巴黎協定後的能源政策新思維

導讀
隨著全球氣候變遷情勢日益嚴峻,對於能源供給與再生能源發展相關課題的探討,亦加顯得重要。呼應「巴黎協定」(Paris Agreement)會議的主題,並因應日本福島事件後之核能發展政策,將先探討台灣在節能減碳過程中所面臨的挑戰與威脅,進而透過盤點國內外能源政策發展,提出最適台灣的再生能源發展之政策建議。
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一、前言

根據國際能源署(IEA)2015年統計指出,台灣總排碳量高達2億5600萬公噸,為世界第24大排碳國;換算成人均排放量高達10.95公噸,即台灣每人每年平均碳排放量約全球的一倍。換言之,台灣土地雖小,卻因為過去太依賴傳統的燃煤發電方式,導致台灣總是處於高排碳國家。隨著新政府的上任,「非核家園」已成為國策方針,如何考量長遠的經濟與政治發展,以達到聯合國減排承諾書(Intended Nationally Determined Contribution,INDC)中的目標,亦即以2005年作為基準點,承諾在2030年溫室氣體排放量減少20%,相當於需減少近4,000萬噸的二氧化碳,總排放量將降到2億1,600萬噸。將是一大挑戰,也可能是一個新契機。

本文將先探討台灣在節能減碳過程中所面臨的挑戰與威脅。再則,透過觀測國際上能源發展政策與立法層面,如美國、德國、英國、日本等能源發展措施,藉由政策上的比較與分析,找出值得台灣參考與借鏡之處。最後,文末提供幾點能源發展策略與建議,以茲提供相關能源部會長官未來做政策參採。

二、 節能減碳的現況難題

我國政府設定2030年再生能源於電力系統占比應達30.7%,然實際預測發電量只能達到14.5%,破兆元台幣的投資卻無法達到預期的發電量(台灣電力公司, 2016),其發展難題與困境可歸類以下幾點:

1.再生能源目標規劃明確,但實現年限過短。目前政府以成本降低、增加供電、技術成熟及帶動產業的四大原則下,預期擴大再生能源設置目標在2030年達到17,250 MW。與IEA(2016)所提供的數據相比,台灣2030年再生能源發展目標(即不含水力發電之再生能源占比11.7%),其實與美國(12.7%)和日本(15.4%)相當,惟實現年限過短,目標達成可能性不高。以離岸風機為例,目前僅有3座示範風場建置中,且相關海權、航權與環保等議題待解決。若要在未來15年內達到新政府所預設的3,000百萬瓦,則相當於須建立600架離岸風機,平均每年建立40架離岸風機,其可行性不高。

2.缺乏發電系統產業與蓄電設施與場址,導致再生能源累積裝置容量難以提高。不同於傳統火力發電,風電與太陽能發電具有間歇性特質,必須透過儲能系統平穩電壓後再與電網結合,才能確保供電無虞。但遺憾的是,台灣缺乏蓄電水庫與抽蓄設備,目前僅有日月潭具備其資格。再則,以減碳淨煤為例,台灣缺乏自己的發電系統產業,因此缺乏減碳淨煤設備的投資,對於日後的二氧化碳捕獲與封存將難以運作。

3.「促進能源產業發展」與「確保能源供應安全」兩者策略存在競合關係。前者目的在於發展產業與技術輸出,後者為能源自給與國內推廣使用,兩者策略必須相輔相成,但由於政府可投入的資源有限,必須優先考量資源投入及效益產出間之競合問題。舉例來說,風電設備承受大陸市場嚴重價差下,是否需要先期研發再到示範運行,以致於再到國內進行大規模的推動,則有待政策制定者進一步去規劃,若是選擇前者,則不一定要在國內進行大規模推廣。

4.能源(含油、水、電)價格偏低,致使國人缺乏節能誘因。由於政府採電價補貼政策,以至於能源(含油、水、電)價格普遍偏低。以民生用電為例,根據IEA(2014)報告指出,德國人均GDP是台灣兩倍,但家庭用電價格卻是台灣的三倍。換言之,以平均家戶用電3,600度來計算總電費,則德國家戶總電費約37,332(0.29歐元/度)遠高於台灣的10,260元(2.85新台幣/度)。再生能源發電價格又高於一般電價,在缺乏具體的經濟誘因下,節能觀念將不易普及。相較於民生用電,工業電價更是明顯偏低,政府過去為了協助產業降低生產成本,能源價格(含油價與電價)平均比鄰近國偏低。像這類低成本生產、低價外銷的營運模式,將不利台灣減碳發展。

5.供電減、需求增,未來缺電問題將更嚴重。2015年台灣電力系統結構來看,供電量以天然氣為主(26.96%)、其次為燃煤(26.07%)、民營電廠(17.81%)及核能(16.04%)。再生能源僅占3.09%,其中水力為2.03%、風力0.69%及太陽能0.37% (台灣電力公司官網)。目前2007-2015年台灣平均用電成長率為1.3%,而台電目前系統備用容量率僅10%來算,因應電氣化發展趨勢下,若輸配電系統與智慧電網設施無法有效及時配合,則將有停電或限電危機。

