打造不遺漏任何人的世界—數位政府的挑戰與策略

摘要

美國前總統Barack Obama曾說：“希望我們每天都能問自己，如何用科技為人們生活帶來真正的改變”。隨著新興數位科技的潛力被發掘，運用數位科技提升政府運作效率與效能成為許多國家的發展政策。根據聯合國在2018訂下《2030年永續發展目標》(Sustainable Development Goals, SDGs)，將消除貧窮和不遺漏任何人(Leaving no one behind)訂為數位政府的終極目標(Aquaro, 2019)，主要是希望在國家內部的所有人，無論其背景，都有權利和責任發揮其生活潛力，在健康的環境中過著有尊嚴和優質的生活(United Nations, 2018b)。然而在推動數位政府的進程中，各國政府將要如何面對各式各樣的問題與挑戰？台灣在這波數位政府浪潮中又如何能走出自己的一條路。本文將藉由目前各國發展數位政府的策略來瞭解台灣在發展數位政府的機會。

一、數位政府的興起

數位政府是一種以資料為主體的政府治理模式，也是基於電子化政府的新一代發展。根據經濟合作暨發展組織(OECD)定義，數位政府是指政府善用數位科技與新興技術為社會創造公共價值。它是由政府相關單位、非政府組織、企業、社群和個人組成的生態系統，通過與政府的互動來支持、產生並獲取相關資料、服務與內容，共同創造社會利益(OECD, 2014)。數位政府的發展會隨著科技創新而不斷演化，根據不同程度的數位能力推行不同階段的策略，除了數位能力成熟國家的推動策略已朝「透明開放的政府」、「資料導向」、「民眾需求驅動服務」，以及「民眾參與協同治理」為推動方向，部分數位能力不足的國家則仍在補強網路基礎設施及以科技來改善政府的行政體系運作(經濟部工業局，2017)。數位政府除了使用科技來驅動政府運作轉型，勢必將更著重於以人民為核心的整體戰略，並運用各種數位科技來擴散至各行政體系和地方角落，驅動整體社會經濟、文化和自然環境的系統性結構重建，以利未來生活的永續發展。

二、數位政府的挑戰

(一) 網路準備度(或數位基礎建設)

網路準備度是評估一個國家發展數位政府的主要指標。各國的寬頻網路基礎涵蓋率不同，在網路普及率較低地區，民眾可能無法享受到數位政府提供的新興服務，有些甚至無法連上網路，形同剝奪這些公民合法使用權，也是許多國家的挑戰之一。要改善此問題需先全面普及網路通訊基礎，並完備相關各政府部門電子化作業，以進入數位化運作與服務的目標。針對這類問題，澳洲政府啟動一系列數位基礎建設的政策，包含國家高速寛頻網路、偏鄉地區的行動網路覆蓋以及5G網路佈署等，以提升市區、偏鄉地區民眾可靠且多元的數位服務，對於農礦業地區亦能促進數位創新(Australian Governments, 2019)。

(二) 數位落差(數位能力)

在數位時代，所有國家都存在數位落差。數位落差已非單指缺乏資通訊科技(Information and Communication Technology，ICT)，而是指缺乏和數位社會連結的能力，無法充分利用數位社會提供的服務(United Nations, 2018a)。在造成數位落差的因素中，人口老化和貧富差距是讓政府數位服務無法普及的最後一哩路挑戰。對已開發國家而言，人口老化幾乎是普遍的趨勢，隨著公共部門的數位化程度提升，不常使用或不熟悉資通訊網路技術的年長者便有被排除在公共服務之外的風險。此外貧富差距也影響數位教育無法完全落實，部分弱勢族群可能無法負擔較昂貴的數位設備。政府除了應將數位教育普及於各年齡層，也應考量如何將數位服務傳送到較弱勢公民的作法。針對這類問題，歐盟即致力於將數位落差問題扭轉成數位機會(Digital Opportunity)，期望應用ICT增加經濟與社會機會，特別是因數位能力弱勢而可能被邊緣化的人。

(三) 資料安全與隱私

數位政府發展的各種數位服務是否能夠普及，取決於民眾對於數位工具的信任，尤其是涉及民眾的資料安全和可靠性，是否存在隱私洩露或安全漏洞疑慮。在缺乏信任的情況下，民眾可能偏向趨避風險，拒絕使用數位服務，則政府服務就不算是數位化。因此數位政府為了獲得人民信任，其政府資訊系統應納入國際安全標準、建立資料安全管理機制、使用者資料取得與授權機制，並證明資料能安全可靠於政府平台安全存取，提升民眾具信任感的使用環境。針對這類問題，歐盟已於2018年實施通用資料保護規範(General Data Protection Regulation，GDPR)，對所有歐盟個人提供個資保護和隱私的規範。此法可使歐洲民眾在使用政府的數位工具時將個資去識別化，並設置獨立監管機關，使個人身份、生物特徵和電子紀錄等資料都受到安全保障。

