風力發電產業融資實務議題探討

導讀
有鑑於全球風力發電朝離岸發展,我國政府致力於法規環境、技術風險、經濟誘因的規劃,以達成離岸風力發電設置目標並帶動產業發展。然產業發展的成功關鍵因素還有賴金融體系做為強力的後盾,對於專案計劃借款者而言,相關配套規則必須完善,而融資提供者首重授信的安全,必先對債權能否完整的執行,以及風險的評估作深入的了解。本文以離岸風場開發為例,歸納財務融資管道與銀行籌資方式,並透過專家訪談的方式歸納本國風電業者發展現況與融資困境,文末提出綜合建議。

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一、前言

隨著政府積極推動五加二產業發展政策,以離岸風場開發最為搶手。現行廠商規劃的裝置容量合計高達10 GW,已遠超過行政院原設定的2025年前達 3GW政策目標。然開發離岸風場的建造成本龐大,海事工程易受海象影響,在成本及風險都高的情況下,開發商的籌資計畫成為了風場成敗的重要因素,資金在建造時期能否如期到位,資本結構健全與否,除了影響到每個建造階段的現金流量,更影響到營運階段所帶來的利息費用,因此廠商的融資成為開發風場重要的議題。

本文旨在提供綠能產業融資訊息給開發商與金融機構業者。對於實務上業者可採用的融資方式、管道、貸款的流程、風險管理措施等資訊做歸納。對於金融機構而言,提供國外離岸風場的融資經驗,做為台灣的金融機構未來從事風場放款時之參考範例。

二、離岸風場可能的資金來源

融資來源一向為計劃是否能順利進行的關鍵因素,尤其離岸風力發電為資本密集的產業,需長期大量且合理之貸款或者股權才能順利推動。目前金融服務流程由營運成本、營造成本與營運收益切入,透過全面性的政策分析、情境分析與風險分析,最後導出財務評估,再由利益關係人出資。其中利益關係人包括民眾、政府、開發商與金融服務機構,透過利益關係人出資的合作模式,以達到分攤風險效果。由現階段國外融資實例作為參考,以下將說明可能的融資來源管道(PricewaterhouseCoopers,2017):

(一)專案融資

將風場獨立成立專案公司,向債權人及權益投資者籌資的融資方式。專案融資能否成立決定於貸款銀行是否認同計畫的投資報酬預測及是否願意承擔它的連帶風險。傳統投資案的融資多為抵押借款,投資失敗貸款銀行可以處分抵押品來保障債權,所以投資風險完全由投資者自行承擔。而專案融資則是一種融資者與投資者共同分擔投資風險的投資策略;如果投資者不能說服銀行給予融資,那麼該投資專案就無法執行(林雪玉,2009)。

國外案例中,以荷蘭Q7風場為專案融資經典案例。2006年荷蘭在阿姆斯特丹外海興建離岸風場,此專案由Enecon與Econcern所合作的合資公司進行融資,參與Q7融資的銀行主要為Rabobank、Dexia與EKD。Q7是第一座完全沒有依靠抵押品融資型式的風場,在此種型式的融資結構下,風場融資所產生的利息成本與本金皆由專案本身的收入進行償還,以長期來看,可以減少風場建設的風險。(財團法人工業技術研究院,2015)

(二)開發商股權

形式類似「獨資」,是一種由開發商出資經營、歸開發商所有和控制、由開發商承擔經營風險和享有全部經營收益的方式,但在開發商數量有限的情況下,可取得的資金有限。如2007年比利時的C-power風場就是由EDF-EN、RWE等五家公司共同合資的開發案,參與融資的金融服務單位包括商業銀行與多邊開發金融機構,從此中發現離岸風場的建設已逐漸取得金融機構的信任並願意挹注資金投資。

