讓人口數據說話 — 看城鄉人口失衡

導讀
都市化的過程造成了區域人口失衡,這是追求經濟發展必經之路。但過度的城鄉落差,將使所得分配惡化與貧富差距等問題隨之惡化,甚至造成地方經濟活力的消失。因此,當經濟發展達到一定水準之後,整體人民福祉的提升則變得相對重要。國內縣市人口失衡已是不爭的事實,然而國內縣市人口的落差有多大?本文將藉由更系統性的觀察來探究其間的差距。
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國內縣市人口失衡已是不爭的事實,這是經濟發展過程必經的路,當資源有限制的投入,必然會依區域條件而有優先性選擇,經濟發展也必然是由資源分配相對充足的地區帶動成長,而人口差距、所得分配惡化與貧富差距等問題可能隨之惡化,過度失衡的城鄉落差,恐造成地方經濟活力的消失。因此,當經濟發展達到一定水準之後,整體人民福祉的提升則是下一步努力追求的目標,縮小城鄉差距或區域均衡成為政策推動的一項重點。然而國內縣市人口的落差有多大?本文藉由更系統性的觀察來探究其間的差距。

一、都市的磁吸效應

許多人在談都市化的磁吸效應,以六都社會人口淨移動狀況來看(下圖1),就歷史趨勢的變化,人口的確持續湧入六都縣市,非六都人口已連續幾年都呈現淨流出的狀況,即便移出狀況在2014年有短暫趨緩,但流出的趨勢依然存在。試問都市化的磁吸效應真有這麼大嗎?六都直轄市相對於一般縣市而言的確享有較多的資源,但近年在各地方政府的努力下,若單以六都與非六都作觀察未免過於簡化、有失公允,因此進一步以各縣市的人口資料來討論。

圖1 六都與非六都人口遷移狀況
資料來源:中華民國統計資訊網,縣市重要統計指標;本研究繪製。

以2017年設籍縣市的人口分布來看(圖2),新北市是目前全台第一大縣市,台中市在這兩三年追趕上來,躍升為第二大縣市。高雄的人口數量位居第三,接序是台北市、桃園市與台南市,統計高達七成的人口都設籍在六都,剩下的三成人口才分散在其餘16縣市。16縣市中人口占比最高的是彰化縣(5%),其次是屏東縣(3.5%),再其次超過2%的城市包括雲林縣、苗栗縣、新竹縣、嘉義縣、南投縣,其他縣市人口占比則更低。

圖2 全國人口於縣市分布
資料來源:中華民國統計資訊網,縣市重要統計指標;本研究繪製。

二、縣市人口增減趨勢

以近四年的人口統計資料來看(圖3),可看到明顯人口淨增加的縣市有桃園市、台中市、新北市、新竹縣、新竹市、金門縣等六縣市,而澎湖縣、台南市、連江縣也有小規模的人口成長。值得注意的是,台北市近兩年呈現人口逐年減少的現象,而且減少幅度之大,是人口減少規模最大的縣市。

圖3 近四年縣市人口增減狀況
資料來源:中華民國統計資訊網,縣市重要統計指標;本研究繪製。

三、影響縣市人口增減的驅動力

影響人口增減有兩股力量,一是自然增加,就是因出生增加減去因死亡減少的人數,若數值為正,表示自然人口持續在增加;二是社會增加,也就是社會遷移移入人數減去移出人數,若數值為正,表示因社會遷移的人口在增加。以二維度的自然增加率與社會增加率表現來觀察縣市人口成長的動力(圖4),座落在第一象限的縣市,自然成長與社會成長是共同驅動呈人口成長的兩股動力,該區域內的青年願意生育子女,且縣市具有磁吸效應,能吸引他縣人口往該區域遷移,是人口活力較強的區域,這些區域包括桃園市、台中市、新竹縣、澎湖縣、新竹市、金門縣、連江縣。

座落在第二象限的新北市雖然人口總數在近年呈現增加的趨勢,卻發現到其增加主要都是依賴自然增加的支持,社會增加反而是負值。而台北市雖然整體人口呈現遞減的狀況,卻發現到其自然增加的動力不錯,相似的狀況也同樣出現在彰化縣。而台南市是唯一座落在第四象限的縣市,其人口成長都是來自於社會移動的貢獻,本身的自然成長不佳。

至於第三象限這一區的縣市數最多,這一區無論在自然人口成長或社會人口遷移上都是衰退的狀況,人口呈現萎縮趨勢,恐有人口愈來愈少的隱憂。其中,高雄市、嘉義市、宜蘭縣與基隆市的衰退狀況較輕微;苗栗縣、南投縣的社會人口減少最嚴重,人口外移比率最高;嘉義縣、屏東縣、台東縣、雲林縣在自然人口的衰退最嚴重,人口自然減少的比率最高。

