從法規調適來看國家創新系統能耐與潛質-以「無人載具科技創新實驗條例」為例

一、前言

2018年10月17日立法院經濟委員會完成「無人載具科技創新實驗條例」初審，11月30日的院會正式三讀通過，為我國自動駕駛科技的落地往前推進一大步。這項創新科技的立法，挑戰傳統法律體系以規範及防弊為核心的思維，期盼透過立法驅動創新，賦予國家創新系統更大的彈性與適應性，充實創新系統能耐、發揮創新潛質，提升國家競爭力。

從創意到發明，最終再實現產品的商業化，這些都是創新過程的階段。在熊彼得(1939)之後，創新研究百花齊放，80年代後期出現所謂的創新系統觀，而從90年代開始則陸續進行大規模的國際調查，在這30年間，創新的理論概念與調查架構都有所突破。

二、國家創新系統中的政府角色與法規調適

首先，在理論概念上，創新不再只是熊彼得經濟學所強調的維持經濟循環的動力來源，既然創新可以指涉新產品的創造、新方法的採用、新市場的開發、新資源的取得、新組織的建立，因此任何行動者都可以進行各種形式的創新。從國家創新系統的觀點來看，創新網絡是由系統中的每一個行動者彼此間的互動關係而構成，但國家(政府)卻是這個系統網絡中最不可或缺的角色，因為政府可以藉由多樣化的政策工具來主導或影響創新表現與國家發展的進行，達成國家經濟成長與產業升級，因此政府本身更需要進行創新，從行政程序到政策思維，以政策創新來帶動國家創新。

至於政府該如何藉由政策創新來帶動國家創新，選擇適合的政策工具就是關鍵成功因素(KSF)。Borrás與Edquist從政策工具(policy instruments)及政策循環(policy cycle)的觀點出發，主張創新政策是指政府影響創新過程的所有行動，選擇不同的工具將會改變政策規劃(policy formulation)與政策執行(policy implementation)的方式與結果，在為創新政策選擇政策工具時，應依循下列三個步驟，首先，擴大選擇範圍，盡可能找出各種可用的政策工具，其次，要根據政策執行的脈絡進行政策工具的客製化，最後，找出能夠真正達成政策目標的政策工具組合(Borrás and Edquist, 2013)。在這其中，可供選擇的政策工具主要有三類，第一類如國家法令等管制型工具，第二類是財政金融工具，第三類是道德勸說等柔性工具。

其次，在調查架構上，隨著波特提出國家競爭優勢說，國際間開始興起所謂的國家競爭力調查，調查指標的設計多以經濟數據與技術研發為主，然而，隨著創新研究概念的拓展，創新調查也開始納入法令規章與社會包容，例如社會文化對於創業失敗的承受度、政府法令的調適速度，試圖去呈現創新系統如何以彈性與適應性來面對環境的快速改變，俾能更精確地評估國家創新能耐。

至於該如何去認識一個國家創新系統的彈性與適應性，ANIS(Analysis National Innovation System)是一個值得推薦的途徑。Seidel等人有鑑於影響創新系統運作的因素是多元而複雜，提出一套從宏觀層次(marco level)、中觀層次(meso level)、微觀層次(micro level)來解讀國家創新系統的分析架構。其中，宏觀層次關注國家系統的創新政策，相信國家(政府)可以藉由政策工具(如法令規範)來構築創新系統的框架，達成對於創新的支持或阻礙(Seidel, et al., 2013)。

從Seidel的論述不難發現，創新系統的框架不在於地理疆界劃下的範圍，而是透過統治權力所形塑出的制約，因此政府在規劃與推動創新政策時必須秉持務實態度，尤其政策規劃及政策工具的選擇，其實帶有高度的政治性，當激勵創新與公眾利益相衝突時，孰輕孰重，對於政府而言將是兩難的抉擇。

三、「無人載具科技創新實驗條例」之立法程序分析

以此次「無人載具科技創新實驗條例」的立法過程來看，即是使用管制型政策工具來推動科技創新的明證。綜觀列入10月17日立法院經濟委員會併案審查的三個提案本版(分別由行政院與D、K兩位立法委員提案)，各有特色規範與側重目標，若以技術、產業、責任三項主軸來看，行政院版設定以經濟部作為主管機關，係以產業技術發展為導向，透過沙盒實驗營造產業追求創新的動機，間接協助產業打入無人載具供應鏈；D委員版本則是以推動無人載具科技相關產業發展為出發點，擴大申請資格人來鼓勵各界投入無人載具科技創新；K委員版本則是在重視新興科技的社會責任之上，再兼顧鼓勵無人載具技術突破與產業界投入研發之誘因。

