水資源調適規劃2.0進化首部曲-邁向跨域治理

一、 氣候變遷下水資源的挑戰

根據世界經濟論壇(World Economic Forum, WEF)的《2015年全球風險報告》(Global Risks 2015, 10th Edition)，在經濟、環境、地理、社會與科技五大類型共28項風險中，水資源危機(water crisis)雖然發生的可能性是前八名，但是一旦發生以後所產生的衝擊影響卻是排名第一。同時在該份報告的問卷調查研究結果也顯示，在未來10年內，專家認定水資源危機是高度重要的百分比提升至40.3%，由此可見水資源危機議題未來將是全球重大的挑戰與風險，並且已經受到國際普遍的認同(WEF, 2015)。此外，該份報告也研究了水資源與其他風險的關聯性，包括可能會與社會風險下的糧食危機互動，也跟環境風險如氣候變遷調適的失敗、人為的環境巨災、生物多樣性損失與生態系統的崩壞具有直接的交互影響，並與天然巨災與極端氣候事件具有間接的交互影響。因此水資源危機不僅受到多種因子的影響，其向外擴散的影響衝擊亦不可小覷。

根據《台灣氣候變遷科學報告2011》指出，未來極端氣候下台灣受到的衝擊影響包括極端降雨對山坡地環境的水土複合型災害衝擊、乾旱對用水資源的衝擊、海平面上升對海岸地區的衝擊等等 (行政院國家科學委員會臺灣氣候變遷推估與資訊平台建置計畫，2011)。另水利署研究顯示，除台北之外，台灣西部重要城市，最快五年後都將成為缺水高度風險區，並以人口密集的高雄、台南與台中最嚴重，但台南曾文溪、高雄高屏溪又將成為全台最危險河流，旱澇分明的情況愈來愈明顯(聯合報，2015)。這些研究成果呈現出台灣未來可能在水資源面臨的關鍵挑戰。

而氣候變遷衝擊風險如未妥善因應，可能衍生水資源衝突加劇的隱憂。過往便因水資源關乎地方發展榮興，成為許多衝突爭端的起因。如在農業時代，便常因為爭水灌溉、飲用等因素，造成聚落或村落間的衝突。實際案例像是早期嘉南平原地區因為興築埤塘不易，水流動的區域常跨越不同聚落，使得庶民對於水權的爭奪，形成聚落與聚落間的械鬥 (王奕期等，2009)。而國際對於水資源相關議題的重視，已經跳脫聚焦在水的供需本身，如國際知名的經濟合作與發展組織(OECD)研究報告「綠色成長的水與創新」《Water and Innovation for Green Growth》提出，在國家與區域層級的綠色成長策略，需著重在水資源配置及相關議題，如土地使用、生物多樣性、能源、農業以及成長的社會與環境面向等(OECD, 2015)。另OECD在2013年的研究報告「水與氣候變遷調適」《Water and Climate Change Adaptation》，則是定義用水資源安全為「得以控制四種與水相關的風險(乾旱、洪水、污染及水的生態破壞)到可接受的程度」 (OECD, 2013)。由此可見，水資源調適需要考量的面向逐漸變得更加複雜，因此需要更為系統性的思考、權衡再進行決策。

而除氣候變遷的程度與影響具有不確定性外，自然環境的變化亦難以精確預測，還需加乘社會系統變化的不確定性，增加決策者調適政策制定的難度。因此台灣除需要及早正視未來可能面對的水資源相關風險外，並應優化相關水資源調適治理機制，以讓政府與社會能更妥善地面對與因應，避免衍生更多社會的衝突與爭議。

