借鏡荷蘭經驗,挖掘民眾需求!
本文介紹需求導向之問題形成方式,以荷蘭的「國家研究議程」為例,從「以人為本」的核心理念出發,涵蓋先期作業、問卷蒐集、問題分類、會議討論與問題收斂等五個階段,可作為我國各部會挖掘重要議題及制定科技政策之參考。
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一、前言
聯合國在2015年提出永續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs),基於「以人為本」的精神,從經濟、社會與環境等三大面向,制定17項目標。為解決社會問題與實現國家永續目標,世界各國紛紛建立公民意見平台,以掌握民眾需求,推動需求導向的國家政策。例如歐盟(European Union, EU)在2005年透過電視、廣播電台與網站等管道,蒐集民眾對於歐洲未來發展藍圖的建議(EU, 2005)。英國在2011年推出電子請願平臺(e-Petitions),提供民眾參與政策規劃的便利管道,同年,美國也成立白宮請願網(We the People),民眾可提供政策或法規的建議,若達到連署門檻,主管機關會提出正式回應。有鑑於此,我國國家發展委員會(簡稱國發會)參考國外作法,同時依據2014年「經貿國是會議」的決議,於2015年推出「公共政策網路參與平臺」,作為民眾參與公共事務的公開管道,涵蓋以下四個功能(國發會,2015):
(一)國民提議(提點子)
民眾可主動針對公共問題提出意見或政策建言,為提高提議內容的廣度、深度及時效性,須在60天內取得5,000份民眾的附議才能成案,主管機關將於成案後2個月內具體回應參採情形。
(二)政策諮詢(眾開講)
各部會可將規劃推動的政策資料,公開在平臺上徵詢各界意見。
(三)重大施政計畫(來監督)
民眾可針對政府推動中的各項計畫提供意見,協助主管機關提高施政績效。
(四)首長信箱(找首長)
民眾可寄信給各部會首長,提供施政精進意見。
關於國家科技政策的形成方式,我國在2016年召開第十次全國科學技術會議前,即透過北中南三場說明會、公共政策網路平臺與問卷調查等多元管道,廣徵各界專家及民眾的意見,作為各部會精進政策的參考依據(許旭昇、蘇奕璿,2017)。為進一步在政策形成前即掌握民眾需求,本研究將以國土面積及地緣環境與我國條件相似,且為世界經濟論壇(World Economic Forum, WEF)《2018年全球競爭力報告》(The Global Competitiveness Report, 2018)第6名的荷蘭為借鏡,作為政府規劃科技政策的學習典範。
二、荷蘭重要問題形成機制
荷蘭每七年會廣邀大眾提出科學問題,不同領域之專家群會先分類問題,再透過公民會議收斂出關鍵問題,並提出可行的解決途徑,促進政策制定者、產業、研究人員與民眾的互動,透過由下而上(Bottom-up)方式,匯集各界意見以確立國家重要問題,作為科技、經濟、文化與教育等相關部會,制定科技政策的重要參考依據,此方式獲得民眾普遍支持。以2015年的荷蘭國家研究議程(Dutch National Research Agenda)為例,如圖1所示,形成流程涵蓋五個階段,分別說明如下。
(一)先期作業
荷蘭政府委託知識聯盟(Knowledge Coalition)規劃問題形成方式及負責執行工作,知識聯盟的成員涵蓋產學研單位,包括荷蘭大學聯盟(Dutch University Association, VSNU)、荷蘭皇家科學院(Royal Netherlands Academy of Arts and Sciences, KNAW)、荷蘭科學研究組織(Netherlands Organisation for Scientific Research, NWO)、荷蘭全國工商總會(Confederation of Netherlands Industry and Employers, VNO-NCW)、荷蘭中小企業協會(The Royal Association MKB-Nederland, MKB)與荷蘭應用科學研究院(The Netherlands Organization For Applied Scientific Research, TNO)等。
(二)問題蒐集
知識聯盟透過電視、廣播與網路等不同傳播管道,邀請民眾、科學組織及民間團體等,在官方網站與社群網站(例如Facebook, Twitter)提出與科學有關的問題,問項包括問題的主題、關鍵字、相關科學領域、年齡與性別等,並可說明與目前研究議程(例如Horizon 2020)的相關性。知識聯盟會再選擇重要問題訪談填寫者,總共蒐集到11,700個問題,涵蓋社會、技術、生活、自然與人文等整體科學研究領域,形成國家研究議程的基礎,例如後矽時代(post-silicon era)如何延續摩爾定律?地球之外還有生命嗎?睡眠如何影響健康?如何改善交通運輸的安全?...等。
(三)問題分類
由於問題數量龐大,知識聯盟先運用軟體初步分類問題,再由五個領域的專家群,包括「人、環境與經濟」、「個人與社會」、「疾病與健康」、「科技與社會」及「科學探索」,將問題整併成248個,並撰擬簡要說明,其中問題的篩選準則如下。
- 10年內會面臨到的問題。
- 問題具有挑戰性及開創性。
- 須有公信力之專家群認同該問題,若沒有,必須有足夠證據說明該問題的重要性。
(四)會議討論
召開科學、經濟與社會等三場主題的研討會,同時包含多場工作小組的討論,深入探討248個問題的定義、範圍與內涵等,將近有900人參與討論。
(五)問題收斂
經過系統性與密集的討論後,248個問題收斂成195個,再由知識聯盟進一步精煉出五大領域共140個重要問題(參見表1至表5),撰寫各問題的背景、形成原因及關聯的人事物,兼顧問題的深度及廣度。為解決上述問題,知識聯盟提出可行的解決途徑,並列出相關的產官學研單位,作為合作夥伴的遴選指引。例如精準醫療可回應17個問題(編號:72、73、75、80、85、86、87、88、89、90、94、95、101、104、105、112、120),相關單位涵蓋13所一般大學、9所應用科技大學、10個醫學中心、2個政府部門、4個重點產業、16個研究單位、2間研究資助機構與2個國際研究計畫。完成後的國家研究議程報告,會提報政府作為政策規劃之參考依據。
