科技議題之複雜性與應對策略

導讀
突破性的科技發展帶動社會、經濟的快速變遷,政府與決策者也因而面臨處理複雜且不可預期議題的挑戰。傳統的資訊分析方法與策略規劃流程已無法解決當前的問題,政策諮詢系統須以創新思維整合多元意見、提供基於證據與事實之資訊與知識,並理解議題的全貌與未來發展性,進而提供有助於逐步實踐國家長遠願景的政策建議,以輔佐決策者對國家發展進行完善的布局規劃。
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一、當前決策困境

當今科學突破與技術革新不斷地往前推進,社會、經濟、產業亦隨著科技發展持續地快速轉變與轉型,政府與決策者因而面臨更為複雜且不可預期的難題尋求解決方案的挑戰。決策者與政策制定者當前的主要困境為:目前面臨的問題已無法依靠蒐集更多資料、更精確地界定問題的範疇,或將大議題分割為小議題等等以往有效的規劃策略流程來解決(OECD,2017)。這樣的問題往往已不是所謂的艱難問題(Difficult Problem),而是有複雜的因果連帶關係,且需要由多面向來考量的奇特問題(Wicked Problem),或稱為棘手問題(哈佛商業評論,2014)。奇特問題的概念始於用以闡述某些問題並非因為其困難程度而無法順利獲得解決,而是因其特殊的複雜度與不可預期特性,導致傳統的分析方式與策略制定流程失效(Rittel & Webber,1973)。爾後此概念亦運用於企業策略領域中,研究顯示在面對解決方案不存在的奇特問題時,企業應根據其特性規劃應對策略,而非尋求解決方案,亦即以管理問題(Managing Problem)的思維取代解決問題(Solving Problem) (Camillus,2014)。表1簡述奇特問題的十項特性,這些特性並非檢驗奇特問題的標準,而是一觀察指標,更廣義的說,這些特性可協助評估問題的奇特程度。

表1 新科技進化時代衍生之奇特問題(Wicked Problems)的特徵

奇特問題(Wicked Problem)的十大特性
1. 由於奇特問題的延續性與擴散性具有高度不確定特質(uncertainty),其本身並無法被精準地定義,或被明確地描述。
2. 由於在實行奇特問題的應對策略時,會進而衍生出另一個奇特問題,因此,尋找其解決方案的過程並不會停止。
3. 奇特問題的解決方案無法被客觀地判斷其正確與否(true or false),只能評估其為較好的或較差的解決方案(better or worse)。
4. 奇特問題的解決方案無法進行測試與驗證,且其執行成果將隨著時間延續改變,因此難以衡量其成效。
5. 嘗試解決奇特問題的機會只有一次,任何相關解決方案一旦執行,即立即對現況產生不可逆轉的影響。
6. 對於奇特問題,一套通用的解決方案規劃框架並不存在。
7. 在本質上,每一個奇特問題都是獨一無二的,也無法被歸類,因此,過往解決其他問題的經驗對於尋求該問題的解決方案並無實質助益。
8. 由於其前因後果之關聯網絡龐大且不可預測,奇特問題本身將可視為其他單一或數個問題即將發生的徵兆。
9. 奇特問題涉及許多利害關係人,每一位關係人對於問題的本質,以及問題發生的原因都有不同的解讀,因此各關係人之間存在著相當顯著的歧見。
10. 由於奇特問題應對方案的實踐行動將會產生不可逆的重大影響,因此,解決方案規劃者或決策者沒有犯錯的權利,且必須對其後續效應負責。
資料來源:Rittel & Webber (1973) 與哈佛商業評論(2014),本研究整理。

科技領域衍生之議題往往都具備相當的奇特程度特性。例如:智慧製造與工業4.0將擴大產能,降低生產製造成本,不但促進製造業轉型,同時亦帶動ICT與IoT產業的發展,然而對於人力資源的重新配置、人類與機械的協作模式,以及未來可能的人類與機械之情感交流等等相關問題,卻為公眾帶來莫大的不安與疑慮。而在智慧製造之後,下一波的製造業革命是難以預測的,其對人類生活的影響程度亦無法被推估。另外,在高度依賴機械的情況下,人與人之間的連結是否會受到衝擊,人與人之間關係的改變又可能引起什麼樣的危急?這些問題就像是連鎖反應一般,目前的知識並不足以判斷相關問題的影響層面將觸及多廣?利害關係將會涉及多深?因果關係發展的速度將會有多迅速?這些都是上述奇特問題的核心指標。而面對這些問題,政府該如何提出解決方案或應對策略呢? 針對這類無法依循傳統策略制定程序而獲得解決的問題,OECD於2015年公共治理會議(Helsinki Public Governance Ministerial Meeting)中宣示各國應強化政策諮詢系統(Policy Advisory System),提供可信賴的資訊,以及科學與現實證據,以建構完備的知識資源設施(Knowledge Infrastructure),實踐支援政府與決策者應對當前挑戰的目的。