三、 觀測國內外能源政策現況,提出台灣能源政策新思維

為降低溫室氣體排放並健全能源法制基礎,各國會依循三大原則去擬定能源政策,分別是減碳減排、能源供應穩定及合理的能源價格。立法層面涵蓋了碳價(Pricing Carbon)、能源效率、再生能源、森林管理、土地使用、交通運輸及調適措施等(OECD, 2012)。

如表1所示,在發展低碳能源的現況趨勢下,能源發展選項包括再生能源、天然氣及核能。然,面對日本福島事件後,在既存核電廠的國家中,仍有約13個國家採取政策方向不變(如加拿大、中國、英國等),其立法層面較著重在「提高能源效率」和「調適措施規劃」。唯有德國、丹麥及義大利這三國,核能政策明確停止。相較於擁核國家,這些反核國家在立法層面相對多元,以「碳價」、「再生能源」和「能源效率」作為能源政策的規劃重點。另外,在規劃興建首座核能電廠的國家中,僅有印尼決定延後核能計畫,該國希冀透過再生能源產能的增長與森林管理的方式,達到減碳目標。

表1 面對日本福島核災後,各國能源發展政策與立法層面

核能發展政策 國家 立法層面
既存核能電廠國家之能源發展政策 政策不變,持續發展核能 巴西 Ⓕ*
加拿大 Ⓔ*
中國 Ⓔ*
法國 Ⓔ*
印度 Ⓔ*
日本 Ⓔ*
墨西哥 Ⓡ*
俄羅斯 Ⓔ*
南非 Ⓡ*
英國 Ⓟ*
美國 Ⓡ*
南韓 Ⓟ*
政策轉向,明訂廢核時程 德國 Ⓔ*Ⓡ*
丹麥 Ⓟ*
政策轉向,態度持保留 台灣 Ⓔ*
計畫興建首座核能電廠國家之能源發展政策 政策不變,按計畫繼續興建 智利 Ⓐ*
政策不變,但延後首座核電廠計畫 印尼 Ⓕ*
政策轉向,放棄興建首座核電廠 義大利 Ⓔ*

值得關注的是,曾經發生過核災的國家(如日本福島、美國三哩島、俄國車諾比),因考量經濟發展與能源需求等因素,仍持續選擇發展核能政策,而我國近年最主要的經貿對手韓國,也選擇持續發展核能政策。

反觀台灣,於1980年開始積極推動能源四法:「能源管理法 」、「再生能源發展條例 」、「溫室氣體減量法(草案)」及「能源稅條例(草案)」。採漸進性的方式陸續推動政策綱領與再生能源計畫。早期政策較偏向於能源效率與減緩方向,2012年頒布「國家氣候變遷調適政策綱領」後,藉由跨部會的整合,將現有八大領域進行盤點與推動計畫。

然而,根據全球氣候變遷表現指數(Climate Change Performance Index, CCPI)指出,從碳排放程度、各部門排放趨勢、氣候政策、能源效率、再生能源等五大「氣候變遷績效指標」(Climate Change Performance Index)進行評比,台灣在全球58個主要排放國中政策排名偏低,以國內政策而言,從2014年的第53名下滑至第57名;國際政策的部分從2014年的第33名,下滑至第36名。顯示我國政策推動力道不足,且立法層面不夠多元。相形之下,台灣的能源政策(特別是核能發展部分)仍相對保留彈性空間。

能源政策的規劃足以影響到國家社會及產業經濟的發展;尤以台灣在廢核、排碳、缺電及電價上漲等難題與挑戰上,更需要參酌國外的做法,在能源典範移轉中尋找改革的契機,重新審視規劃能源政策。如表2所示,盤點並比較各國重要的能源政策。建議未來的能源政策發展可借鏡丹麥、韓國與日本之立法經驗。以日本為例,受到停核的經濟衝擊(2011年GDP損失3%,IEEJ預測),日本選擇在2015年8月重啟核能商轉。在能源政策上重新審視與規劃,於2014年4月提出「策略能源計畫」(Strategic Energy Plan),讓政策發展方向確保「安全」(Safety)為前提,並達到「3E」目標。其中,為使能源組合更為均衡,日本在發電端與售電端分別設定相關法規(如「節能法」(Energy Saving Act),以提升能源發電與使用效率。

