數位時代之政府價值再造—治理與監管的新興技術

洪立萍 2019-02-13 2763 10.6916/STPIRP.2019-02-13.0003

導讀

各項新興技術在數位應用領域上正呈現突破性創新發展，創新科技的實現與運用規模亦將顯著地擴大，其對於生活型態、社會經濟影響之範圍和深度前所未有。政府將需要創新的治理準則、監管法規與政策工具，以確保科技發展的方向與效應是具有包容性、具完善且嚴謹的風險管理，並以增進人民福祉為目的。

ㄧ、數位科技的影響力

當今科技發展迅速，各項技術領域在數位應用上不斷地實現突破性的創新。創新數位應用正以前所未有的擴散效應，引導新生活型態之形成，並逐步地改變社會與經濟結構。相較於上個世紀的工業革命，數位世代科技具有演化快速、影響範圍大幅增加等特性，而不同技術間的協作與融合創造了更多的可能性，這不但是其能夠造成顯著衝擊的主因，同時亦將導致在執行規劃、管理、風險評估等任務上面臨艱鉅的挑戰。

開放式線上課程即是一個數位科技應用的案例。開放式線上課程藉由網路科技的開放性(Openness)、資源的可及性(Accessible)、基礎建設的普遍性，以地區或全球尺度進行知識傳播。此科技應用旨在以數位教育為途徑，降低教育成本，消弭城鄉教育資源與品質不均，若能夠突破部份技術性障礙，其影響範圍將可擴張至世界各地，進而實現推進人類文化進程的宏觀願景。然而，由於課程認證與學習成果評估等配套措施規劃不完備，在學教育與在職進修之參與度皆不如預期，同時，社會大眾對於相關學習經驗的認知不足，目前接受度也普遍不高。

由開放式線上課程案例可得知，科技本是一強大的工具，然而唯有完備的規劃與管理，才能使其發揮最大正面效益。數位世代的政府面對科技革新，迫切地需要建構適宜的政策工具，藉以引導科技發展與促進應用普及。然而，何謂適宜的政策工具呢?筆者認為強調創新思維、合作、參與、資訊/資料驅動、包容，以及動態調整將是成功引導科技發展的關鍵要素。由廣義的角度來看，將這些關鍵要素融入於治理、監管、決策等任務是一種技術(Technology)，亦即一個優化程序(Optimization)的方法、手段或過程。就如同在工業上為了提高產品良率，必需進行製程優化，而優化製程是一種技術。精良的技術是經過縝密地思慮、反覆地試驗而形成的，技術是可以持續改善的。近期國際間相關的治理技術或監管技術正逐步發展中，本文將介紹敏捷治理與創新監管法規等兩項新興技術，並檢視國際間運用相關技術的案例，藉由學習其創新思維與實施經驗，作為尋求適合國內文化與環境的最佳方案之參考。

二、敏捷治理 (Agile Governance)

敏捷概念源自於90年代之敏捷軟體開發(Agile Software Development)，為ㄧ透過包括程式設計師、專案管理者、業務代表、客戶等參與者緊密的溝通與協作，以因應快速變化的需求之執行方法。其核心價值為跨領域或跨團隊的有效地協調、分工，並以重覆檢視、修正以提升完成任務之時效性。此開發方法在面對問題時，對於需求的界定以及解決方案的建構更具快速與靈活性之特點，並鼓勵持續性開發。

近年來敏捷開發方法逐漸被視為政策形成的有效工具，其概念的生成來自於系統性思考(System Thinking)與設計性思考(Design Thinking)等兩種思考模式(OECD，2017、WEF，2018)。所謂系統性思考模式為專注於考量整個生態系統的複雜性，定義問題之關鍵決定因子並予以解決，藉以創造有利於達成理想願景的環境。由於其解決了根本性的核心問題，因此面對持續不斷變化的外在環境並不會使該解決方案失效。而設計性思考模式則是以創造性為中心，發展針對如低成本、低風險等特定需求的解決方案，並期望能獲得立即的效應。由於專注於單一面向，其擅長於快速地建立解決方案的試驗原型(Prototyping)，並透過測試與修正步驟產生最終的解決方案。藉由重覆測試與重覆驗證的程序，融合系統性思考與設計性思考模式方式，所發展出之疊代暨漸增式開發方式(Iterative and Incremental Development)即為敏捷開發。

