「十三五」時期中國大陸國家高新區發展的政策脈絡初探

導讀
現在,中國大陸已有146家國家高新區,國務院批准建設的國家自主創新示範區也有11家,並且逐步擴大各項先行先試政策的推廣範圍。為了瞭解國家高新區的發展戰略,特別是在「十三五」時期,國家高新區的建設與發展是如何聯動國家發展戰略,本研究主要探討當前中國大陸國家高新區發展的政策脈絡,特別是中共推動全面深化改革、實施創新驅動發展戰略,還有各項國家發展戰略。最後,呈現國家高新區「十三五」時期可能的重點發展方向,並提出觀察與建議。
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2015年10月,中國大陸國務院總理李克強召開國務院常務會議,會議決定在全中國大陸推廣國家自主創新示範區的部分所得稅試點政策,目的是更大地發揮積極財政政策作用,促進「大眾創業、萬眾創新」(以下簡稱「雙創」),培育經濟發展新的驅動力。這是繼2014年12月李克強主持國務院常務會議,決定要在更大範圍推廣中關村試點政策並加快推進國家自主創新示範區建設以後,將在中關村及各國家自主創新示範區推動的試點政策進行的第二次全面推廣。

2015年11月,以「全面深化改革與推動創新驅動」為主題的第十三屆國家高新區發展戰略研討會在天津濱海高新區舉行。科學技術部火炬高技術產業開發中心(以下簡稱「火炬中心」)主任張志宏提示,在進一步加強國家高新區發展戰略的研究工作中,各高新區要認識到「抓發展」是當前的首要任務,「抓創新」是持續發展的動力之源,而「抓改革」則是持續發展的根本保障。中國科學院科技政策與管理科學研究所中國高新區研究中心執行主任劉會武表示,國家高新區在主動對接、服從、服務國家發展戰略的過程中,要化被動為主動、變壓力為動力,加強部門協同、區域協同和全球協同。

從中關村試點政策的逐步推廣,還有國家高新區的發展戰略研究方向來看,值得進一步探究的問題是,中國大陸國家高新區的建設與發展是如何聯動國家發展戰略?因此,本研究主要探討當前中國大陸國家高新區發展的政策脈絡。首先,本研究梳理中國大陸國家高新區的發展概況;接著是探索政策脈絡,特別是中共推動全面深化改革、實施創新驅動發展戰略,還有各項國家發展戰略,再搭配對照以中關村為主的推動作法,瞭解與國家發展戰略的聯動關係。最後,2016年是中國大陸「十三五」規劃(即2016-2020年)的開局之年,本研究試圖以能夠蒐集得到的資訊為基礎,在呈現國家高新區「十三五」時期可能的重點發展方向之後,提出觀察與對我國的建議。

一、國家高新區的發展概況

截至2015年12月,中國大陸已有146家國家高新區。若是加上由中國大陸與新加坡合作開發、2008年國務院批准納入國家高新區政策的蘇州工業園區,則中國大陸習慣表述為「146+1」家,「+1」即是指蘇州工業園區。從區域分布來看,依據火炬中心高新區管理處處長李志遠的分類,主要集中在東部有65家,中部、西部各33家,東北有16家。而從統計數據來看(統計範圍是115家國家高新區),2014年國家高新區營業收入達22.7兆元人民幣,上繳稅額1.3兆元人民幣;出口4,351億美元,佔全中國大陸出口額18.4%;高新技術企業約2萬5千家,佔中國大陸39.6%;研發經費投入近4千億元人民幣,佔全中國大陸39.7%。

從2009年3月國務院批准中關村建設國家自主創新示範區至今,截至2015年11月,國務院已經批准建設11家國家自主創新示範區。如表1所示,儘管其涵蓋的高新區範圍及主要發展定位各有不同,但共同的重點任務都是:「先行先試、探索經驗、做出示範」。

表1 中國大陸國家自主創新示範區名錄(截至2015年11月)