表2 各國重要能源政策現況盤點

國家 法案名稱 主要內容
既存核能電廠國家之能源發展政策 巴西 國家氣候變遷政策(NPCC, 2009) 建構在UNFCCC框架下,內容包含國家氣候變遷規劃、國家氣候變化基金等
加拿大 能源效率條例(2012) 所有進口到加拿大出售或租賃或從製造省轉運到另一個區域(跨省運輸)的受管制產品都應當滿足能源效率條例規定的能效標準的要求
中國 十二五計畫(2011) 以「擴大內需」及「七大新興產業」做為調整結構主軸,透過減稅、納入碳排放指標等,提升整體產業轉型
法國 Grenelle 2法(2010) 內容包含減排目標、再生能源、能源效率、研究開發等綜合性政策規劃
印度 國家氣候變遷行動計畫(NAPCC, 2008) 特別針對減緩與調適所列的政策目標與計劃,擬定2017年將完成8項氣候變遷計畫
日本 能源白皮書(2013) 針對核能發電廠的營運問題、如何妥善運用電力、電力系統改革等問題進行檢討與調查,並提出相關因應措施
墨西哥 再生能源使用與能源轉型財務法(LUREFET, 2008) 通過提升再生能源資源與電力使用技術,減少該國對碳氫化合物的依賴,同時建立能源轉換國家戰略、再生能源利用及能源轉型基金
俄羅斯 氣候指南(2009) 有關氣候政策開發與實施戰略性指導,探討主題包含:提高科研、發展短期與長期減緩措施、加強國際合作
南非 氣候政策願景、指令與框架(2008) 提出幾點行動方案:溫室氣體減排措施、加強現有研發計畫、與利害關係人的協同合作
英國 氣候變遷法案(2009) 內容為改善碳管理,促進低碳經濟轉型、鼓勵低碳商品投資等長期性框架。明確規定具體的減排目標與5年期碳預算
美國 暫無綜合性聯邦立法 根據總統行政命令13514規定溫室氣體排放管理為聯邦機構的優先事項,並要求具體的目標與執行期限。該命令主要致力於運輸、再生能源利用與能源採購政策。所有的聯邦機構每年應開發、執行可持性績效計劃
南韓 低碳綠色成長基本法 (2010) 設定中長期減排目標、排放限額與交易、碳稅、碳標籤等法律性框架
德國 能源暨氣候政策要點(2007) 區分9大策略面向提出相關策略措施,包含:再生能源供應、能源效率、核能及火力發電、有效率的電網基礎建設、都市更新、交通運輸、能源科技研究、能源供給國際合作、資訊公開與公眾參與
丹麥 能源執政協議(2012) 推動實現2050年100%再生能源目標,實施期為2012-2020年。該協議包括62項行動計畫,涉及能源效率、再生能源發電、區域供熱、智慧電網發展、研發和示範項目建設、融資途徑等。多數計畫採通過頒布法案的方式予以實施,並獲得議會批准,重點式分析提出有效的能源解決方案
台灣 國家氣候變遷調適政策綱領(2012) 分析各調適領域衝擊與挑戰,提出政策願景與目標、在不同情境下針對總體與各領域提出調適策略,並搭配推動機制與行動方案與措施
計畫興建首座核能電廠國家之能源發展政策 智利 國家氣候變化行動計畫(2008) 提出國家氣候變遷戰略目標,針對氣候變遷影響、溫室氣體減排及再生能源建設等三大問題提出總體規劃,明確規定公私部門責任與因應課題
印尼 2025能源展望(2010) 透過節約能源與提升再生能源產量的途徑,在2025年時,讓印尼國內再生能源 的使用可達到總能源使用的25%,並培育相關技術人才
義大利 氣候變遷行動計畫(CCAP, 2007) 綜合性的行動計劃,促進義大利完成京都議定書框架下的減排目標

再則,可借鏡能源政策典範丹麥與韓國。相關能源政策諸如:將能源轉型框架融入既有的能源系統中、規劃長期的再生能源合作國際夥伴關係(如2008年中丹技術協議)、強化政府能源機構決策與產業發展能力、建構完善的再生能源產業發展體系、推動凝聚社會共識的能源政策等。

近年來,韓國能源政策改革的核心關鍵在於節約、提升效能,以利帶動能源產業的轉變。在政策的大力支持下,韓國電力公司積極與地方政府合作建構能源產業生態鏈,希冀將既有的能源事業、新能源事業和整體生態鏈整合,打造一個Bitgaram能源谷(Energy Valley),未來期許能夠成為全球價值鏈的能源中心(韓國電力公司KEPCO官網)。像這樣將能源產業的群聚作法,值得我國決策單位參採。

四、 結語

能源的政策與規劃,將深深影響國家社會及產業經濟的未來發展;特別是對於進口能源依存高的台灣而言,更需要謹慎地評估與選擇如何落實能源多元化,以達成節能減碳之願景。綜觀各國政府為因應能源發展趨勢,均積極研擬採取強而有力的政策措施。近年來,已有許多國家紛紛調降再生能源補貼,顯然單靠政府的政策工具並非節能減碳的唯一途徑。補貼技術成熟的再生能源領域也只能帶來短期的擴張效果。

政策工具應考量長短期技術創新所面臨的挑戰和機遇,以提供不同的資源配置。而政策制定者的責任在於確保資源的配置能夠有效率地被運用。關於這點,可參考國際能源總署(International Energy Agency, IEA)作法(IEA, 2015),建構一套能源技術模型,透過情境分析,預測不同政策執行與技術發展下,所造成的長期性衝擊與影響,以供我國政府部門未來擬定政策參採。同時,對於長期發展具潛力但仍需開發改進的技術,則應給予持續的研發、示範與推廣支持。

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