二、我國氣候變遷水資源調適之治理現況與問題

我國政府為因應氣候變遷的長期趨勢，2010年由國家發展委員會(簡稱國發會，前身為行政院經濟建設委員會)啟動規劃氣候變遷調適相關作為，先後完成「國家氣候變遷調適政策綱領」及「國家氣候變遷調適行動計畫(102-106年)」，此外各部會亦針對負責領域研提調適行動方案。現行之水資源領域行動方案係由經濟部水利署(簡稱水利署)規劃並分階段推動，以綜合評估(定性研究)方法，針對氣候變遷下臺灣水資源的主要風險進行初步分析，完成提報國家「水資源領域行動方案」(經濟部，2014)。此外，在總體調適方向確定後，國發會分二階段對地方政府補助辦理「地方氣候變遷調適計畫」，在2012-2014年已陸續補助18個地方政府辦理「第一階段地方氣候變遷調適計畫」，並為能夠持續協助地方政府具體落實調適規劃，2015年度國發會更積極地持續補助已經完成第一階段調適計畫的地方政府，包含桃園市、雲林縣、嘉義縣(市)、臺南市及高雄市政府，針對特別需要優先推動領域或高脆弱度地區，辦理「第二階段地方氣候變遷調適計畫」(國發會，2015)。

由前述調適政策推動模式的整理與回顧可以知道，目前是以中央、地方各自進行調適規劃的模式。原本以中央進行水資源調適的規劃，主要目的係為設定由上而下的調適策略，以作為整體調適方向的指引，而地方政府進行調適的目的則是希望由地方政府擔起推行之責，並在規劃過程中，透過委託專業之團隊協助處理較為技術導向之部分，期望能夠納入在地的調適特色，進行因地制宜的規劃(國發會，2012)。不過，現行水資源天然特徵已包括流域上、中、下游，並且形成跨縣市水系統之管理模式，也就是「區域性的水資源整體聯合調配」(經濟部水資源局，2002；范玫芳，2012)。因此，目前以地方政府為單位進行調適規劃，雖能達到納入地方特色，而產生多樣化與具有彈性的調適選項，但受限於行政管轄範圍，較難從水資源整體系統進行調適的考量與因應。另一方面，氣候變遷下的水資源風險與問題，一旦具有跨域特性，超出單一地方政府的管轄範圍，在缺乏適當的地方政府合作機制下，不易從源頭有效解決問題，甚或可能產生調適上的矛盾與衝突。因此在水資源服務範圍與行政轄區劃分不一致的特性之下，跨域治理有其必要性。

以今年度大台北地區受到蘇迪勒颱風影響，使得自來水發生混濁的事件為例，其中北市自來水事業處認為翡翠水庫上游集水區治水管理，係由經濟部水利署台北水源特定區管理局負責，北市府僅能建議勿在區內過多開發。而經濟部水利署台北水源特定區管理局則是提出南勢溪下游是水利署第十河川局負責治理，上游由該局、農委會林務局與水保局、新北市農業局、地方區公所共同做水土保持設施(蘋果日報，2015)。由此可見，即使是一條河川的問題，牽涉到了地方政府如台北市與新北市外，亦相關中央政府的農委會與經濟部水利署。此案例也證實，如果要完善調適的治理與規劃，需要由中央、地方分別規劃的模式，進化為「區域調適跨域治理」的模式，避免政府不同部門間無法協調整合，而發生調適的衝突與不一致性。

由上可知，原本以中央、地方分別規劃模式，目前未見明確的水平(地方政府間)與垂直(地方政府與中央政府間)治理層級間的統合機制，可以更系統地、且不互相抵觸地進行調適的推動並產生綜效。故需要強化可以連結地方與地方間、中央與地方間協調整合的調適規劃中介平台與機制，進行跨域合作與公私協力的規劃與推動，方能有效統合資源並增強管理效能。