表1 「人、環境與經濟」領域的問題
子領域 | 編號 | 問題 |
氣候行動、環境、資源效率與原料 | 001 | 地球可以容納多少人? |
002 | 人類與自然的理想關係? | |
003 | 為什麼生物多樣性很重要?要如何保護? | |
004 | 生態系統如何運作?其對環境的影響? | |
005 | 微生物在生態系統中的角色?如何用來改善健康與環境? | |
006 | 如何兼顧社會經濟發展與環境保護? | |
007 | 如何衡量及模擬冰、大氣與海洋的交互關係,準確預測海平面上升? | |
008 | 氣候如何改變(如極端天氣)?其會影響什麼? | |
009 | 如何更佳運用碳、氮與磷的循環? | |
010 | 如何運用新材料、技術與程序,降低基礎建設的成本,以及提高安全性及永續性? | |
糧食安全、永續農業及林業、海洋與陸地資源、生物經濟 | 011 | 如何確保未來的水源治理? |
012 | 海洋如何運作?未來扮演什麼角色? | |
013 | 哪些環境友善方法可保護我們免於水患? | |
014 | 如何模仿植物的光合作用,帶動新的綠色革命? | |
015 | 隨著全球對健康與安全食品的需求增加,如何打造永續性農業生產系統? | |
016 | 如何開發產量高且對環境友善的農作物? | |
017 | 如何打造永續性、高效率與更潔淨的生產程序(化學與生物化學)? | |
安全、潔淨與高效的能源 | 018 | 在兼顧經濟與可靠度的前提下,如何快速提高能源供應量? |
019 | 如何調適能源供應之永續性的過渡期? | |
020 | 太陽如何滿足所有能源需求? | |
021 | 將風能轉化為電能之最有效率與永續性的方法? | |
022 | 使用河流、湖泊與海洋能之最有效率的方法? | |
023 | 如何更佳利用地熱能? | |
024 | 在生物經濟時代中,如何有效利用生質能源? | |
025 | 如何加速核融合的發展,同時提高安全性和潔淨性? | |
026 | 如何提高能源儲存、轉換與傳送的效率? | |
智慧、綠色與整合性運輸 | 027 | 智慧化與低碳化的運輸方式? |
028 | 如何提高運輸系統的效率與環境友善性? | |
029 | 如何改善交通運輸的安全? |
表2 「個人與社會」領域的問題
子領域 |
編號 |
問題 |
歐洲面對不斷變化的世界-包容力、創新力與社會省思 |
030 | 如何提高人口稠密國家的宜居性? |
031 | 全球化對文化認同與荷蘭在全球地位的意義? |
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032 | 歐洲化與全球化對民主與憲政國家的意義? |
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033 | 如何改善民主社會的信心? |
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034 | 隨著荷蘭人口結構的變化,國家社會福利系統的穩健度? |
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035 | 如何規劃未來的最佳社會經濟制度? |
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036 | 數位化、全球化與公民參與等,如何影響政府機構? |
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037 | 近年重大經濟事件如何影響社會?如何改革金融體系,降低金融危機? |
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038 | 如何在自由和責任(個人與群體)之間取得平衡? |
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039 | 法律和其他形式的監管機制,如何在面對機會與挑戰的同時,提供明確的法律依據? |
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040 | 面對全球挑戰(環境、安全、創新、能源與氣候變遷等),如何提高立法的有效性與合法性? |
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041 | 什麼是不平等問題? |
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042 | 全球要如何減少貧困狀況與增加福利? |
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043 | 移民潮的前因後果是什麼?要如何解決? |
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044 | 在全球化與快速發展的環境,如何改善各區域之間的發展差距? |
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045 | 全球城市化帶來的影響與挑戰? |
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046 | 歐洲的過去、現在與未來? |
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047 | 如何在多元化社會(文化、宗教)中,加強社會凝聚力? |
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048 | 如何鼓勵自力更生與社會參與? |
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049 | 面對21世紀的挑戰,如何確保勞動力和與勞動市場的穩定及彈性? |
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050 | 韌性社會的秘訣? |
