台灣未來區域發展應考慮人民宜居性

導讀
近期的區域開發往往難以有著顯著的經濟活絡效果,提供工作機會不再是區域繁榮的保證,本文個案的解析,試圖了解影響人們不再願意移居至工作地附近居住的原因,結合數據趨勢,試圖找出可能的原因。
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過去人口紅利時期,以園區為主軸的產業政策,強調以產業發展創造就業人口,進而帶動區域的經濟發展,促進地方繁榮。為了打造出我國的優勢產業,常用的方法是劃定特定的區域,形成一個半封閉的特區,其中有著相關完善的規劃,如方正的土地、整齊的道路、完備的電力系統與無虞的水資源,吸引企業進駐、設廠,通過建構一個半封閉的系統,在系統內給予進駐的企業充足的協助與優惠措施,讓企業得以發展。園區因為工作機會較多,會吸引人員求職,突然增加的勞動力的日常生活需要,又會帶動園區周邊的商業發展。因此,園區漸漸的成為我國發展地方的唯一模式。

一、區域開發的困境

隨著台灣經濟與產業的快速發展,提供更多的工作機會已經不會再是吸引人遷徙移居,圖1 呈現了我國的園區的資訊,從政府資料開放平台之各工業區範圍資料可以得知,統計2016年底時我國已有 180 個產業園區(註1)。

圖1 我國園區分佈圖
資料來源:科技部科學園區、政府資料開放平台之各工業區範圍圖、地理資訊圖資雲端服務平台之直轄市/縣市界線;本研究繪製。

大量的園區吸引了產業的進駐,也創造了許多的工作機會,甚至超過了勞動人口,勞動部勞動力發展署指出台灣缺工問題嚴重,勞動部雖然已採用許多的方法與策略,仍無法解決廠商找不到勞工的問題,雖然企業仍希望鬆綁外籍勞工引進解決勞工不足的現象,但台灣的外籍勞工已經達成67萬人,再擴大引進外籍勞工的空間不大,也需要廣泛的討論(陳雅芳,2018)。換言之,單純的工作機會不再具有高度的吸引力,要吸引勞動人口移動,需要其它的條件。

以彰化濱海工業區為例,自1993年成立工業區管理中心,1995年第一家公司-延穎公司生產開工典禮迄今(維基百科,2018b),已經歷了23年,但是仍難以實現彰濱工業區的四個目標:平衡區域發展、建立工業區典範、促進產業升級與開發工業新鎮(經濟部工業局,2017)。而且彰濱工業區也同樣面臨著缺乏勞工與人才的問題,在2018年初由政府舉辦「排除企業投資五缺障礙」的第四場說明會時,當時彰濱工業區廠商協進會理事即指出彰濱工業區缺乏勞工、人才的問題,並希望政府能夠提升彰濱工業區附近的生活機能與交通便利性,以吸引更多人願意至彰濱工業區工作(陳雅芳,2018)。

二、選擇居住地的條件

生活機能和交通便利性,哪一項是主要吸引目前從業人口的因素呢?通過網站論壇的租屋建議,我們可以看出一個端倪。有一位已經獲得鹿港彰濱工業區工作的人在 mobile01 的租屋板提出了「彰濱工作,租屋租在哪比較好?」的問題,從提供的內容看來,發文者的個人意願是傾向居住在生活機能較好的彰化市,但因為彰化市距離位於鹿港鎮的彰濱工業區有著 15 公里的通勤距離,才讓其猶豫是否考慮居住在距離工作地較近的鹿港鎮(Ameko25, 2017)。