敏捷治理(Agile Governance)即是將敏捷開發方法運用於政策形成、決策，以及政策之落實。挪威在其數位議程中(Digital Agenda for Norway)即應用敏捷治理促進其公務部門之數位轉型，其策略框架如表1 所示，其內容融合了系統性思考與設計性思考方法。敏捷治理的另一個重要特性為在科技發展迅速的環境下，落實以人本為中心的決策。瑞典與丹麥在其數位政府執行策略中，特別在社會福利方面進行數位轉型，相關案例說明詳列於表2。以瑞典退休金平台為例，政府利用該平台蒐集資訊以規劃國家財務支出，而參與者則藉由平台功能強化其對自身退休經濟能力之管理，亦即平台上的資料對政府與參與者各有不同的用途，而運用多元的系統設計使該方案得以滿足各方需求，此即為敏捷治理的核心價值之一。藉由敏捷方法進行方案規劃，特別針對老齡市民、病患、身心障礙者等弱勢族群，協助克服其對於科技應用的距離感，鼓勵其參與並融入數位社會。

敏捷治理的原理概念對具未知性和不確定性的科技發展提供了建構引導方針的可行方法，而實際執行案例亦驗證了其能有效地融合各方意見，滿足多元的需求，因此，敏捷治理將是在數位時代政府實現以科技促進社會與經濟發展不可或缺的重要工具之一。

表1　挪威數位議程(Digital Agenda for Norway)採用之敏捷治理組成要素

系統性思考(System Thinking)	設計性思考(Design Thinking)
•投入大量的時間成本理解問題、設定目標，以及聯結其兩者與解決方案的相關性。 •避免偏見或對於特定個人認知或主觀意識等內隱性知識過度依賴。 •讓利益相關者全面性地了解問題與執行程序的複雜性。 •以共同創造促進民間的參與，並以包含民眾參與的政策結果增進與民眾間的聯結。	•將數位化流程設定為實踐的途徑。 •具有單一目的性的程序規劃。 •以使用者為中心，提供簡易、便捷的操作程序。 •著重於資訊與硬體設備的使用可即性。 •強化數位信任與網路安全。 •強調行動服務體驗，並鼓勵參與式體驗。

資料來源：OECD (2017)；本研究整理。

表2　瑞典、丹麥政府所推動之數位社會福利案例

國家	方案	參與者	內容	敏捷特點與成效
瑞典	退休金服務平台 (My Pension Service)	國民年金參與者	整合公私單位所提供的退休計畫相關方案，為使用者提供便利的選擇平台。	政府藉此健全老齡社會財務規劃。透過服務平台，使用者得以強化其對自身退休經濟能力之管理，妥善規劃退休生活。
瑞典	健康照護紀錄平台 (My Healthcare Flows)	全體民眾	建置個人化醫療健康資訊管理系統。	政府依此促進醫療照護資源之有效利用、提升照護效能、減少醫療支出。使用者藉由平台進行自身健康管理。
瑞典	數位居家照護 (Digital Home Care Services)	老齡市民	提供老齡居家護理、影像或語音之遠距照護等服務。	政府實踐老齡生活照護，以自動化與充份授權提升照護效率。參與者藉此獲得便利的技術支援，滿足其居家安養之期望。
瑞典	城鄉互動平衡 (Urban and Rural in Balance)	當地與其他地區市民	建置資訊服務平台，協助社團或組織參與城鄉平衡活動。	政府藉此達成彌合城鄉差距、擴大公眾參與的目的。透過平台服務，市民得以強化其社會參與感、擴展其生活社交圈。
丹麥	潰瘍遠端照護服務 (Ulcer care via Tele-medicine)	患者、醫師、護理人員	透過行動通信或網路，患者能夠得到醫師或護理人員的指示與協助，進行居家潰瘍照護。	政府藉此改造患者就醫程序，降低醫療支出。醫師與護理人員得以提升照護效能。患者除了減少就醫成本，亦可得到即時的照護指導。
丹麥	輔助社會福利解決方案 (Assistive Welfare Solutions)	老齡市民、身心障礙者、社會福利服務員	推廣輔助科技與相關器械的使用，如內建自動烘乾設備的廁所、協助輪椅使用者上下車輛的升降器、進食輔助器具等。	政府旨在以科技改善弱勢市民之生活品質，同時協助科技產業瞭解社會福利相關需求。參與者藉由輔助器械，提升其自理生活的能力，進而改善其生活品質。