(三)大型承包商共同出資

廠商為確保生產設備能銷售或風場能順利開發,會願意進行投資。如風機渦輪製造商,為確保自己所生產的渦輪機能順利銷售,因而希望離岸風力發電計畫能順利進行。儘管全球大型承包商在離岸風力發電上無直接或間接經驗,但從以往相關計畫如海外石油或天然氣開採等成功經驗來看,還是有十足理由促使這些承包商提供資金給離岸風力發電產業。

如第一大離岸風力機供應商西門子(Siemens),從1991年在丹麥建立第一座海外發電場後,從此開啟了風電產業,憑藉其成本效益優異的渦輪機,西門子屢次打破全球最大離岸風力發電廠的紀錄。未來,台灣西門子將計畫把台灣打造成亞太地區離岸風電的基地,並透過合資或投資的方式與中鋼進行合作。

(四)商業預付金

近年來,在生化與核能產業方面,出現了一個嶄新的資金募集方式,由電力使用者預付電費給電力生產者的方式來籌措電力生產者所需要的建設與發展基金。在此預付體系下,電力生產者透過電力提供,給予電力消費者(多半是大型建設、商業或工廠生產用途)長期且穩定的電力來源,而使用者預付經折扣過後的電費,幫助電力生產者在建設發電裝置時所需要的資金來源。

如2007年法國最大的電力消耗集團Exeltium公司與法國電力公司簽署24年期的合約,透過支付40億歐元的預付款與按成本比例支付的款項,換取更低廉之電價。

(五)公共建設基金

國家為了刺激國內經濟環境,提高國民生產毛額(GDP)以及降低失業率,皆會設立公共建設基金。如台灣為加速綠能產業發展,2016年行政院通過「前瞻基礎建設計畫」,預計投資207億於綠能建設部分,期帶動國內相關的產業發展創新,並成為亞洲綠能產業的重要據點。而綠能建設的四大主軸中包含風力發電,如高雄海洋科技產業創新專區及台中港離岸風電產業專區,即透過政府資金的挹注,來加速台灣離岸風電基礎建設的發展 (財團法人台灣經濟研究院,2015)。

(六)退休基金

退休基金是指包括政府、企業、工會或其他組織為了支付員工退休金所每年提撥的基金。由於退休基金是為了能夠支應員工退休所需,並不會追求短期的報酬,而在追求長期且穩定的報酬,因此基金經理人在操作也採取謹慎保守原則,由於每年都會有相當龐大的退休基金投入市場,因此往往被視為長線資金,屬於市場的穩定力量。若離岸風場計劃想獲得退休基金作為融資來源的提供,則必須以降低風險為優先改進的地方。

如丹麥退休基金公司(Pension Danmark)陸續在離岸風電產業進行投資,2010年以5000萬購得Nysted離岸風場30%之股權,至2017年為止,丹麥退休基金公司在歐洲離岸風電總投資高達16億歐元,並預期6%到9%的投資報酬率。

(七)聯合貸款

當借款人擬貸金額過大,即透過一主辦行結合超過一間銀行或金融機構組成一臨時單位「銀行團」,由銀行團內各參貸行依銀行團內合約按比例以相同貸款條件貸款給借款人。如前述荷蘭Q7風場之融資案係由荷蘭合作銀行(Rabobank)、法國巴黎銀行(BNP Paribas)與比利時Dexia銀行進行聯合貸款。

(八)主權財富基金

具政治的背景且擁有豐富的資金來源,如同退休基金一般,此基金尋找穩定的收益來源,通常鎖定成熟的西方國家如挪威。如阿布達比綠能公司Masdar購買蘇格蘭東北海岸離岸風場之25%股權,並與挪威國家石油公司共同擁有。Masdar公司致力於再生能源投資項目,其中包含London Array離岸風場20%之股權與英國Dudgeon項目之35%股權。

(九)私募基金

過去30年私人資本市場被視為投資的風向指標,藉由種類廣泛的私人資金組成,這些資金偏向高風險高報酬的部位挑戰。如大型投資集團Blackstone與加拿大退休管理基金均參與了北海離岸風場之投資,其目的就是期望從離岸風電的專案中尋求穩定的長期投資報酬。

