只要申請者仍被僱傭即可續簽，最多可以續期3年。此外，有EP要申請新加坡永久居留權（Permanent Residence, 以下簡稱PR）較容易，因為EP持有者也具有新加坡的PR的申請資格（Redwire Singapore, 2019）。

新加坡政府亦持續用FCF政策來管理本國公司聘僱狀況；例如，2017年MOM就將250家公司列入不公平聘僱外籍與本國員工的觀察名單。到2018年，被MOM列入不公平聘僱外籍與本國員工的觀察名單公司數仍成長了兩倍，共有高達500家的公司在名單上，在被除名前，難以獲得批准EP的申請，當年有近200個來自名單上公司提出的EP申請案被退回（Todayonline, 2018）。

經歷這些既緊縮又寬鬆的政策調動，若觀察EP持有人數在這些年間的變化可發現，因政府各在2014年和2017年提高發放EP的標準，確實讓2017-2019年6月間EP持有者的數量增長減緩。此外受年度經濟景氣狀況影響，2017年與2018年整體EP持有人數下降（如圖1所示)，部分原因是高科技產業裁員人數較多，如2018年PMET被裁員人數高達所有被裁員人數的74%（MOM, 2019）。

總體而言，擁有EP工作簽證申請資格的公司，雇主無需先批准僱用新加坡本國工作人員，即可批准外籍員工的EP。為保障新加坡人的PMET就業機會，因此MOM需以更嚴格且主觀的標準來核發EP簽證（包括評估EP申請者對新加坡及其公民的社會和經濟影響），以控制SP持有者總體人數，以及有資格發放EP簽證的公司僱主背景。

2019年初，新加坡政府表示將更謹慎平衡整體就業市場，EP審核所需的時間比過去更久（联合早报，2019）。但截至2019年6月時當年度統計，EP持有人數仍上升到189,000人，占全部外籍人口（不包括已成為公民、永久居民的人）的11%（National Population and Talent Division, 2019）。

四、身陷永不停息的全球人才競奪大賽

近十年來，整體東南亞的技術發展成長速度加快，新加坡更積極提升自身經濟發展（Seow Bei Yi, 2019）與國家競爭力，AI、網路安全（cyber security）、大數據分析等深度技術產業（deep tech industries）的結合被新加坡政府視為未來經濟發展的關鍵（Hariz Baharudin, 2019）。由於新加坡政府深知產業的發展需要人才的支持，但該國新興產業的增長的速度，超越本地人才培育的速度（Population.sg, 2017），尤其新創公司的興起更加速企業對技術人才的需求（Seow Bei Yi, 2019），為了讓急速起飛產業的人才不致於空白（Population.sg, 2017），所以對高階外國籍人才的需求再起。新加坡本地的調查顯示，新加坡存在高科技產業人力缺口，如資通訊產業所需之資料科學家（Data scientists）、電腦程式設計師及金融科技、資安等產業中之區塊鏈開發人才等的需求更是急迫（自由時報，2019）。十年間，新加坡對PMET人才需求大幅提升，永久居民就業人口的PMET占比，從2009年不到50%，至2019年來到57.6% （MOM, 2020），由此可見新加坡就業市場對PMET人才需求的比率成長速度驚人。

以下即是以新加玻就業市場對PMET人才需求高漲的角度，介紹「Tech@SG」及其影響。

五、「Tech@SG」─更聚焦新興科技產業人才的吸引

2019年8月，新加坡經濟發展局（Economic Development Board, EDB）和新加坡企業發展局（Enterprise Singapore，ESG）宣布合推「Tech@SG實驗計畫」（以下簡稱Tech@SG）。該計畫主要是讓科技公司更易於僱用外國人才，最終目的是協助政府所選定的科技產業（technology industry）的公司在新加坡成長與發展。計畫實驗階段選定的科技產業，是數位、醫療技術、生物技術、潔淨技術、農業科技、金融科技領域。

由於該國政府認為新加坡缺乏足夠的高科技人才，不利於新加坡技術生態系統的發展，因此解決辦法是加快本國人才於高科技產業工作的供應，或放寬工作簽證法規（ZHIXIN TAN, KrASIA, 2019）。在此思維脈絡下推出的「Tech@SG」是該國政府針對那些有決心，且具備能力在新加坡建立企業核心團隊和產品的科技公司給予協助，這些科技公司必須具備下列條件：

• 1.公司在新加坡註冊成立、生產提供數位或技術產品；
• 2.該公司必須具有以專有技術、研究或硬體為基礎的商業模式；
• 3.在過去三年中需獲得經「Tech@SG」計畫認可的Venture Capital （VC）超過1,000萬美元（1,390萬新幣）的風險投資資金（Janice Heng, 2019），確保公司擁有足夠的資源和準備進行國際化和競爭。

符合上述「Tech@SG」條件的公司在申請核心團隊所需的外國專業人員的EP時，會有更多彈性，以獲得在新加坡成立團隊所需的人才（Baharudin, H., 2019）。「Tech@SG」計畫也會協助這些公司與新加坡的創新、新創公司生態系統連結，促進該公司核心團隊成員的進入該生態系統（PwC, 2019），從而獲得在新加坡建立新團隊所需的商業網絡和人才，幫助科技公司在新加坡成長與至本區域發展。