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051 | 智慧產業-如何讓工廠智慧化? |
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052 | 如何創造循環經濟,減少製造產品的初級原物料? |
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053 | 循環經濟的特性是什麼?如何實現目標? |
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054 | 如何保持荷蘭的經濟競爭力? |
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安全社會-保護歐洲及其公民的自由與安全 | 055 | 如何提高抗災能力(如地震、火山爆發和水災)? |
056 | 如何促進國家的和平、安全與合作,以及解決威脅與違法行為? |
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057 | 如何取得資訊自由與隱私之間的平衡? |
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058 | 犯罪的模式與原因?被什麼影響? |
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059 | 如何確保兒童和青少年可健康、安全的成長? |
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060 | 如何保障數位自由? |
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文化認同 | 061 | 現代性與宗教相互對立嗎? |
062 | 科學如何運作?什麼是好的科學?政策對科學的關鍵? |
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063 | 文化經典的客觀性? |
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064 | 如何在社會科學中,開發新的測試方法? |
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065 | 未來教育會像什麼? |
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066 | 對素材的了解是否會改變我們對藝術品、有形文化遺產、建築環境及其保護的思考方式? |
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067 | 藝術對人類的意義? |
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068 | 如何促進/利用創造力和創新? |
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069 | 導致語言變異的原因?儘管存在差異,為什麼仍能互相理解? |
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070 | 如何理解自己的行為(如要做什麼、自己是誰、被誰影響等)? |
表3 「疾病與健康」領域的問題
子領域 |
編號 |
問題 |
健康、人口變遷、社會福利 | 071 | 生活品質的意義? |
072 | 健康的生活方式與習慣,如何促進身體健康和預防疾病? |
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073 | 經濟活動對人類健康的影響?瞭解生理時鐘後,如何加強個人與社會的關係? |
|
074 | 睡眠如何影響健康? |
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075 | 如何利用運動、鍛煉與營養,促進身體健康,其會產生哪些影響? |
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076 | 慢性病、壓力和失能的後果?最佳改善方法? |
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077 | 非遺傳因素對個人特質與疾病過程的影響? |
|
078 | 基礎環境如何影響個人健康和社會福祉? |
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079 | 電磁場(EMF)對人類的影響(如無線設備和高壓線)? |
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080 | 是否可以更瞭解醫學上無法解釋的身體狀況,並提供更好的治療方法? |
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081 | 如何發揮遺傳學知識對疾病之分析與診治的作用? |
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082 | 中樞神經系統如何發展?如何減緩退化? |
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083 | 精神障礙的出現原因?要如何預防與治療? |
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084 | 解決肥胖問題的最佳方法? |
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085 | 如何開發不同癌症類型的治療方式? |
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086 | 腸道菌與健康的關係,如何維持良好的腸道菌? |
