借鏡荷蘭經驗，挖掘民眾需求！

一、前言

聯合國在2015年提出永續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs)，基於「以人為本」的精神，從經濟、社會與環境等三大面向，制定17項目標。為解決社會問題與實現國家永續目標，世界各國紛紛建立公民意見平台，以掌握民眾需求，推動需求導向的國家政策。例如歐盟(European Union, EU)在2005年透過電視、廣播電台與網站等管道，蒐集民眾對於歐洲未來發展藍圖的建議(EU, 2005)。英國在2011年推出電子請願平臺(e-Petitions)，提供民眾參與政策規劃的便利管道，同年，美國也成立白宮請願網(We the People)，民眾可提供政策或法規的建議，若達到連署門檻，主管機關會提出正式回應。有鑑於此，我國國家發展委員會(簡稱國發會)參考國外作法，同時依據2014年「經貿國是會議」的決議，於2015年推出「公共政策網路參與平臺」，作為民眾參與公共事務的公開管道，涵蓋以下四個功能(國發會，2015)：

(一)國民提議(提點子)

民眾可主動針對公共問題提出意見或政策建言，為提高提議內容的廣度、深度及時效性，須在60天內取得5,000份民眾的附議才能成案，主管機關將於成案後2個月內具體回應參採情形。

(二)政策諮詢(眾開講)

各部會可將規劃推動的政策資料，公開在平臺上徵詢各界意見。

(三)重大施政計畫(來監督)

民眾可針對政府推動中的各項計畫提供意見，協助主管機關提高施政績效。

(四)首長信箱(找首長)

民眾可寄信給各部會首長，提供施政精進意見。

關於國家科技政策的形成方式，我國在2016年召開第十次全國科學技術會議前，即透過北中南三場說明會、公共政策網路平臺與問卷調查等多元管道，廣徵各界專家及民眾的意見，作為各部會精進政策的參考依據(許旭昇、蘇奕璿，2017)。為進一步在政策形成前即掌握民眾需求，本研究將以國土面積及地緣環境與我國條件相似，且為世界經濟論壇(World Economic Forum, WEF)《2018年全球競爭力報告》(The Global Competitiveness Report, 2018)第6名的荷蘭為借鏡，作為政府規劃科技政策的學習典範。

二、荷蘭重要問題形成機制

荷蘭每七年會廣邀大眾提出科學問題，不同領域之專家群會先分類問題，再透過公民會議收斂出關鍵問題，並提出可行的解決途徑，促進政策制定者、產業、研究人員與民眾的互動，透過由下而上(Bottom-up)方式，匯集各界意見以確立國家重要問題，作為科技、經濟、文化與教育等相關部會，制定科技政策的重要參考依據，此方式獲得民眾普遍支持。以2015年的荷蘭國家研究議程(Dutch National Research Agenda)為例，如圖1所示，形成流程涵蓋五個階段，分別說明如下。

(一)先期作業

荷蘭政府委託知識聯盟(Knowledge Coalition)規劃問題形成方式及負責執行工作，知識聯盟的成員涵蓋產學研單位，包括荷蘭大學聯盟(Dutch University Association, VSNU)、荷蘭皇家科學院(Royal Netherlands Academy of Arts and Sciences, KNAW)、荷蘭科學研究組織(Netherlands Organisation for Scientific Research, NWO)、荷蘭全國工商總會(Confederation of Netherlands Industry and Employers, VNO-NCW)、荷蘭中小企業協會(The Royal Association MKB-Nederland, MKB)與荷蘭應用科學研究院(The Netherlands Organization For Applied Scientific Research, TNO)等。

(二)問題蒐集

知識聯盟透過電視、廣播與網路等不同傳播管道，邀請民眾、科學組織及民間團體等，在官方網站與社群網站(例如Facebook, Twitter)提出與科學有關的問題，問項包括問題的主題、關鍵字、相關科學領域、年齡與性別等，並可說明與目前研究議程(例如Horizon 2020)的相關性。知識聯盟會再選擇重要問題訪談填寫者，總共蒐集到11,700個問題，涵蓋社會、技術、生活、自然與人文等整體科學研究領域，形成國家研究議程的基礎，例如後矽時代(post-silicon era)如何延續摩爾定律？地球之外還有生命嗎？睡眠如何影響健康？如何改善交通運輸的安全？...等。

(三)問題分類

由於問題數量龐大，知識聯盟先運用軟體初步分類問題，再由五個領域的專家群，包括「人、環境與經濟」、「個人與社會」、「疾病與健康」、「科技與社會」及「科學探索」，將問題整併成248個，並撰擬簡要說明，其中問題的篩選準則如下。