資料來源：OECD(2016)；本研究整理。

三、創新監管法規

傳統上監管法規的形成為監管機關根據市場發展需求，或遵循由立法單位通過之法案制定而成，其過程包括形成草案、徵詢專家或公眾意見、決議最終法案。這種型態之法規形成過程不僅費時，且無法將當前以及未來科技發展的趨勢視為法規形成之重要組成要素，此外，亦無法將法規利益關係人對於法規生效後之預期反應納入考量。在科技快速演變的世代中，這樣的法規形成已無法滿足科技發展與社會大眾的需求。

因應科技創新的快速發展，以具有彈性的法規建立機制(Soft Law)，例如執行準則、審核要領、實踐指引等文件取代直接強制執行的規範已成為主要趨勢。此類彈性監管法規賦予監管單位合宜的權責，使其能依據科技發展的進程，靈活且有效率地調整監理準則與方法。目前在國際間常見的做法包括：自適應性法規(Adaptive Regulation)、監管沙盒(Regulatory Sandboxes)等等，相關案例如表3所示。這些彈性監管的實踐方式皆具有效率的立法程序、試驗與學習、利益相關人之參與、數據與資訊驅動之評估、創新思維之融合等特性，並以此達到引導數位科技應用，以及滿足商業與社會大眾需求的目的。

美國食品藥物管理局(FDA)針對醫療器材軟體設立之認證前前導計畫(Pre-Cert Pilot Program)模式即為一融合創新思維於監理的案例。監管當局認為在創新技術發展日新月異的情況下，加速產品上市速度不僅僅是考量廠商的商業利益，同時亦能夠讓消費者受益。當消費者開始使用商品，廠商即同步收集使用過程中之相關數據並進行分析，再進一步根據這些資訊對其產品進行更新與改良，進而使消費者能夠購買與使用更精確、更安全、更有效的醫療產品。監管機關根據廠商提供之有效數據進行風險評估，進而判斷產品是否符合標準，是否繼續保持准許上市狀態，以風險加權規範(Risk-weighted Regulation)執行監管任務。

此監管方式具有三大特點，首先由產品製造商提供數據，監管單位免除了收集數據的執行程序，將可大幅增加其執行評估風險的效率。其次，包括消費者、產品製造商、監管機關等利益相關者皆參與監管程序，同時監管單位與廠商間建立起即時的資訊交換機制。此外，藉由使用、檢驗、修正、評估的反覆疊代過程建構了一動態的持續性監管系統。整體而言，此監管方法涵蓋了完整的數位轉型基本元素，因此，以其引導科技產品的研發、建立產品進入市場的機制等成效是可預期的。