國家自主創新示範區 獲批時間 涵蓋高新區範圍 主要發展定位
中關村 2009年3月 中關村 成為具有全球影響力的科技創新中心
武漢東湖 2009年12月 武漢東湖 成為世界一流的高科技園區,享譽世界的光谷
上海張江 2011年1月 上海張江,加上紫竹 成為帶動上海、長三角區域乃至整個東部地區創新發展的重要引擎
深圳 2014年6月 深圳 具有世界影響力的國際創新中心
蘇南 2014年10月 南京、蘇州、無錫、常州、昆山、江陰、武進、鎮江,加上蘇州工業園區 具有國際影響力的產業科技創新中心和具有國際競爭力的創新型經濟發展高地
長株潭 2014年12月 長沙、株洲、湘潭 具有全球影響力的「一帶一部」(指東部沿海地區和中西部地區過渡帶、長江開放經濟帶和沿海開放經濟帶結合部)創新創業中心
天津 2014年12月 天津濱海 具有國際影響力的產業創新中心和國家級區域創新中心
成都 2015年6月 成都 具有全球影響力的創新創業中心
西安 2015年8月 西安 「一帶一路」的創新之都
杭州 2015年9月 杭州、蕭山臨江 具有全球影響力的「互聯網+」創新創業中心
珠三角 2015年11月 廣州、珠海、佛山、惠州仲愷、東莞松山湖、中山火炬、江門、肇慶 國際一流的創新創業中心
說 明:各國家自主創新示範區之發展定位,主要來自國務院批復文件內容;武漢東湖示範區、上海張江示範區之定位分別取自其發展規劃綱要;蘇南示範區之定位是取自《中共江蘇省委、江蘇省人民政府關於建設蘇南國家自主創新示範區的實施意見》
資料來源:本研究整理

中國大陸以中關村為首推動先行先試,逐步將試點政策先推廣到其他國家自主創新示範區,再擴大推廣範圍到全中國大陸。如圖1所示,2014年12月,國務院決定將中關村從2010年開始推動的「1+6」政策(「1」是指中關村科技創新和產業化促進中心,簡稱「中關村創新平台」,由國務院相關部委和北京市共同組建)推廣到全中國大陸,而2013年開始推動有關稅收優惠的「新四條」則推廣到其他國家自主創新示範區(範圍還包括合蕪蚌自主創新綜合試驗區與綿陽科技城)。除了試點政策的擴大推廣,也決定在中關村研究推動新的政策試點,包括鼓勵引進海外高層次人才、拓寬科技企業融資管道、支持設立適應科技企業特點和需求的保稅倉庫等,並宣示要再建設一批國家自主創新示範區,使先行先試政策在更大範圍、更多地區發揮效益。2015年10月,國務院決定再將中關村的「新4條」進一步推廣到全中國大陸,而在中關村研究推動的先行先試政策,也已經涉及海外高層次人才引進、科技企業投資、融資,以及更加便利的進出口措施等方面。顯然,中關村的試點研究與推動工作,已經更加聚焦在吸引科技人才,還有滿足科技企業與產業的發展需求。

圖1 中關村先行先試政策的推動與推廣過程
資料來源:本研究整理繪製

二、探索國家高新區發展的政策脈絡:全面深化改革與創新驅動

2012年11月,中共在十八大報告確立「全面建成小康社會」和「全面深化改革開放」的目標。在經濟建設方面,強調全面深化經濟體制改革、實施創新驅動發展戰略、推進經濟結構戰略性調整、推動城鄉發展一體化,以及全面提高開放型經濟水準。2013年11月,中共召開十八屆三中全會,確立全面深化改革的總目標是「完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化」,而「經濟體制改革是全面深化改革的重點,核心問題是處理好政府和市場關係,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用」。在中共中央推動全面深化改革的布局中,科技體制改革被納入「建設統一開放、競爭有序的市場體系」的重要環節。