10年內會面臨到的問題。
問題具有挑戰性及開創性。
須有公信力之專家群認同該問題，若沒有，必須有足夠證據說明該問題的重要性。

(四)會議討論

召開科學、經濟與社會等三場主題的研討會，同時包含多場工作小組的討論，深入探討248個問題的定義、範圍與內涵等，將近有900人參與討論。

(五)問題收斂

經過系統性與密集的討論後，248個問題收斂成195個，再由知識聯盟進一步精煉出五大領域共140個重要問題(參見表1至表5)，撰寫各問題的背景、形成原因及關聯的人事物，兼顧問題的深度及廣度。為解決上述問題，知識聯盟提出可行的解決途徑，並列出相關的產官學研單位，作為合作夥伴的遴選指引。例如精準醫療可回應17個問題(編號：72、73、75、80、85、86、87、88、89、90、94、95、101、104、105、112、120)，相關單位涵蓋13所一般大學、9所應用科技大學、10個醫學中心、2個政府部門、4個重點產業、16個研究單位、2間研究資助機構與2個國際研究計畫。完成後的國家研究議程報告，會提報政府作為政策規劃之參考依據。

表1　「人、環境與經濟」領域的問題

子領域	編號	問題
氣候行動、環境、資源效率與原料	001	地球可以容納多少人？
	002	人類與自然的理想關係？
	003	為什麼生物多樣性很重要？要如何保護？
	004	生態系統如何運作？其對環境的影響？
	005	微生物在生態系統中的角色？如何用來改善健康與環境？
	006	如何兼顧社會經濟發展與環境保護？
	007	如何衡量及模擬冰、大氣與海洋的交互關係，準確預測海平面上升？
	008	氣候如何改變(如極端天氣)？其會影響什麼？
	009	如何更佳運用碳、氮與磷的循環？
	010	如何運用新材料、技術與程序，降低基礎建設的成本，以及提高安全性及永續性？
糧食安全、永續農業及林業、海洋與陸地資源、生物經濟	011	如何確保未來的水源治理？
	012	海洋如何運作？未來扮演什麼角色？
	013	哪些環境友善方法可保護我們免於水患？
	014	如何模仿植物的光合作用，帶動新的綠色革命？
	015	隨著全球對健康與安全食品的需求增加，如何打造永續性農業生產系統？
	016	如何開發產量高且對環境友善的農作物？
	017	如何打造永續性、高效率與更潔淨的生產程序(化學與生物化學)？
安全、潔淨與高效的能源	018	在兼顧經濟與可靠度的前提下，如何快速提高能源供應量？
	019	如何調適能源供應之永續性的過渡期？
	020	太陽如何滿足所有能源需求？
	021	將風能轉化為電能之最有效率與永續性的方法？
	022	使用河流、湖泊與海洋能之最有效率的方法？
	023	如何更佳利用地熱能？
	024	在生物經濟時代中，如何有效利用生質能源？
	025	如何加速核融合的發展，同時提高安全性和潔淨性？
	026	如何提高能源儲存、轉換與傳送的效率？
智慧、綠色與整合性運輸	027	智慧化與低碳化的運輸方式？
	028	如何提高運輸系統的效率與環境友善性？
	029	如何改善交通運輸的安全？