(十)商業銀行

商業銀行是以追求最大利潤為目標,盈利是商業銀行進行貸款的基本前提,也是商業銀行發展的內在動力。因此若以發放貸款方式提供離岸風場資金,將評估擔保範圍及風險管理策略,可以接受的風險程度為低度至中度。2012年,可再生能源行業的年度三大資產融資項目之中,有兩項由匯豐擔任牽頭銀行角色。第一項是正在英格蘭岸外興建、耗資16億美元的Lincs風場,其融資規模是歐洲同類項目之冠;第二項是墨西哥瓦哈卡(Oaxaca)一個陸域風場的項目融資(Project Financing),亦是拉丁美洲至今最大規模的同類型項目融資(匯豐銀行,2012)。

(十一)大眾資本市場

大眾資本市場是將眾多投資者從個人到公司行號等所有單位的資金集中起來再對單一企業進行投資,其投資額度小則數百萬,大則數百億。若政府能協助離岸風場計畫開發出創新金融商品(例如經政府擔保之離岸風場債券),則市場將自然依據投資人風險趨避程度與利率高低提供離岸風場計畫穩定的資金來源。

整體而言,融資管道會因風場風險的接受程度不同而有所差異(PwC, 2017)。其風險又可以分為建造、技術、價格、發電量四個階段,其中離岸風場因海事工程易受天候影響,導致建造風險也相對較大。如表1所示,區分不同程度的風險承擔,讓業者更容易按其偏好程度募集更多資金來源。如以營運初期為例,由開發商及收購電廠共同承擔,透過躉購電價政策,價格風險可由收購電廠吸收。像荷蘭Q7風場並與荷蘭能源公司ENECO簽定11年期的購售電協議(PPA),即是將發電量風險轉移至收購電廠。

表1 離岸風電主要籌資方式之風險態度

資金管道 資金可取得性 投資概況 面對離岸風場階段性的風險態度 國際範例
建造 技術 價格 發電量
專案融資 風險程度為低度至中度 可能 可能 可能 可能 荷蘭Q7風場
開發商股權 有限 只要報酬與風險程度相當,就有意願投資 可接受 可能 可能 可能 C-power
Meerwind
大型承包商出資 風險程度為低度至中度 可能 可能 可能 可能 西門子
奇異
商業預付金 風險程度為中度 可能 可能 可能 可能 Exeltium Project
公共建設基金 低風險低報酬之標的 不可接受 不可接受 不可接受 可能 英國TCW
退休基金 可接受低報酬,但要求報酬為固定 不可接受 不可接受 不可接受 可能 Pension Danmark投資歐洲離岸風電
保險基金 可接受低報酬,但要求報酬為固定 不可接受 不可接受 不可接受 可能 Pension Danmark投資歐洲離岸風電
聯合貸款 風險程度為高度 可能 可能 可能 可能 Q7風場由Rabobank、BNP Paribas、Dexia聯合貸款
主權財富基金 風險程度為低度,尋求穩定收入來源 不可接受 不可接受 不可接受 可能 Masdar投資英國離岸風電
投資銀行 風險程度為中度至高度 可能 可能 可能 可能 Blackstone投資歐洲離岸風電
商業銀行 風險程度為低度至中度 (視擔保範圍與風險管理策略) 可能 可能 可能 可能 HSBS
投資Linc離岸風電
大眾資本市場 在報酬合理下,投資人可接受一定程度之風險 可能 可能 可能 可能 --