在縣市首長選舉前高雄市猛打年輕人口外流問題,其實外流問題絕不是只有高雄才發生,苗栗縣、台北市、彰化縣、南投縣、嘉義縣才是2017年人口外流比率最嚴重的五個縣市。

圖4 縣市社會增加率與自然增加率表現
資料來源:中華民國統計資訊網,縣市重要統計指標;本研究繪製。

四、影響縣市自然人口增減的驅動力

影響自然增加的幅度也是有兩股力量,一是出生率,二是死亡率(圖5)。出生率與區域中育齡婦女的人數有關,也與願意生養子女的意願有關。影響死亡率的參數則比較多,區域老人占比高是其中一項主要因素。我國高齡化程度嚴重,依聯合國的定義,當65歲以上老年人超過總人口的14%,即正式邁入高齡社會,若以此標準,全台除了新北市、金門縣、新竹縣、新竹市、台中市、桃園市、連江縣等七個縣市外,全部都已是老齡縣市。甚至許多縣市的老齡占比更在15%的比重以上,這些縣市依序為嘉義縣、雲林縣、南投縣、台北市、屏東縣、台東縣、澎湖縣、苗栗縣、宜蘭縣、花蓮縣等。藉由將縣市死亡率的表現與老齡縣市交疊比較,能明顯發現除了醫療資源相對充足的台北市外,老齡縣市的死亡率的確相對較高。

圖 5各縣市出生率與死亡率表現
資料來源:中華民國統計資訊網,縣市重要統計指標;本研究繪製。

五、縣市青壯年扶養壓力

扶養比是衡量區域內青壯年扶養壓力的指標,是指青壯年人口需要扶養老人與小孩的比重,可再區分出扶老比與扶幼比(圖6)。座落在第一象限的縣市,其扶老比與扶幼比皆高,表示這區的老人和小孩相對青壯年的占比高,青壯年扶養負擔大,也由於幼年與老年是高社會福利需求的兩個世代,相對地縣市的社福壓力也大,這些縣市有台北市、苗栗縣與彰化縣。座落於第二象限的縣市,扶老比高,但扶幼比相對較低,這類縣市的人口趨於老化,屬人口課題相對嚴峻的縣市,因為老人相對青壯年占比高,加上青年生育子女意願差,出生率低而扶幼比低,這類型的縣市並不少,若縣市社會人口也外流,留不住年輕人的情況下,只會讓當地青年負擔更大而產生惡性循環。

座落在第三象限的縣市,扶老比與扶幼比皆低,這區縣市的青壯年比重相對較高,激勵生育方案對於這類縣市相對重要。而第四象限的縣市,扶老比低且扶幼比高,這類城市的青年相對較願意生養子女,扶幼比雖高但隨幼年人口的成長能轉化成活力人口,預計其未來的人口活力相對其他縣市更為旺盛。

圖6 縣市扶幼比與扶老比表現
資料來源:中華民國統計資訊網,縣市重要統計指標;本研究繪製。

六、結語

整體而言,縣市人口活力相對旺盛的縣市包括:連江縣、桃園市、金門縣、新竹市、新竹縣、台中市與澎湖縣,這些縣市中六都只佔了兩席,離島也佔了兩席。新北市的設籍人口有進有出,沒什麼社會人口的增加;台北市雖然社會人口大幅移出,但自然增加的強度仍大;台南市主要是靠外縣市的社會移入在支持人口的成長;高雄市在人口成長與社會移入的力道均略顯不足。

非六都縣市中,以離島的連江、金門與澎湖及本島的新竹縣與新竹市等五個縣市的人口相對有活力,彰化縣的自然人口有在成長,但社會人口卻明顯減少。除了彰化外,苗栗與南投的社會人口移出狀況也很嚴重,多數極可能是移往台中市(陳世宗,2018)。此外,其他縣市的自然人口與社會人口均呈現萎縮。綜合人口結構、遷移、扶養壓力等指標,其中尤以嘉義縣、屏東縣、台東縣、雲林縣及南投縣的人口萎縮的壓力更大。確實有需要通盤地思考如何結合社福政策與推動地方經濟創生等配套措施,在催生育兒之外,也要能吸引青年回流,這是地方與中央共同面臨的挑戰。

依本文提出縣市扶養比的四象限分布,可發現不同象限縣市面臨的的人口扶養問題是不同的,因而政府的政策投入並不能也不該是現行全面性齊頭式的資源分配模式。扶幼比高但扶老比低的縣市,在社福政策就應強化對幼兒照護、托育照護的資源投入,降低父母的扶養壓力,政府可提出較多誘因讓業者願投入幼兒照護市場的運作、形成穩定的地方生態系。相對地,扶老比高但扶幼比低的縣市,社福政策投入就應加強對老人長期照護、醫療照護的資源並改善居服人員的照護品質和待遇,並提出更多政策誘因讓相關業者(如ICT等異業)願意投入長照市場、發展出可持續運作的商業模式。

此外,其他值得提的觀察,尚有:

  • 1. 離島縣市在人口活力表現突出,可能在社福政策的有效推動下,無論是青年生育子女意願高,也能吸引外縣市人口的移入。
  • 2. 台北市有人口外移的隱憂,可能是房價太高與住居壓力大,迫使年輕人口往新北市及桃園市移動有關,導致人口呈現減少的趨勢。所幸出生率表現並不差,也許人口的移出有助於減緩城市承載壓力,不見得是壞現象。
  • 3. 桃園市躍升為六都中最有活力的縣市,無論在自然成長或社會增加,以及扶幼比與扶老比的表現,桃園稱得上是具有旺盛人口活力的城市。

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參考文獻
  • 陳世宗(2018)。磁吸效應?台中升格8年增13萬人 彰投苗減5.7萬人。中時:2018年5月21日。下載自:https://www.chinatimes.com/realtimenews/20180521001678-260405
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