2014年12月,中央經濟工作會議提出對於經濟發展進入「新常態」的論述,強調要認識、適應、引領「新常態」,要突顯創新驅動。2015年1月,中共科學技術部黨組發布意見指出,2015年科技工作是「聚焦實施創新驅動發展戰略,以深化科技體制改革為動力,切實增強自主創新能力,推動以科技創新為核心的全面創新,推進科技治理體系和治理能力現代化」。其中,在優化國家自主創新示範區布局的工作方面,提出要按照「東轉西進」設想(即以國家自主創新示範區建設帶動東部地區加快轉型升級,加快國家自主創新示範區在中西部地區的戰略布局,以推動實現東西互動與協調發展),要加大培育指導力度,並支持國家自主創新示範區深化改革和政策先行先試。

2015年3月,中共中央、國務院發布《關於深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》,開宗明義將創新定位為「推動一個國家和民族向前發展的重要力量,也是推動整個人類社會向前發展的重要力量」,並堅持全面創新,「把科技創新擺在國家發展全域的核心位置」。9月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化科技體制改革實施方案》,在推動區域創新改革方面,主要打造具有創新示範和帶動作用的區域性創新平台,包括要按照國家自主創新示範區的建設原則和整理布局,推進國家自主創新示範區建設,加強體制機制改革和政策先行先試。

三、探索國家高新區發展的政策脈絡:國家發展戰略

在中共十八大推動全面深化改革與實施創新驅動發展戰略的脈絡中,2013年3月,科學技術部發布《國家高新技術產業開發區創新驅動戰略提升行動實施方案》,強調國家高新區的建設與發展已經邁入新的發展階段,總體要求是「創新驅動、戰略提升」,期許國家高新區實現「四個跨越」:(一)從前期探索、自我發展向肩負起創新示範和戰略引領使命跨越;(二)從立足區域、集約發展的資源配置方式向面向全球、協同創新的產業組織方式跨越;(三)從要素集中、企業集聚的產業基地向打造具有國際競爭力和影響力的創新型產業集群(即產業群聚,科學技術部對於創新型產業集群的定義是:「指產業鏈相關聯企業、研發和服務機構在特定區域集聚,通過分工合作和協同創新,形成具有跨行業跨區域帶動作用和國際競爭力的產業組織形態」)跨越;(四)從工業經濟、產業園區向知識經濟、創新文化和現代生態文明和諧社區、高科技產業增長極跨越。可見,國家高新區的建設與發展,不僅更要求創新示範與戰略引領,在區域發展、產業創新,還有推動知識經濟、創新創業,促進園區轉型,融合社區與城市發展以尋求突破。

在區域發展方面,2014年中央經濟工作會議中提出實施的區域發展戰略是「一帶一路」(即「絲綢之路經濟帶」與「二十一世紀海上絲綢之路」)、「京津冀(即北京、天津與河北)協同發展」與「長江經濟帶」(涵蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、雲南、貴州)。其中,「一帶一路」範圍貫穿亞歐非大陸,試圖鏈結東亞經濟圈、歐洲經濟圈及中間腹地國家。若從國家自主創新示範區的發展來看(如表1),除了西安國家自主創新示範區明確定位為「一帶一路」的創新之都外,上海張江、杭州、蘇南、武漢東湖、長株潭、成都等國家自主創新示範區也都強調對接、連結「一帶一路」與「長江經濟帶」發展戰略。2015年10月在上海成立的「長江流域園區合作聯盟」,目的即是搭建平台尋求跨區域產業合作。