生活機能的重要性對於現代人選擇居住地的決策,具有關鍵性的影響。隨著交通愈來愈便利,改變了通勤距離、通勤時間的關係,乘坐高鐵從台中站出發直達台北車站所耗費的時間,約略等同從淡水出發的紅線捷運至台北車站的時間。個人對於生活品質的要求,漸漸成為居住選擇的考慮重點,在2018年的新竹市產業政策說明論壇,清華大學教授在產業政策發展項目分享了個人從新竹市移居至臺北市的經驗,教授的夫人覺得新竹市缺乏休閒場所、劇場、文藝活動、美食等相關休閒娛樂活動,當教授沈浸於科學研究過程時,其夫人會覺得生活十分無聊與煩悶,教授為了排解其煩悶,因此將居住地從新竹市遷徙至臺北市(新竹市產業政策說明會,2018)。從上述的兩個個案中,可以發現生活品質的良莠將影響著我國的區域發展,部分研究者也指出良好的生活品質,將成為地方吸引發展資本的誘因(Hagerty et al., 2001; Rogerson, 1999)。生活品質不僅僅影響著地方,對於人口、經濟、社會文化等相關活動,都有一定影響力。

三、宜居性與吸引力

工作不再是生活中的唯一,追尋優質的生活對於國人來說愈來愈重要。過去強調經濟發展、經濟成長的策略,忽略促成經濟成長的環境成本、污染,導致城市出現永續性發展的危機,影響城市居民的生活。隨著生態環保意識提升、永續發展共識形成與城市安全問題發生,人們開始思考居住環境與自然環境的關係,體認到經濟發展需要兼顧環境保護與人們的需要,才能達到城市永續發展的目標,宜居(Livability)城市的概念因此而生。在聯合國人居環境署發佈「全球化世界中的城市:全球人類棲息地報告2001」即提到,所謂的宜居城市是指居民能夠找到工資足以維持生活的地方,提供基本的公共設施,包括安全用水、適當的衛生設施與交通工具;居民可獲得受教育的機會並可享用醫療保健設施;創造安全的社區環境(葉晉嘉,2010)。

宜居城市不再僅僅注重經濟發展,它將城市發展重點從經濟成長轉換至城市居民滿意度,強調城市居民的富足、便利與安全。全球化的興起,不僅僅造成了商品全球流動,人才也在全球性的流動,城市的優劣將會影響吸引人才與投資的能力,優良的居住、生活與創新環境,將協助城市吸引到更多的人才與投資機會。城市的宜居性已經漸漸成為一個重要指標,作為企業外派、設立經營據點的重要參考。

四、國內外的宜居性評比

目前國際較為著名的宜居城市評比有經濟學人智庫(Economist IntelligenceUnit, EIU)的全球宜居指數(Global Liveability Index)與美世諮詢的生活品質調查(Mercer Quality of Living Survey)。經濟學人每年公布對全球主要城市進行的調查結果,通過穩定性、醫療衛生、文化和環境、教育及基礎設施共五大面向,共 30 項定性或定量的因素評比,找出全國最佳的宜居城市(EIU, 2018)。美世諮詢的生活品質調查為每年公布的生活質素質調查,包括政治、社會、環境因素、個人安全、健康、教育、就業情況、交通運輸、基礎建設及其他公共服務等10個分類共39項目,各項評分以紐約定為100分,參加評分城市再與紐約評比,所得分數之平均值為該城市的得分(維基百科,2018a)。

台灣其實也有類似宜居性的評估,政府為了掌握民眾對於各縣市生活品質的感受,內政部有執行國民生活狀況調查,包含了健康維護、家庭生活、經濟生活、社會參與、公共安全、環境品質、文化休閒、學習生活等9個面向54項目,以得知不同縣市民眾對於生活的滿意度(內政部統計處,2018)。除了政府執行的調查外,天下雜誌每次也有發佈幸福城市調查,調查指標與宜居性指標相近,結果可做為城市宜居性的參考。在指標方面,天下雜誌的幸福城市調查內容包含經濟力、環境力、施政力、文教力與社福力等5個分類計68個主、客觀參考指標(天下雜誌,2018)。

五、宜居性評比用於區域開發的限制

城市宜居性評比雖然可以反映出區域對於民眾選擇居住地的吸引力,但是用於協助評估區域開發與否,仍有重重的限制,如民眾上班的習慣、區域開發,是城市宜居性評比的競爭指標。