從2019第四季開始執行，為期兩年的「Tech@SG」適用的外籍人才對象，要在符合前述選定領域的新加坡公司中已獲得工作機會，且從事管理、行政或專業工作，固定月薪至少3,600新幣並具有合格資格的外國專業人員。對新加坡而言，具備前沿技術技能的專業人士申請者，通常也具備良好大學學位、專業資格或專業技能（Baharudin, H., 2019）。而前述數位、醫療技術、生物技術、潔淨技術、農業科技、金融科技等六大領域有成長潛力的公司，在申請資訊科學、人工智慧、網路安全和物聯網（the Internet of Things, IoT）等具備前沿技術技能的專業人士的EP將更有彈性（經濟部，2019）。

「Tech@SG」計畫能提供的彈性，如表1所示，如在EP申請過程中，主管部會將考量，讓獲聘員工獲得核心團隊員工認股選擇權（stock options）來代替EP規定受聘者要滿足最低月薪3,600新幣的要求，以及考量受聘者擁有的深厚技能條件而非學歷而聘僱（PwC, 2019）。

這樣的彈性讓該計畫能幫助比較小型具潛力的企業，對那些正要加強科技能力和快速擴大規模的科技起步公司來說，是特別有幫助的（經濟部駐新加坡台北代表處經濟組，2019）EDB也表示「Tech@SG」將能提升新加坡本國人才庫，從而讓更多的科技公司在新加坡紮根並發展該產業，尤其是計畫補助產業所需的前沿技術人才，因為新加坡這些產業的專業知識人才量，對正要發展的企業而言並不足夠。雖然，快速增長的產業和新創企業，需要大量的人才，這並不是新加坡獨有的問題，但因為許多國家都在這場全球人才的競奪大賽中爭搶有限的優秀人才，而新加坡對技術人才的需求遠遠超過了該國本地的供應，所以如果不想辦法引進所需的專業人才，新加坡認為這將危及其競爭優勢。對「Tech@SG」引進其他國家的高階人才，新加坡政府認為在新興產業的發展下，未來全球的多部門（multi-sectoral）、跨學科和跨文化團隊運作會更趨普及，新加坡人仍要持續學習如何與來自世界各地的人們合作，而外籍人才從國外引進經驗和觀點到公司，能刺激新加坡本國人產生新的想法，正向增強新加坡本國員工個人的競爭力，長遠也將強化新加坡本國人才對雇主的吸引力。

六、相關人才政策

當然，新加坡政府也積極培育本國人才（Baharudin, H., 2019），2017年10月時，新加坡政府對於本國人才培育速度，趕不上新成長產業人才需求市場成長速度的問題，已推出「能力轉移計畫」（capability transfer program），補助新加坡的公司聘請國外專家的薪水，或是補助公司派本國的員工至國外學習被需求的新技術（Info-communications Media Development Authority of Singapore, n.d.）。該計畫補助中小企業30%至90%的相關經費支出，但要求申請的公司提出申請規劃來爭取該項補助（Info-communications Media Development Authority of Singapore, n.d.; 外交部，2017）。不過這項計畫並非是補助公司長聘請國外的專家工作，而是補助其聘請能傳授指導企業中新加坡本地員工的外籍專家，目的是藉由外籍專才來提升本國專才的技能，讓本國的PMETs能擴充專才範圍，以順利轉往新成長的產業就職。此外，該項計畫也非限定特定的產業領域，而是全面性協助本國PMETs的能力轉移。

而「Tech@SG」計畫，將與現有計畫相輔相成，例如在ICT（Information and Communications Technology）產業領域，新加坡資訊通信媒體發展（Info-communications Media Development Authority of Singapore, IMDA）的「加速培訓專才計畫」（TechSkills Accelerator, 以下簡稱TeSA）（經濟部，2019），目的是要讓企業員工可以透過升級訓練，以滿足產業界需求，進而強化ICT領域的工作機會和人才訓練（張娟華，2018）。

「Tech@SG」計畫也是新加坡政府對TeSA、 Singapore Digital （SG:D）Scholarship等計畫的補充，是在ICT、資通訊與媒體產業（ICM）產業領域採取多管齊下方法的一部分，都是為了建立強大的技術公司和人才基礎，以確保新加坡保持全球競爭力（Enterprise Singapore,2019）。

為了更全面推動社會的數位轉型，新加坡更早期從學校的教育培育未來新加坡所需的相關人才，包括在學院和大學推動引入新的技術課程，如新加坡社會大學開設了區塊鏈課程，以幫助大學生在這個新興領域發展技能（Ng Jun Sen, 2019）。2020年開始，新加坡政府也擴大推動高年級（4~6年級）小學生編碼課程的計畫，期能規模化的從小學開始培育技術人才（經濟部，2019）。

七、結論

包括我國與新加坡在內，許多國家都在幫助具有新興技術如AI等領域高成長潛力但需要資源的科技創業公司，以抓住全球市場機會來為國家貢獻經濟效益，並有助於帶動本國人才就業和創新。從新加坡的例子可以看見，政府投入在提升該國企業對全球前沿技術人才的吸引誘因，便是一個直接且關鍵的努力方向（The Online Citizen, 2019）。

只是新加坡新實施的「Tech@SG」在聘僱人才薪資上的月薪限制對規模較小型或剛起步的科技公司，對想招募外國人才的新創公司而言實為利多，該計畫後續執行成果和對該國新興科技產業帶來的效益，值得我國持續觀察或做為政策可能調整時的參考之一。