二、政策諮詢系統

面對具有高度奇特性之政策議題,政府的應對能力取決於其政策形成與決策過程中之調適能力(Adaptability)與敏捷度(Agility),因此,建置一非官方獨立政策諮詢系統(Policy Advisory System at Arm’s Length of Government,意指與政府間保持一特定距離的組織單位) 被視為優化政府治理效能的關鍵策略性方案(OECD,2015)。政策諮詢系統的內涵包括成員、組織、運作機制、權責、制度,與公眾透明度等等,可依據需求以研究中心(Research Institutes)、委員會(Committees)、執行委員會(Commissions)、智庫(Think Tank)等不同形式組成。依據其組成型式與關注主題的屬性,政策諮詢機構(Policy Advisory Bodies)又可分為永久型諮詢機構(Permanent Advisory Bodies)與特別政策諮詢組織(ad hoc Advisory Bodies)等兩大類別;其中,前者較著重於對全面性或整體性之願景議題進行研析,而後者則以針對急迫性之特定議題,提供以證據為導向的解決方案為主要任務。

OECD (2017)研究報告指出,決策者對於特別政策諮詢組織的仰賴度有逐年升高的趨勢,而此趨勢在北歐地區更是特別顯著。例如:由挪威內閣或部會首長任命各領域專家群所組成之挪威官方委員會(Norwegian Official Committees),該委員會每年提出10至20份挪威官方報告(Norwegian Official Reports, NOUs)作為該國願景實踐進程規劃、政策形成,以及政策評量等之重要依據文件。另外,瑞典政府在向議會提交法規提案前,會任命一調查委員會(Commission for Inquiry)審查各種可能的備案。該委員會必須在期限內以紙本報告形式呈交研究調查結果,而該文件隨後將成為瑞典官方報告(Swedish Government Official Reports, SOU)之附件向社會大眾公開發布。此外,除了由決策者提出諮詢需求外,亦有私人機構主動提供政策建議的案例。例如:由瑞士國內前十五大製造業企業自發性的成立智庫組織Avenir Suisse,自1999年成立以來持續針對科技與經濟發展趨勢進行觀察與研究,並不定期的發布研究報告與國家發展政策建言,其研究成果在該國國內之產官學界皆相當具有權威性(Proneos, 2006)。

永久型諮詢機構於大多數國家中已行之有年,其運作機制與執行框架較為成熟,而特別政策諮詢組織則是因應近期複雜議題的需求而成立,因此,其組織架構以及參與決策過程的完備性尚在持續發展中。OECD (2015) 針對當前各國特別政策諮詢組織參與政策過程的執行現況進行調查,並歸納出其主要的程序依序為:構思問題、遴選諮詢團隊、提出以證據為基礎的政策建議、溝通與遊說,以及最終效益評估等五大操作程序,如圖1所示。然而,該操作程序並非為一標準作業程序。事實上,依據本文前段對於奇特問題的敘述亦可理解,面對當前的複雜政策議題,一個不具彈性與敏捷度的政策參與作業程序並無法在所有的情況下產出最佳的政策方針與解決方案。決策者與諮詢組織成員應在運作前,依據議題屬性,對於操作程序進行調整,以便達成諮詢任務之最佳成效。

圖1 特別政策諮詢組織(ad hoc Policy Advisory Bodies)參與政策過程之程序
資料來源:OECD(2015);本研究整理。

就功能方面來看,特別政策諮詢組織在決策過程中扮演的角色包括:(1)提供資訊、專業知識,以及相關事實證據;(2)提供檢討與評估建議;(3)提供願景與前瞻策略規劃建議;(4)提出異議與警示;(5)由利害關係人的觀點檢視各決策選項等五個主要功能項目(OECD,2017)。諮詢組織被賦予特定主題時,可能聚焦於單一面向進行研究,或是結合多個面向進行探討。OECD 對於特別政策諮詢組織成員進行調查,其結果顯示:有34%的組織成員視提供資訊、專業知識,以及事實證據等為常態性任務,而其他66%的成員則時常被賦予該項任務,因此,回應決策者在資訊與證據之需求為目前特別政策諮詢組織最主要功能。此外,有半數以上的受訪者亦時常提供檢討與評估建議、願景與前瞻策略規劃,以及由利害關係人的觀點檢視各決策選項等諮詢服務。而提出異議與警示則是目前諮詢組織較少被運用的功能,只有3%的機構組織視其為常態性任務,且有近20%的受訪者極少參與該項諮詢項目,詳細調查統計結果如圖2所示。