以新竹往返台北的國道客運發車班次,約10 至 15 分鐘即有一個班次,相同的路線共有3家不同的公司運營,亦即 15分內可以遇到三輛往返台北新竹的客運。至於基隆台北、桃園台北也都是類似的狀況,經國道客運的班車甚至比部分的市內公車班次更為密集,跨縣市通勤並不一定會增加通勤的時間。依據交通部的民眾日常使用運具狀況調查觀察工作地與居住地的關係,有不少城市的居民採用跨縣市的工作模式。我國的20個縣市中,新北市、新竹縣、嘉義縣、基隆市、新竹市、嘉義市等六個縣市中,有二成的工作人口的工作地點不是在居住縣市,需要跨縣市通勤至公司,其中新北市與基隆市更超過了四成的人口採用跨縣市通勤的工作模式。

表1 跨縣市工作通勤概況

居住都市 跨縣市通勤人口(%) 居住都市 跨縣市通勤人口(%)
新北市 40.5 南投縣 9.0
臺北市 14.2 雲林縣 6.2
桃園市 10.9 嘉義縣 20.0
臺中市 3.4 屏東縣 14.6
臺南市 3.8 臺東縣 1.3
高雄市 3.5 花蓮縣 1.0
宜蘭縣 4.3 澎湖縣 0.6
新竹縣 29.2 基隆市 49.3
苗栗縣 16.9 新竹市 21.5
彰化縣 9.3 嘉義市 28.9
資料來源:交通部105年民眾日常使用運具狀況調查。

再者,我國多數的區域發展屬於城市內部區域的調整,即是通過開發讓居民遷徙至新的區域。縣市政府規劃整齊的街道、充足的公園與綠地、公共運動設施、良好人行道系統與完善停車規劃等,吸引城市民眾或吸引其它城市的居民移居。但是,新市鎮的初期人口少,可支撐的商業活動較低,企業在評估收益後,不一定願意在新市鎮展店;即使企業願意投入開設新店鋪,也可能採用差異化的營運模式。在特殊商圈的超商,如商辦商圈,因為附近居民少,人潮往往只出現在上班時間,在夜間與例假日時幾乎沒有人流,超商業者為了達到收益最佳化,位於商辦商圈的店面取消了24小時營業的模式,改採用平日營業16小時,例假日休息的新形態經營模式(李彥穎,2016;葉卉軒,2018)。日漸完善的城市交通,也會是影響居民移居的動力,民眾並不一定需要遷徙至新市鎮,即可通過便捷的交通網至新市鎮享受新穎硬體設施,同時又不需要面臨新區域文教、醫療資源相對缺乏的問題。

六、結論

好的生活機能等客觀的生活環境評價,將影響著民眾的居住選擇。工作,只是民眾與社會互動的一小部分。好的居住地點雖然受到主觀評估的影響,但是所謂的生活,就是人與社會的多方互動,因此,在居住地的選擇時,民眾會考慮個人或家庭與社會整體的互動情況,並從多方考量找出相對的最佳解,即是宜居性。

區域的開發過去強調的是經濟發展、工作機會,通過提供企業好的經營環境、基礎設施,讓產業活動繁榮區域。但是隨著台灣的社會變遷,交通的便利,舊有的區域發展模式將不再適用,民眾選擇居住在有好的生活品質的地區,通勤工作漸漸成為常態,導致了縣市不少的區域開發,成為了假日空城。

台灣人口即將邁入負成長,未來的區域開發彼此競爭的是人口的移動。好的生活品質與宜居性,將是影響民眾遷徙的最重要因素。民眾所期待的生活是,在可承受的生活開銷下,獲得最好的生活環境品質、公共服務、社交活動與娛樂,簡而言之,就是宜居性。但是如何通過區域開發,創造宜居性,這就得仰賴政府的智慧與施政效能。

註解

註1:產業園區指中央政府開發的經濟、農業、科學、文化園區與地方政府開發的產業園區。

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