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087 | 1型和2型糖尿病的原因?如何早期發現與治療? |
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088 | 如何早期預測、預防和治療心血管疾病(動脈粥狀硬化、心衰竭、心律不整與血栓形成)? |
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089 | 如何提高對肺病的認識與治療? |
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090 | 慢性腎臟病的出現原因?如何早期發現與治療? |
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091 | 如何增加懷孕、分娩和更年期過程的舒適度? |
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092 | 如何結合不同療法,實現全人醫療保健? |
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093 | 如何在不同醫護制度中,促進創新、提高質量與可及性 ? |
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094 | 如何在目前的醫療支出水準下,提高醫療質量? |
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095 | 如何推動精準醫療保健(如使用生物標記)? |
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096 | 如何改善免疫缺乏與傳染病的診治? |
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097 | 如何控制醫療保健、畜牧業與環境中的微生物? |
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098 | 如何利用突破性的基礎生物學研究開發新藥? |
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099 | 如何定義生命?免疫治療法、抗生素和抗病毒藥物的新目標? |
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100 | 如何利用細胞、幹細胞與生物材料,發展再生組織與器官? |
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101 | 如何使用智慧技術進行健康、營養與毒性研究,同時大幅減少動物實驗? |
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102 | 如何開發新藥物和治療方法,保持人類的健康和活力? |
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103 | 如何理解與評估醫學進步的潛力與限制? |
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104 | 如何發展診療與術後的微創技術和干預措施? |
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105 | 大數據與技術創新(智慧健康)對醫療保健的貢獻? |
表4 「科技與社會」領域的問題
子領域 |
編號 |
問題 |
關鍵促成技術 |
106 | 哪些技術創新能夠促進產業轉型? |
107 | 如何預測新技術對人類社會的影響,並評估對目前技術的影響? |
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108 | 技術創新會出現哪些社會變革? |
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109 | 新技術和大數據對公共行政和國家效率的影響? |
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110 | 新媒體與傳統媒體如何影響個人和社會? |
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111 | 數位化可保存文化遺產嗎? |
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112 | 如何透過大數據定義價值、挖掘資訊與解決問題? |
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113 | 如何發展人類語言技術(HLT),讓人類可與電腦(智慧手機,平板)溝通? |
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114 | 如何實現萬物聯網環境,同時提高處理速度與減少能源消耗? |
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115 | 如何建構和維護面向未來的軟體? |
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116 | 後矽時代如何延續摩爾定律? |
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117 | 量子運算和量子互聯網對未來的意義? |
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118 | 如何開發穩定與選擇性觸媒,打造永續性的能源及生產系統,加速生物經濟轉型? |
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119 | 如何保持空氣清新,消除空氣中的細小微粒、有害氣體與病原體? |