中關村作為推動「京津冀協同發展」的創新核心,目前已經與天津濱海新區、寶坻,河北石家莊、唐山、秦皇島、承德、廊坊、保定等地區建立戰略合作關係。例如,2014年5月成立的中關村海澱園秦皇島分園,是中關村海澱園在中國大陸的第一家分園,除了是作為中關村海澱園的科技成果產業化基地,透過資源、人才引進,目的也是期望複製中關村創新模式。2015年12月,在2015「中關村大數據日」活動上發布的京津冀大數據產業布局,提出要在「十三五」期間重點建設以「北京中關村大數據技術研發-天津數據裝備製造-河北張家口、承德兩市數據存儲」為發展主軸的「京津冀大數據走廊」,這也是區域發展與產業創新的顯例之一。

在產業創新方面,包括促進產業轉型升級與新興產業發展,推動知識經濟、鼓勵創新創業等都是重要手段。當前中國大陸主要的發展戰略包括「雙創」、「製造強國」(第一個行動綱領是《中國製造2025》),以及「互聯網+」。從中關村來看三大發展戰略的交集,2015年2月,「創業中國中關村引領工程」和「國家高新區互聯網跨界融合創新中關村示範工程」在中關村正式啟動。前者包括七大工程:高校院所育苗工程、領軍企業搖籃工程、創客組織築夢工程、創業人才集聚工程、創業金融升級工程、創業服務提升工程與創業文化示範工程,首要目標是強調高端創業人才的聚集,要形成以「創業系」(主要指大公司管理或研發人才自行創業,知名者如華為系、騰訊系、金山系等)、連續創業者、「90後」創業者、海外創業者為代表的創業「新四軍」;後者包括十大工程:智能製造、互聯網金融、電子商務與智慧物流、智慧建設與智能建築、智慧交通、智慧能源環保、智慧醫療健康服務、智慧農業、智能硬體與智慧生活,以及互聯網教育與文化傳播,目標是推動互聯網跨界經濟,也就是強調運用互聯網思維,推動資訊化與工業化的融合發展。

在促進園區轉型,並且融合社區與城市發展方面,結合區域發展、產業創新,特別是在李克強主導推動「新型城鎮化」的脈絡下,國家高新區的建設與發展扮演產城融合的重要角色,除了產業與城市功能(特別是綠色城市、智慧城市),還要兼顧生活與生態,從營造吸引人才的環境條件來說,尤其關鍵。在中關村,有由北京清華大學牽頭發起的「中關村新型智慧城鎮化產業聯盟」,企圖成為新型城鎮化、智慧化建設技術標準和項目落地的領導者。除此之外,中關村不僅在打造「一城三街」(即創業大街、科技金融、智慧財產權與標準化一條街),也在2015年10月「中關村創新創業季(2015)」系列活動上發布「中關村大街發展規劃」,由啟迪控股、中關村發展集團和海澱置業集團簽署戰略協議,三方將共同出資註冊成立北京中關村大街資產運營管理公司,作為中關村大街改造項目的實施主體,啟動大規模的街區功能與業態調整,包括空間環境與設施的改造,涉及商辦大樓業態調整與街道環境的改造工程。只不過,能否藉此營造適合創新、創意產品與商業模式實踐所需要的環境,仍值得持續觀察。

四、觀察與建議

從第十三屆國家高新區發展戰略研討會披露的訊息可知,《國家高新技術產業開發區「十三五」發展規劃綱要》目前已進入意見徵求階段,規劃目標是到2020年,國家高新區的科技創新能力與經濟創造能力繼續保持較快成長,基本形成新的發展動力和發展範式(paradigm,即典範),帶動區域經濟社會全面發展,預期形成有利於「雙創」的創新創業生態,形成具有全球競爭力和高度活力的新型產業體系,形成社交活躍、數據共享、經濟、科技、生態有機統一的科技社區,形成全球鏈接、輻射廣泛且深入的國際化發展平台。

再從國際化發展的層面來看,火炬中心高新區管理處處長李志遠指出,國家高新區的國際化發展重點既是要「引進來」,做全球鏈接,針對發達國家與主要創新區域,吸納人才、技術、資本與研發資源,也要「走出去」輻射帶動,針對發展中國家與新興經濟體輸出產能、技術及園區開發與營運模式。李志遠強調,在「一帶一路」科技合作中,國家高新區要扮演先鋒的角色,「走出去」的步伐要進一步加快。