最終立法院三讀通過的條文係以行政院版提案為主，而K委員版的責任規範(第四條)，則納入三讀條文的第五條第十一項；至於K委員版第六條以專家學者為主體的審查委員會組成，與行政院版主張的以權責部會代表為主體的審查委員會組成，兩者最後折衷於三讀條文，原則採用行政院版文字規範，但新增對於專家學者所佔比例之最低保障，以維護申請案的創新精神。

「無人載具科技創新實驗條例」採取實驗沙盒的精神，應能較現行法制賦予創新系統更大的彈性，也為科技創新注入動能，若從立法程序與技術觀點出發，以立法驅動創新的合適性、合理性、責任性，是後續規劃與推動創新政策時可進一步審酌之處：

(一)主責機關的合適性

無人載具(或自動駕駛載具)科技的發展，部會之間應各有角色，科技部推動技術、經濟部輔導產業、交通部管理應用，原本行政院指定主管機關為科技部，草案於2018年初預告後，再更改由經濟部主責，但在此同時，沒有擔任主管機關的交通部卻另行提出規範遙控無人機的「民航法」修正案以及「自動駕駛車輛申請道路測試作業要點」，是否將因事權分散與法規競合而限縮了創新系統之彈性，仍有待觀察。

尤其行政院版的「無人載具科技創新實驗條例」強調以封閉場域作為創新實驗場所，著重科學技術突破，但交通部卻是以一般道路實測為目標，藉由累積實際交通數據來推升自動駕駛技術之應用，政策工具的目的與手段皆不同，未來在機關權責分配上可強化與政策目的及政策工具之一致性。

(二)規範體系的合理性

行政院版的「無人載具科技創新實驗條例」係以「金融科技發展與創新實驗條例」為本，仿效監理沙盒的精神，建立風險可控之環境，進行無人載具科技之創新實驗。然而，「金融科技發展與創新實驗條例」的本質，並非追求科學技術層面之突破，更重要的目的是要測試新興科技應用於傳統金融模式之妥適性，尤其傳統金融商業模式著重監理，破壞式創新的成果能否被當前金融監理制度所接受，需要實驗才可知，因此，就創新過程的階段觀之，「金融科技發展與創新實驗條例」是要落實創新過程的商品化階段。反觀自動駕駛技術儘管是AI的具體應用與熱門的科技前沿，這種創新源自於人類對於新生活型態的期待，節省運輸時間、提高運輸安全、增進運輸效率，但就科學技術層面而言，仍有許多待突破的空間，例如資料訓練(Training Data)、資料融合(Data Fusion)、事件推理(Event Sensing)，因此尚處於創新過程的發明階段。既然兩種創新的本質與進程皆不相同，採用同一套沙盒模式來規範的合理性值得再深入評估。

尤其「無人載具科技創新實驗條例」規範的對象，一體適用陸、海、空之自動駕駛運輸系統，但三項無人載具科學技術的發展步調與成熟度並不一致，因此，施以同一法令規範，究竟是系統彈性的展現，或是冠以框架限制，仍需觀察後續配套措施。

(三)創新科技的責任性

新科技不僅能夠帶來新生活，也可能帶來新風險，尤其當人工智慧已經成為2030年的生活想像，人機互動的道德爭議與風險在創新立法的過程中不能被忽視。此外，科技創新過程中，創新行動者與利害關係人之間資訊不對稱的問題，亦是新興科技法制無法迴避的問題。過度寬鬆或過度嚴苛的法令，對於創新科技的落地都有不利影響，因此必須作好創新科技立法的社會影響評估。

四、結語

最後，吾人可從過往的創新調查結果得到一個大致趨勢，就是高所得國家的創新活動似乎比較活絡，然而，在所得與經濟數據之外，每個國家都有特色文化與社會價值，例如亞洲國家的社會文化普遍保守而謹慎，考量機會成本及受制於保守文化，對於創新的支持力道較低，因此不同的國家環境需要有不同的創新政策工具，以展現國家創新系統的彈性。在概念上，法律因為具有強制力，當然是最有效的政策工具，但是法律體系必須具有穩定性，以利人民遵循，而立法程序為了追求嚴謹，往往跟不上科學技術發展的速度，因此，法規調適的立法程序與技術也必須創新，突破既定法律體系框架，賦予我國創新系統更大的彈性，增進創新活動能量，維持領先全球的超級創新國(super innovator)地位。