圖2 特別政策諮詢組織被賦予任務項目調查結果
資料來源:OECD(2017);本研究整理。

三、當代科技議題的應對策略

在理解當前科技議題的特性,以及觀察目前國際政策諮詢機構與組織的運作模式發展脈絡後,筆者嘗試為面對議題之初步應對措施進行探索,並歸納出三個核心關鍵,分述如下:

(一)以有效的溝通整合多元意見

議題的形成往往是由於利害關係人之立場相異,因此,政策諮詢團隊的主要任務之一即是與利害關係人進行訪談與對話,並以多重面向的思維對議題進行理解。除了蒐集事實與意見,諮詢組織成員與利害關係人亦可分享彼此的觀點,嘗試透過交流讓雙方皆能以更具高度或廣度的視野看待議題發展,同時藉由溝通程序凝聚共識。另外,納入數個利害關係人的多方溝通雖然可能提高操作的困難度,但卻是加速創意方案形成的有效途徑。在多方溝通的流程中,應聚焦於以證據說服原本具有不同見解的人,或是嘗試開創有機會形成雙贏局面的條件。此外,由於利害關係人的下一個決策將引導議題發展的走向,以國家政策決策單位的角度來看,議題發展方向將可能影響其延伸議題的發生率與困難度,因此,與利害關係人的溝通品質與效益亦可視為政策風險管理的工具。

(二)以即時資訊與證據掌握趨勢發展

議題可依其產生衝擊之急迫性分類為前瞻性議題以及需求性議題。前瞻性議題的主要目的是為未來將出現的挑戰作準備,而需求性議題則以解決當前社會或產業需求等問題為主要目標。由於兩者面臨的問題屬性不同,因此其所需的輔助資訊特性亦不同。因應前瞻性議題所需的資訊,包括:各國政策觀察、趨勢分析與預測、未來情境模擬等等;而需求性議題之相關資訊則為能夠回答特定問題,且以證據為基礎的資訊,如現況資訊、統計數據、調查資料等等。然而,當前公開與非公開資訊量龐大,科技趨勢分析或調查單位林立,透過各種管道獲得的資訊與數據並非都具有參考價值,過量的資訊亦可能導致失焦的風險,進而引起誤判的可能性。諮詢組織成員必須能夠辨識哪些資訊是重要的、必備的、可信的,簡而言之,唯有足夠的高品質(quality, not quantity)資訊才足以準確地描述議題的現況與發展趨勢,並依據當前的環境條件預測未來可能產生的情境。

(三)奠定長遠願景並建立共同的價值觀

議題通常與資源分配有關,進行決策也就是決定哪些項目必須捨棄。對於利益關係人而言,自身的訴求都是最重要的,決策者在說服利益關係人哪些項目是相對重要且為該獲得資源的選項將會是一大挑戰。因此,諮詢組織成員在理解該議題未來可能發生的情境後,首要任務為對於應對策略建立明確的定位,並在該議題發展過程上,形塑國家長遠的願景,如此,各利害關係人將能在初期即對於發展目標形成共識,同時,亦可及早配合國家整體規劃而調整自己的策略,以確保自身的最佳利益。此外,依據文化特性建立共同的價值觀,除了有助於提升凝聚力外,對於決策過程中的各選項分析也較容易獲得認同,進而達成各方對於決策結果的支持。

四、結語

本文引用奇特問題特性(Characteristics of Wicked Problems)詮釋決策者面對當前複雜議題的嚴峻挑戰。政策諮詢機構組織的定位應為一可信賴(Reliable)且公正(Impartial)之資訊與知識資源基礎設施,藉此輔佐決策者應對困境。目前國內相關單位亦正積極地強化其政策諮詢系統的功能與運作,然而,筆者認為諮詢系統並非僅侷限於解決眼前的問題,而是應以更宏觀的角度,理解其所面對的議題,對於議題的前景進行演繹與推論,並據此建構對於國家經濟與科技發展具有影響力的政策建議。筆者期望本文能夠直接或間接地觸發讀者、決策者,與政策諮詢專家對於政策議題與其應對策略的新思維,並提供相關人士於建構與完備政府決策諮詢系統之參考。

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