經過梳理,可以瞭解當前國家高新區的建設與發展的政策脈絡,首先是作為中共施政核心的全面深化改革與創新驅動發展。中國大陸經濟發展進入「新常態」,更加突顯科技創新的重要性,而國家高新區與國家自主創新示範區即是科技創新與區域創新的重要平台,尤其是國家自主創新示範區,更是加強改革與政策先行先試的試驗田。其中,以中關村為代表,先行先試政策經過逐步推廣,乃至推廣到全中國大陸,中關村也持續研究推動新的試點政策。接著,政策脈絡的探索重點是國家發展戰略,包括「一帶一路」、「京津冀協同發展」、「長江經濟帶」、「雙創」、「製造強國」、「互聯網+」與「新型城鎮化」等,涉及區域發展、產業創新、園區轉型,還有融合社區與城市發展方面,國家發展戰略的交織,成為國家高新區落實推動建設與發展的方針。

當前,中國大陸的國家高新區已經發展到146家,國家自主創新示範區也已經達11家。《國家重點園區創新監測報告2014》指出,國務院是在2008年金融危機以後加大省級高新區升級為國家高新區的審批力度,而上一波大幅建立國家高新區是在1991年與1992年(共批准建立51家)。顯然,國家高新區的建立與經濟情勢有緊密關聯,在國家自主創新示範區方面也是如此。

因此,從國家高新區與國家自主創新示範區的擴張速度,還有先行先試政策的推廣情況來看,值得玩味的問題就是各個國家高新區的競爭力是否真的得到強化,或是反而相對弱化,僅是讓競爭壓力更加顯著。然而,不論國家高新區的競爭力是在強化或弱化,當競爭壓力愈來愈大,在政策脈絡的牽引下,從中關村乃至其他國家自主創新示範區研究推動政策的情況來看,尤其是中共中央一再強調要認識、適應、引領「新常態」,表示其尋求制度與政策創新的積極態勢將更加顯著,搭配國家發展戰略的布局與拓展,都在為國家高新區競爭力的持續強化帶來更多的可能性。

面臨中國大陸經濟發展進入「新常態」,檢視中共的施政理念與各項國家發展戰略,再考慮國家高新區與國家自主創新示範區可能的發展前景(例如在「一帶一路」中,國家高新區扮演全球鏈接與輻射帶動的先鋒角色),特別是攸關我方科技產業與科學園區的未來發展,究竟應該如何把握優勢、創造機會?

2015年11月,兩岸企業家紫金山峰會在南京召開,強調「十三五」規劃與「一帶一路」為深化兩岸經濟合作帶來新的機遇。隨後,首屆「兩岸工業發展與合作論壇」在北京召開,雙方共同召集人都具有官方代表性,論壇中全國工業總會與中國大陸的中國工業經濟聯合會雙方簽署「交流合作諒解備忘錄」,也決定要圍繞《中國製造2025》與《生產力4.0》重點領域展開合作,合作主軸首先選定智慧製造及綠色製造領域。也就是說,從國家發展戰略的高度來看,兩岸在交流與合作的重點方向與產業技術領域已經形成初步共識,現在我方應該有更加深層與全盤的謀劃。例如,對應中國大陸的國家高新區,作為我方高科技產業發展的最重要基地,正在推動創新轉型的科學園區,未來在兩岸的交流與合作上應該有機會扮演更加積極的角色。除了現階段可以在相關重點方向與產業技術領域推動創新示範之外,還可以展現更大的格局與戰略思考,甚至是嘗試從帶動中國大陸國家高新區實現其戰略任務的角度切入布局,促進兩岸園區的良性競爭與合作,讓科學園區有機會成為主導兩岸鏈結區域乃至全球創新資源與市場最重要的關鍵核心!

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