三、數位政府的科技策略

（一） 人工智慧在數位政府中的應用

人工智慧(Artificial Intelligence, AI)在各國數位政府領域扮演增強政府服務的重要角色，結合大數據、分析和機器學習的人工智慧，幫助政府在短時間內找出人類分析師可能受限規模、複雜性或其他因素而可能遺漏的資料關連與趨勢，並提升政府運作效率。美國於2019年啟動《美國人工智慧倡議》(Trump, 2019)，以AI促進數位政府的各項政策發展，並著重在運輸、無人機系統、自動駕駛汽車、衛生保健、農業。歐盟於2018年《Digital Europe programme》計畫中投入2.5億歐元將人工智慧擴散至歐洲經濟和社會(European Commission, 2018)。日本於2017年提出人工智慧三階段工程，推動實證試驗、放寬法規限制等應用策略，普及AI在製造、物流、醫療保健等產業之應用(Dutton, 2018)。新加坡政府為提升數位政府的人工智慧能力，投資1.5億美元《AI.SG》計畫，主要在使用AI來解決影響社會的重大挑戰、投資於下一波科技創新能力，以及擴大產業應用AI及機器學習(National Research Foundation, 2018)。此外，AI可以促進開發中及未開發國家的數位政府達到已開發國家水平，縮小數位差距，有助於政府單位應用大數據減少投資過程的浪費，增加智慧城市的管理效率以及服務傳遞，特別是在自然災害管理、數位醫療和物聯網，提升人民安全與便捷生活。我國在2018年以成為AI大國為願景推出《台灣AI行動計畫》，包括「AI人才衝刺」、「AI領航推動」、「建構國際 AI創新樞紐」、「場域與法規開放」、「產業AI化」等五項行動計畫，藉以統合政府相關計畫及產業資源，鏈結國際夥伴能量，推動台灣邁向尖端智慧國家。

（二） 人工智慧物聯網在智慧城市的應用

連接所有人的智慧城市，是發展數位政府的重要里程碑，特別是在面臨人口老化、城鄉發展不均、與鄉村人力短缺的情況下，智慧城市已成為各國政府施政主軸。歐盟《EPIC European Platform for Intelligent Cities》、奧地利《Smart City Wien》、美國《LinkNYC》、德國《Smart City Strategy Berlin》、以及芬蘭《Helsinki Region Infoshare》等國家級政策，已將智慧城市的推動列為施政重點。在這之中，結合人工智慧與物聯網的人工智慧物聯網(Artificial Intelligence of Things，AIoT)將是打造智慧城市的主流型態。AIoT是將機器學習與連網邊緣裝置與基礎設施整合，經由AI演算法、AI感測晶片和應用平台，將感測器所蒐集的大量資料以快速運算、分析與學習能力使其智慧化，改善公共基礎設施和服務，優化市民生活和工作方式。例如日本將人孔蓋上裝置感測器，透過蒐集到的下水道水位及降雨雷達等資訊回傳，提供政府因應天災之決策基礎；另外，美國聖地牙哥的路燈上布建各式感測器，可做空氣品質監測、交通流量、停車等，以路燈作為城市資訊平台，蒐集大量城市資料，進行大數據分析，以發展城市創新解決方案。我國政府在Smart City 3.0發展目標中，提出以改善人民生活為核心的《普及智慧城鄉生活應用計畫》，涵蓋交通、健康、觀光、零售、教育、農業、能源、智慧安全(治理)領域，並利用智慧物聯網科技、大數據及應用服務，整合城市的組成系統和服務，從都會區創新成果擴散至郊區及偏鄉，有效改善人民生活品質。此外，在前瞻基礎建設的「建構民生公共物聯網計畫」亦運用智慧物聯網技術整合空氣品質、地震、災害、水資源等民生四大領域資料，發展智慧水資源管理、環境品質智慧化監測、地震預警及防救災等政府智慧城鄉服務，達到便民與防災之效。

（三） 區塊鏈在數位政府中的應用

區塊鏈(Blockchain)討論的焦點多數都放在加密貨幣的監管上，近年來逐漸被許多國家用來加強數位政府的運作。歐盟認為區塊鏈技術能提高數位政府的有效性，因區塊鏈具備高度安全、去中心化與不可竄改的特性，能確保資料在高水平的保護下得以傳遞，此技術可能成為世界級可信任資料經濟基礎設施的關鍵骨幹。為了促進此領域創新，在歐盟推動下，歐洲區域105個組織簽署加入「國際共信區塊鏈應用協會」，透過組織間合作，讓各政府應用區塊鏈技術提供開放、可靠和透明的公共服務(European Commission, 2019)。我國亦受邀加入此協會，促進台歐區塊鏈業者更密切合作，同時我國亦同步成立「台灣區塊鏈大聯盟」，許多政府單位已研議將區塊鏈示範應用納入智慧政府行動方案中，藉此技術提升政府公共治理效能。杜拜政府訂定2020年成為全球第一個區塊鏈驅動的政府為目標，從政府效率、產業創造及國際領先地位等三大支柱著手，利用區塊鏈提高城市競爭力。區塊鏈應用已逐漸在各國數位政府推動過程中受到實驗與採用，包括醫療(如電子病歷/藥品開發)、供應鏈(如物流追蹤/供應鏈管理)、能源(如能源交易/能源供需管理)、農業(如食品產銷/食安履歷)、數位版權(如版權授權/藝術品真偽辨識)及公共管理(如電子投票/身分認證)等(國發會，2018)。例如印度電信監管局利用區塊鏈技術過濾騷擾電話，丹麥用以驗證港口船舶的進出安全；杜拜政府利用區塊鏈技術來即時監控銀行交易紀錄，地政部門也運用區塊鏈來確保交易安全、紀錄房產契約確認所有權；奧地利也利用區塊鏈技術完成政府債券拍賣的公證程序。我國政府亦運用區塊鏈技術建立各機關資料的交換機制，並於即將推行的數位身份《My Data》計畫連結政府服務，提升政府的治理模式。