表2　「個人與社會」領域的問題

子領域	編號	問題
歐洲面對不斷變化的世界－包容力、創新力與社會省思	030	如何提高人口稠密國家的宜居性？
	031	全球化對文化認同與荷蘭在全球地位的意義？
	032	歐洲化與全球化對民主與憲政國家的意義？
	033	如何改善民主社會的信心？
	034	隨著荷蘭人口結構的變化，國家社會福利系統的穩健度？
	035	如何規劃未來的最佳社會經濟制度？
	036	數位化、全球化與公民參與等，如何影響政府機構？
	037	近年重大經濟事件如何影響社會？如何改革金融體系，降低金融危機？
	038	如何在自由和責任(個人與群體)之間取得平衡？
	039	法律和其他形式的監管機制，如何在面對機會與挑戰的同時，提供明確的法律依據？
	040	面對全球挑戰(環境、安全、創新、能源與氣候變遷等)，如何提高立法的有效性與合法性？
	041	什麼是不平等問題？
	042	全球要如何減少貧困狀況與增加福利？
	043	移民潮的前因後果是什麼？要如何解決？
	044	在全球化與快速發展的環境，如何改善各區域之間的發展差距？
	045	全球城市化帶來的影響與挑戰？
	046	歐洲的過去、現在與未來？
	047	如何在多元化社會(文化、宗教)中，加強社會凝聚力？
	048	如何鼓勵自力更生與社會參與？
	049	面對21世紀的挑戰，如何確保勞動力和與勞動市場的穩定及彈性？
	050	韌性社會的秘訣？
	051	智慧產業－如何讓工廠智慧化？
	052	如何創造循環經濟，減少製造產品的初級原物料？
	053	循環經濟的特性是什麼？如何實現目標？
	054	如何保持荷蘭的經濟競爭力？
安全社會－保護歐洲及其公民的自由與安全	055	如何提高抗災能力(如地震、火山爆發和水災)？
	056	如何促進國家的和平、安全與合作，以及解決威脅與違法行為？
	057	如何取得資訊自由與隱私之間的平衡？
	058	犯罪的模式與原因？被什麼影響？
	059	如何確保兒童和青少年可健康、安全的成長？
	060	如何保障數位自由？
文化認同	061	現代性與宗教相互對立嗎？
	062	科學如何運作？什麼是好的科學？政策對科學的關鍵？
	063	文化經典的客觀性？
	064	如何在社會科學中，開發新的測試方法？
	065	未來教育會像什麼？
	066	對素材的了解是否會改變我們對藝術品、有形文化遺產、建築環境及其保護的思考方式？
	067	藝術對人類的意義？
	068	如何促進／利用創造力和創新？
	069	導致語言變異的原因？儘管存在差異，為什麼仍能互相理解？
	070	如何理解自己的行為(如要做什麼、自己是誰、被誰影響等)？

表3　「疾病與健康」領域的問題

子領域	編號	問題
健康、人口變遷、社會福利	071	生活品質的意義？
	072	健康的生活方式與習慣，如何促進身體健康和預防疾病？
	073	經濟活動對人類健康的影響？瞭解生理時鐘後，如何加強個人與社會的關係？
	074	睡眠如何影響健康？
	075	如何利用運動、鍛煉與營養，促進身體健康，其會產生哪些影響？
	076	慢性病、壓力和失能的後果？最佳改善方法？
	077	非遺傳因素對個人特質與疾病過程的影響？
	078	基礎環境如何影響個人健康和社會福祉？
	079	電磁場(EMF)對人類的影響(如無線設備和高壓線)？
	080	是否可以更瞭解醫學上無法解釋的身體狀況，並提供更好的治療方法？
	081	如何發揮遺傳學知識對疾病之分析與診治的作用？
	082	中樞神經系統如何發展？如何減緩退化？
	083	精神障礙的出現原因？要如何預防與治療？
	084	解決肥胖問題的最佳方法？
	085	如何開發不同癌症類型的治療方式？
	086	腸道菌與健康的關係，如何維持良好的腸道菌？
	087	1型和2型糖尿病的原因？如何早期發現與治療？
	088	如何早期預測、預防和治療心血管疾病(動脈粥狀硬化、心衰竭、心律不整與血栓形成)？
	089	如何提高對肺病的認識與治療？
	090	慢性腎臟病的出現原因？如何早期發現與治療？
	091	如何增加懷孕、分娩和更年期過程的舒適度？
	092	如何結合不同療法，實現全人醫療保健？
	093	如何在不同醫護制度中，促進創新、提高質量與可及性？
	094	如何在目前的醫療支出水準下，提高醫療質量？
	095	如何推動精準醫療保健(如使用生物標記)？
	096	如何改善免疫缺乏與傳染病的診治？
	097	如何控制醫療保健、畜牧業與環境中的微生物？
	098	如何利用突破性的基礎生物學研究開發新藥？
	099	如何定義生命？免疫治療法、抗生素和抗病毒藥物的新目標？
	100	如何利用細胞、幹細胞與生物材料，發展再生組織與器官？
	101	如何使用智慧技術進行健康、營養與毒性研究，同時大幅減少動物實驗？
	102	如何開發新藥物和治療方法，保持人類的健康和活力？
	103	如何理解與評估醫學進步的潛力與限制？
	104	如何發展診療與術後的微創技術和干預措施？
	105	大數據與技術創新(智慧健康)對醫療保健的貢獻？