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120 | 可以設計新興與先進之智慧材料和結構嗎? |
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121 | 可以設計能與人體直接通訊的生物電子系統,以及可恢復或支持人體功能的材料和技術嗎? |
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122 | 可以建造合成細胞嗎? |
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123 | 如何管理複雜網絡和混沌系統的不可預測性? |
表5 「科學探索」領域的問題
子領域 |
編號 |
問題 |
124 | 如何連接不同建模動態系統的尺度,例如流體和氣體流動? |
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125 | 質數中隱含了什麼對稱性?數學理論如何幫助物理學? |
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126 | 量子物理學的角色?有哪些明顯的現象和應用? |
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127 | 宇宙的起源、歷史與未來? |
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128 | 可以確定物質的所有基本粒子嗎? |
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129 | 重力、空間與時間的本質?可以從黑洞中學到什麼? |
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130 | 什麼是暗物質?什麼是暗能量? |
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131 | 星系、恆星與行星如何誕生與演化? |
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132 | ;太空船與望遠鏡如何幫助太空探索(太陽系)? |
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133 | 地球之外還有生命嗎? |
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134 | 生命如何出現?進化如何發揮作用? |
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135 | 如何更了解生命系統中的分子特性、功能與相互作用,協助開發生命系統? |
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136 | 細胞如何運作?生命過程如何演進? |
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137 | 受精卵如何發育成擁有各種組織與器官的複雜生物體? |
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138 | 動物如何與為何作他們想要的事? |
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139 | 大腦如何處理和保留訊息,在不同層面會發揮什麼作用? |
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140 | 科學可以幫助我們了解人類與上帝在宇宙中的位置嗎? |
三、結語
兩種議題形成方式的比較參見表6,「由上到下」(Top-Down)多透過重要國家之科技政策的盤點、產業及科技發展趨勢的分析、專家會議與考量政策延續性,收斂重要議題。本研究以「由下而上」(Bottom-Up)為主的荷蘭「國家研究議程」為例,介紹標竿國家匯集社會需求的方式,可作為我國在規劃國家科技發展政策的參考,以下提出三點政策建議。
表6 兩種議題形成方式的比較
方法 | 參與者 | 議題形成 | 優點 | 缺點 |
Top-Down | 1.各界專家 2.部會代表 |
1.科技政策盤點 2.專家會議 3.跨部會溝通 |
1.聚焦重要議題 2.落實國家政策 |
1.缺乏民眾意見 2.政治因素高 |
Bottom-Up | 1.各界專家 2.民眾 |
1.問卷調查 2.研討會 |
1.廣納民眾意見 2.回應社會需求 |
1.議題聚焦不易 2.執行時間長 3.前瞻議題少 |
(一)有效運用新興科技,廣泛蒐集社會需求
我國在規劃科技發展政策之重要議題時,多以專家會議、深度訪談及文獻研析的質化方法為主,缺乏民眾意見的徵集,且易受政治的影響。未來除採用問卷調查與專家會議挖掘議題之外,還可應用網路爬蟲工具,從社群網站、公開論壇或電子布告欄系統等公開平台,廣泛蒐集民眾關注的問題,透過大數據分析輔以篩選條件,整併出當前社會重要議題,快速掌握民眾需求。
(二)鼓勵創新公私合作,提高民眾參與意願
各部會在研擬政策或召開國家重要會議時,多以單向推廣方式為主,未來可運用資訊工具提高民眾關注度,增加推廣效益,例如透過活潑生動的遊戲或動畫,簡介政府亮點政策或會議成果,像是台北市政府推出的網頁遊戲《奔跑吧!台北》;或是推出活動應用程式(APP),主動推廣會議訊息,可增加政府與不同世代與族群的接觸率,進而提高民眾參與意願。
(三)整合各界跨域資源,制定多元解決途徑
各部會的資源仍有整合空間,例如經濟部、科技部與教育部等皆有創新創業之相關計畫,為讓國家資源運用效益最大化,政府在研擬國家重要政策時,可邀集產學研代表組成規劃委員會,並整合各界資源,包括人才、經費、設備與技術等,針對國家重要問題提供全方位的解決方案。例如遠距醫療的建立,需要整合在地產業及學研單位的資源,協助地方醫療單位導入資訊系統,強化醫事人員的數位應用能力,打造完善的遠距醫療照護網絡。