四、我國數位政府的發展現況

我國政府於2016年啟動《數位國家和創新經濟發展方案(2017-2025) (DIGI+)》，發展與運用人工智慧、智慧物聯網、區塊鏈等智慧科技政策來打造民眾數位生活服務、創造數位國家創新生態，以及達成「智慧國家」的目標(行政院，2016)。依據早稻田大學年度國際數位政府評比，台灣在2018年數位政府評比中排名第9，在亞太地區排名第4，次於新加坡、南韓及日本，主因為台灣在數位政府推展、開放政府、政府資訊長及數位參與四項表現優於其他亞太區國家(Toshio, 2018)，然而在應用新興科技的整合服務與相關配套法規仍未做好充分準備。本文試圖針對我國目前發展數位政府的問題提出政策方向建議，以供政府施政參考。

(一) 成立具執行力的數位服務團隊

新興科技出現帶動數位政府的浪潮，然而政府是否有足夠能力將新科技應用在創新數位服務中，是各部會面臨的挑戰。英國、美國與澳洲為了推動數位政府與科技轉型，從外部徵選科技創新專家成立政府數位服務團、美國數位服務團與18F及數位轉型辦公室，利用新技術和技術專業來解決國家問題與政府部會的數位變革。此外，更制定供各部會參考的數位服務標準，如《數位服務守則》與《服務設計與交付流程》，作為各部會推動的指引(Francisco and Hunter, 2015)。目前台灣的數位政府計畫多數由部會各自委外給廠商或法人來執行，執行上容易出現只追求量化績效指標與缺乏國家層級目標的現象。台灣需要具有權責與科技專長的政府數位服務團隊，以整體數位政府觀點，應用數位和智慧科技，與其他政府機關、企業和民眾合作，引導與確保公共服務數位化轉型，並在執行過程中提供解決方案的專業諮詢。

(二) 推動創新數位公共服務

數位政府的出現能為過去未涵蓋之服務缺口或偏鄉服務帶來新機會，例如遠距醫療或城鄉交通等數位公共服務也成為推動重點，然而相關法規之限制卻不利新創事業發展。國際間先進國家開始試圖以監理沙盒做為工具，降低新創事業面臨之既有法規限制。新加坡與南韓已經建立醫療沙盒制度來推動實驗和機制調適，鼓勵遠距醫療創新應用，加速智慧醫療產業發展(The News Lens, 2019)。此外，新加坡也針對數位資料建立大數據沙盒，將政府開放資料提供分析並發掘民眾的真正需求進而加以改善，藉此推動「智慧國家」的實驗和創新(McSpadden, 2017)。我國目前已通過《金融科技發展與創新實驗條例》與《無人載具科技創新實驗條例》，但仍有許多領域需要創新沙盒來協助法規推動，特別是涉及公共服務的創新數位服務，如正在推動的遠距心理諮商，都需要制定相關機制來促進社會公眾利益的數位服務發展。

(三) 跨部門資料流通

雖然台灣在政府開放資料是亞太區的前段班，然而跨部會之間溝通卻不夠順暢。以荷蘭和德國來說，二國政府不只提到資料開放的重要性，更重視不同行政機關之間資料的流通性，其目的在於避免讓民眾重覆提供資料，同時也能減少資料管理成本(Chris, 2017)。我國政府的數位計畫許多都涉及跨部會資料串接與合作，例如《服務型智慧政府推動計畫-修正第五階段電子化政府計畫》所規劃的單一窗口一站式整合服務和2020年即將推行的數位身分識別證，都需要跨部門合作與資料流通才能運行。因此需要推翻以往各部門各做各計畫的舊有思維，建立一個由數位串聯各部會合作以落實政策的機制。

綜上所述，數位政府的目標是為了要照顧到每一位公民，不遺漏任何人。但在執行的過程中總是會有不斷的挑戰和新趨勢出現，政府的應對方式將取決於執政者的智慧和執行團隊的能力。特別是在各國的科技、制度、經濟和歷史背景都截然不同下，採用的政策都須謹慎思考，適合西方的數位政府體制不見得適用於東方，應思考在接軌國際潮流與符合在地需求之間取得平衡。因此未來在科技政策制定上，以打造最能融入台灣並創造公共價值才是最該優先考量的。