資料來源:PricewaterhouseCoopers(2017); 本研究重新整

三、台灣離岸風場融資現況

2017年4月正式商轉台灣第一座離岸風力發電風場,資金來源管道是透過離岸風力示範獎勵辦法的推動,由政府負擔部分資金風險,再由業者負擔剩餘風險。在民間資金借貸方面,因依據銀行法第33條的規定,無擔保情況下,借款上限為該銀行淨值5%,有擔保可借到15%,礙於離岸風場建置資金需求龐大,例如一支3MW風機要價4億,一般中小企銀的資本額只有一百多億,因此無法由單一銀行借貸投資風力發電,必須以聯貸銀行團之方式進行。

透過專家訪談得知,普遍銀行希望能多了解風電業者資金的投入情形與相關的風險評估,同時亦會藉由離岸風力發電場的收益及貸款比例推估能持續還款的時間,因此風險評估與風場收入的穩定程度將為銀行是否願意借貸資金的重要關鍵。關於風險評估部分,由於離岸風場建置期間相當長,銀行多半會考慮到建置期所產生的風險像是連接電網或風機運送時因氣候造成損壞等等,而這部分風電業者會如何解決或是有無解決能力,亦是關鍵因素。

另外,離岸風力發電場是否有與政府簽訂10-15年的長期銷售合約(off-take arrangement)也是銀行團考量重點,由於該合約保障提供輸出的電力有穩定的能源價格(類似躉購電價概念),意味著業者的收入將較為可靠,銀行團貸款之意願也會提高。

四、結語及建議

台灣的離岸風場雖在起始階段,然而在發展上仍具備以下幾點優勢:(一)鄰近的中國、韓國己有開發經驗,因此在風險轉移模式、提供貸款銀行、可購買的保險契約等,台灣均可參考國外,減少在興建初期的學習成本;(二)相較於歐洲國家,其本國借款利率水準較低,致使營運期間較不會因為借款的成本造成費用過高,現金流量不足;(三)經濟部為鼓勵離岸風場的建造,在風場設置時補貼建置成本的50%(上限),並在營運期間由躉購費率折抵返還,直到清償補貼後才能以躉購電價收購,此辦法相當於提供風場無息貸款,更降低了風場的資金成本。

透過專家訪談得知,目前台灣離岸風電產業面臨之融資困境分為三個層面,以技術面而言,主要係離岸風場成本仍高,所需投資金額相當龐大,若急於推動恐怕落為國外業者囊中物,限制日後國內業者發展機會。以產業面來說,離岸風電屬於本地產業,難以透過外銷帶動貿易,此外,國內銀行與國外知名銀行比起來規模較小,能提供之融資空間有限,且銀行業者對離岸風力發電產業較不熟悉,包括相關專業知識及政府離岸風電政策,因此降低融資意願。政府發展離岸風力發電時,並未針對相關金融產業同步進行規劃,導致業者難以自行籌措資金。最後,就制度面進行探討,離岸牽涉國防安全問題,不易與國外做生意,且政府對於風力發電計畫搖擺不定,使得廠商投資計畫大量減少。

綜合上述,本研究提出以下幾點建議:(一)政府應規劃近岸風機維修後勤基地,降低日後風場維運成本,並向國際間有商譽之銀行提出申請,提升與其他國家技術面之合作;(二)政府應藉由優惠或補貼措施來提高投資者及廠商之誘因,並透過公辦補習班,使本土壽險與銀行業者了解離岸風力產業,以利帶動後續產業本土化;及(三)應建立完整的獨立綠色金融機制,藉此招募資金及規劃財務,對離岸風場營運進行專案融資計畫。

對台灣而言,離岸風場融資問題的解決,將更有利未來離岸風場之開發,提供離岸風電此項再生能源良好的發展環境,也有助於政府制訂再生能源政策時的思考方式。躉購費率不是唯一的政策工具,協助再生能源開發商解決籌資的問題,由開發商的資金來源、資本結構的層面出發,才能真正鼓勵再生能源的發展。對於銀行而言,因海上風量較陸域大且穩定,使得發電量及發電收益較為平穩,因此離岸風電產業將會是另一種穩定貸放資金的投資選擇。

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