三、水資源調適規劃2.0進化首部曲-跨域治理

關於「跨域治理」的定義，林水波和李長晏兩位學者定義為：「針對兩個或兩個以上的不同部門、團體或行政區，因彼此之間的業務、功能和疆界相接(interface)及重疊而逐漸模糊(blurred)，導致權責不明、無人管理與跨部門(cross-cutting)的問題發生時，藉由公部門、私部門以及非營利組織的結合，透過協力(collaboration)、社區參與(community involvement)、公私合夥(public-private partnership)或契約(contract)等聯合方式，以解決棘手難以處理的問題(wicked problems)(林水波等，2005；胡龍騰等，2009)。而陳一夫(2015)認為有效跨域治理需以共同協議(Agreement) 為前提，具備充分的資金 (Capital, C)、有運作功能的組織 (Organization, O)、有約束力的管制權 (Regulation, R)、以及具共識的發展計畫 (Plan, P) 等 4 項要素。也就是「A+CORP 跨域治理基本要素模式」(陳一夫，2015)。

李柏諭(2010)認為因為一些公共財貨或服務本質上的效益與外部性經常造成政府決策的困難，如河川整治工程、水資源管理、衛生管理甚至是與空氣汙染整治等相關環境保護議題。當公共事務的服務範圍產生效益或成本流入、流出的外部效果與行政轄區劃分不一致時，此跨越轄區的穿透力便會解構行政疆界的限制 (李柏諭，2010) 。

在水資源的區域調適跨域治理上，本文認為應該設定一個以水為思考中心的「區域調適跨域治理」模式，以水資源整體系統涵蓋之區域為調適範疇，讓中央與地方政府、民間企業、公民團體、非營利團體、地方自治團體、社區組織以及專家能夠跳脫組織的本位主義、框架與專業領域，透過參與及合作，在跨部會、跨組織協調合作進行系統性與整合性的水資源政策規劃與執行，使組織在協調與互動的過程當中，更具有彈性，並且朝向共同目標而努力，尤其希望能在過程中建立與強化信賴關係，以創造多贏的局面。同時為形成有效的跨域治理，應該完善相關資金、組織、管制權與共同發展計畫的制定，為跨域治理建構出良好的推動環境。本文尤其建議形成「區域調適跨域治理推動小組」(透過長期專案計畫形式)進行調適的推動，組成成員希望包含地方政府既有之區域治理工作平台(由地方政府往上發展至區域層級)、中央部會署的區域層級單位機構(由中央政府往下發展至區域層級)以及關鍵利害關係人代表(包括私部門如企業、民眾與非營利組織等)，期望透過「區域調適跨域治理推動小組」含納不同類型成員，在調適規劃過程中，能夠善用各自既有資源與網絡，提供對於氣候變遷下水資源相關風險的認知，以及後續因應風險的調適創新提案，作為調適規劃討論與評估的基礎，達到公私部門間既合作又競爭的目的。此外，國發會因為負責「國家氣候變遷調適政策綱領」之規劃，因此適宜扮演區域調適規劃之協調角色，以有效整合地方政府與中央部會間之行動。

前述的「區域調適跨域治理」設計，主要是希望能夠達成系統性解決未來氣候變遷下的水資源風險，降低彼此行動的衝突，並形成彼此行動的綜效。尤其希望不是僅由地方政府各自進行規劃，最後形成頭痛醫頭、腳痛醫腳的現象，而是朝向共同合作，思考如何治本的方向進行。同時，也運用地方政府目前既有區域治理工作平台提供政策主流化的推動契機，以將地方政府主導的在地規劃，包括國土規劃、產業發展、都市發展等，都能將水資源相關風險納入考量。「區域調適跨域治理」模式的實踐，除讓政府不同部門間可以具有相互學習空間外，最主要也希望能於過程中讓公私部門形成互動並建立信任感。而為了能順利推動跨域治理，在配套政策規劃上，除了前述建議的組織設計外，最佳能夠提供跨域治理的誘因或法規制度，以讓「區域調適跨域治理」在調適推動上更易展現成效。

註:本文部分研究內容係來自國研院科政中心104年度公務研究報告「邁向水資源調適規劃2.0：以多元參與風險治理強化政策規劃」。