表4　「科技與社會」領域的問題

子領域	編號	問題
關鍵促成技術	106	哪些技術創新能夠促進產業轉型？
	107	如何預測新技術對人類社會的影響，並評估對目前技術的影響？
	108	技術創新會出現哪些社會變革？
	109	新技術和大數據對公共行政和國家效率的影響？
	110	新媒體與傳統媒體如何影響個人和社會？
	111	數位化可保存文化遺產嗎？
	112	如何透過大數據定義價值、挖掘資訊與解決問題？
	113	如何發展人類語言技術(HLT)，讓人類可與電腦(智慧手機，平板)溝通？
	114	如何實現萬物聯網環境，同時提高處理速度與減少能源消耗？
	115	如何建構和維護面向未來的軟體？
	116	後矽時代如何延續摩爾定律？
	117	量子運算和量子互聯網對未來的意義？
	118	如何開發穩定與選擇性觸媒，打造永續性的能源及生產系統，加速生物經濟轉型？
	119	如何保持空氣清新，消除空氣中的細小微粒、有害氣體與病原體？
	120	可以設計新興與先進之智慧材料和結構嗎？
	121	可以設計能與人體直接通訊的生物電子系統，以及可恢復或支持人體功能的材料和技術嗎？
	122	可以建造合成細胞嗎？
	123	如何管理複雜網絡和混沌系統的不可預測性？

表5　「科學探索」領域的問題

子領域	編號	問題
	124	如何連接不同建模動態系統的尺度，例如流體和氣體流動？
	125	質數中隱含了什麼對稱性？數學理論如何幫助物理學？
	126	量子物理學的角色？有哪些明顯的現象和應用？
	127	宇宙的起源、歷史與未來？
	128	可以確定物質的所有基本粒子嗎？
	129	重力、空間與時間的本質？可以從黑洞中學到什麼？
	130	什麼是暗物質？什麼是暗能量？
	131	星系、恆星與行星如何誕生與演化？
	132	;太空船與望遠鏡如何幫助太空探索(太陽系)？
	133	地球之外還有生命嗎？
	134	生命如何出現？進化如何發揮作用？
	135	如何更了解生命系統中的分子特性、功能與相互作用，協助開發生命系統？
	136	細胞如何運作？生命過程如何演進？
	137	受精卵如何發育成擁有各種組織與器官的複雜生物體？
	138	動物如何與為何作他們想要的事？
	139	大腦如何處理和保留訊息，在不同層面會發揮什麼作用？
	140	科學可以幫助我們了解人類與上帝在宇宙中的位置嗎？

三、結語

兩種議題形成方式的比較參見表6，「由上到下」(Top-Down)多透過重要國家之科技政策的盤點、產業及科技發展趨勢的分析、專家會議與考量政策延續性，收斂重要議題。本研究以「由下而上」(Bottom-Up)為主的荷蘭「國家研究議程」為例，介紹標竿國家匯集社會需求的方式，可作為我國在規劃國家科技發展政策的參考，以下提出三點政策建議。

表6　兩種議題形成方式的比較

方法	參與者	議題形成	優點	缺點
Top-Down	1.各界專家 2.部會代表	1.科技政策盤點 2.專家會議 3.跨部會溝通	1.聚焦重要議題 2.落實國家政策	1.缺乏民眾意見 2.政治因素高
Bottom-Up	1.各界專家 2.民眾	1.問卷調查 2.研討會	1.廣納民眾意見 2.回應社會需求	1.議題聚焦不易 2.執行時間長 3.前瞻議題少

(一)有效運用新興科技，廣泛蒐集社會需求

我國在規劃科技發展政策之重要議題時，多以專家會議、深度訪談及文獻研析的質化方法為主，缺乏民眾意見的徵集，且易受政治的影響。未來除採用問卷調查與專家會議挖掘議題之外，還可應用網路爬蟲工具，從社群網站、公開論壇或電子布告欄系統等公開平台，廣泛蒐集民眾關注的問題，透過大數據分析輔以篩選條件，整併出當前社會重要議題，快速掌握民眾需求。

(二)鼓勵創新公私合作，提高民眾參與意願

各部會在研擬政策或召開國家重要會議時，多以單向推廣方式為主，未來可運用資訊工具提高民眾關注度，增加推廣效益，例如透過活潑生動的遊戲或動畫，簡介政府亮點政策或會議成果，像是台北市政府推出的網頁遊戲《奔跑吧！台北》；或是推出活動應用程式(APP)，主動推廣會議訊息，可增加政府與不同世代與族群的接觸率，進而提高民眾參與意願。

(三)整合各界跨域資源，制定多元解決途徑

各部會的資源仍有整合空間，例如經濟部、科技部與教育部等皆有創新創業之相關計畫，為讓國家資源運用效益最大化，政府在研擬國家重要政策時，可邀集產學研代表組成規劃委員會，並整合各界資源，包括人才、經費、設備與技術等，針對國家重要問題提供全方位的解決方案。例如遠距醫療的建立，需要整合在地產業及學研單位的資源，協助地方醫療單位導入資訊系統，強化醫事人員的數位應用能力，打造完善的遠距醫療照護網絡。