表3　各國運用適應性法規建立創新科技實踐規範之案例

國家	管理單位	方案名稱	內容
芬蘭	交通局 (Finnish Transport Agency)	Mobility as a Service	建置包括計費、票卷、乘客定位等運輸資訊系統，為使用者、服務供應商、監管機關提供ㄧ資訊共享平台。2018年生效之交通運輸服務法案(Act on Transport Services)重新定義了服務供應商與監管機關的相關義務與責任，重新塑造善用科技且具彈性的旅行供應鏈。
美國	國家公路交通安全管理局 (National Highway Traffic Safety Administration)	Federal Automated Vehicles Policy	根據自動駕駛技術發展與公眾使用數據，以滾動式(Iterative Approach)修法程序，對車輛安全規範進行政策修正。於2017年底頒布的新版規定大幅增進了該法規的適用性。
加拿大	安全管理局 (Canadian Securities Administrators)	Regulatory Sandbox Initiative	為發展新興技術的新創公司提供一具彈性法規的試驗場域，在限定時期內保障創新者。由於加入了CSA監管沙盒，美加地區行動停車方案服務商Impark 在不須經由證券交易登記與公開募資說明的情況下，藉由加密貨幣募資，合法籌集了100萬美元。
美國	運輸部聯邦航空管理局 (Federal Aviation Administration, Department of Transportation)	Unmanned Aerial System Sandbox	對於目前基於安全理由而被禁止的無人機使用方式進行測試，其中包括在市民生活空間中運作、飛行高度、在視線之外飛行、夜間飛行等。試驗目的為瞭解民眾對於使用新興科技而改變日常生活條件的接受度。
英國	金融行為監理總署 (Financial Conduct Authority)	Fintech Regulatory Sandbox	該計畫在對消費者進行適當地保護的情況下，允許科技開發商免於某些特定的法規限制，進行創新金融服務試驗。該計畫執行達一年後，90%的參與廠商通過了測試，40%的參與廠商獲得資金投入。
澳洲	國家運輸委員會 (National Transport Commission)	Australia’s Guidelines for Autonomous Vehicles	該單位認為自動駕駛車輛標準指南將比立法在使用上更具彈性，且在必要時可進行立即的更新。此依性能表現之指南(Performance-based Guidelines)以公共安全為優先考量，並隨著技術的發展持續進行修改。此外，於該指南修正時，車輛製造商亦會參與討論，協助監理單位訂定合宜的標準規範。
美國	食品與藥物管理局(Food and Drug Administration)	Pre-Cert Pilot Program	針對以軟體為主之數位健康器材進行之核准前市場試驗計畫。以風險評估結果為主要規範項目(Risk-based Regulation)。藉由收集市場使用數據與試驗資料，進行產品效能檢測並協助產品改良。

資料來源：Deloitte(2018)；本研究整理。

四、結語

面對數位科技之高複雜度以及巨大影響力，政府將需要創新的治理準則、監管法規與政策工具，以確保科技發展的方向與效應是具有包容性、具完善且嚴謹的風險管理，並以增進人民福祉為目的。

國內目前所進行的數位政府轉型措施，例如：線上報稅系統，健保資料系統等，尚以將紙本式資料轉化為電子式資料為主，其主要目的為減化行政流程，強化政府資料管理。然而，對於資料提供者也就是一般民眾而言，藉由該系統之運作而直接地受惠於大數據科技的相關成效是非常有限的。若由敏捷治理的角度思考，即可延伸出在建置系統時將為民眾提供進階數位服務的可能性視為規劃重點等要項，例如報稅系統是否可整合至民眾自身財務管理系統，而健保系統是否可提供民眾自我健康管理功能等。敏捷治理的根本原理即是以使用者為中心，因此，落實以科技應用為民眾提供服務將是實現敏捷治理的第一步驟。

此外，國內目前在創新監管法規方面正進入初步試驗階段，包括沙崙自駕車場域營運計畫、金融科技試驗園區、智慧城市產業場域實驗計畫等，除了扶植創新技術發展，監管機關也將藉此了解創新技術對民眾生活的影響並規劃未來法規的雛型。美國食品藥物管理局在認證前導計畫之監管模式的開發上，成功地運用了足以使效率提升之程序再造(Reengineering)、利益相關者之參與(Engagement)、即時數據資訊驅動(Real-time Data/Information-driven)，以及動態監管(Dynamic Regulation)系統等數位轉型基本元素，此基於創新思維的管理系統能夠輔助與鼓勵產業持續推出融合新興科技之產品，實現數位生活的目標，相當值得學習與效法。

本文簡述了敏捷治理與創新監管法規等兩項能夠協助政府引導科技發展、落實以科技服務人民的創新技術。筆者在本文中欲強調的是「創新的思維」，創新並無固定的模式，無論是在治理、執行、監管方面，創新的思考模式皆可能在不同的層次上出現，以不同的形式促進科技應用的落實。當科技應用實現其最佳價值，人民與文化演進因科技發展而受益，即是數位政府創造價值的最佳成效。