行政措施或立法推動? 美國開放公部門資助研究成果之相關立法推動

前言

聯合國教科文組織(United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, UNESCO) 指出，科學資訊(scientific information)不僅是研究人員重要的產出，也是技術創新最重要之來源。因此，UNESCO致力推動學術知識的開放近用(Open Access, OA)，讓科學資訊得透過線上管道，免費且以最少障礙(降低著作權限制、開放授權)對任何人提供，目的在透過學術知識的開放，帶動全球知識流動、創新、及社會經濟發展。

而美國白宮科技政策辦公室(Office of Science and Technology Policy, OSTP)在經過一連串公眾意見徵集程序後，於2013年2月22日發布「促進聯邦資助科學研究成果近用備忘錄(Increasing Access to the Results of Federally Funded Scientific Research)」，指示凡年度研究經費超過1億美元的聯邦機關(executive departments and agencies)須針對受其經費資助所產出的研究成果(包括學術論文、數位研究資料)，擬定公共近用計畫(Public Access Plan, PAP)。

探究美國將公部門資助研究成果開放近用納入科研政策的背景，其政策目標旨在擴大公部門研究經費投入的效益，除促進研究人員相互間分享研究成果外，也希望增加企業、民眾對研究成果的接觸、利用。正因如此，美國歐巴馬政府甫上任便指示，行政部門在公眾健康、環境保護、氣候變遷能源等各種公共議題的決策，應建立在科學研究的基礎上。而為增加作為政策依據科學研究的可信度，各聯邦機關除應建立一套嚴謹的科學研究流程(如同儕審查)，並應在無隱私等疑慮下，對公眾開放所有政策決定所仰賴的科學發現、研究成果。科學研究與國家政策決定間的關聯性，也正是公部門資助研究計畫的正當性，藉由縝密的科學研究提供公部門決策過程中所需的知識，讓科學家的研究成果得以影響政策決定，產生社會公益性。

事實上，除行政措施外，美國國會自2003年起針對公部門資助研究計畫而生的學術論文，也數度提案立法，冀促使行政機關採取措施強化研究成果的再利用。下文將說明支持開放近用法案各版本間內容與差異。

一、公共近用科學法案(PASA)

根據美國著作權法規定(US Copyright Act Section 105)，美國政府之員工(employees)或官員(officers)，其因公務而產生的著作物(works)不受著作權法保護。亦即，該著作物在創作完成之時起，就進入公共財(public domain)的領域。該條立法意旨出發點很簡單，即公務人員薪水係來自於公眾，其於職務上所完成之著作，理應回歸公共財(paid by the public, should belong to the public)。

爰此意旨，美國眾議院議員Martin Olav Sabo基於研究經費來自公共預算、研究成果回饋公眾的考量，在108會期(2003~2004)提出「公共近用科學法案(Public Access to Science Act)」，擬修正美國著作權法，擴大適用美國著作權法第105條規定，排除聯邦經費資助的研究成果受著作權保護，讓研究經費主要來自於聯邦機關資助(substantially funded by the Federal Government)的所有著作(any work)，透過研究資助協議(funding agreements)不得主張著作權法保護，以利讓公部門出資之研究成果能回饋於公眾。

二、聯邦研究公共近用法案(FRPAA)

2006-2012年間有多位眾議員(主要推動者為Michael F. Doyle)及參議員分別於美國國會第109、111和112會期，提出「聯邦研究公共近用法案(Federal Research Public Access Act)」。

根據第112會期(2011-2012)所提出之FRPAA法案版本（註一），要求每年研究經費超過1億美元之聯邦機關，應於法案通過1年內制定開放近用政策。政策內容主要是針對機關員工、或受其研究經費資助所產出之期刊論文，在遵守著作權法、專利法的前提下，須提交一份作者最終原稿的電子檔給資助單位，以利其儲存於機構典藏或外部的典藏資料庫；並在發表後6個月內，對外開放近用。

三、聯邦研究公共近用法案(FASTR Act of 2015)

2013年2月14日國會參議員John Cornyn及眾議員Michael F. Doyle於第113會期提出「公平近用科學技術研究法案(Fair Access to Science and Technology Research Act, FASTR Act of 2013)」。（註二）這也是眾議員Michael F. Doyle接續2012年「聯邦研究公共近用法案(FRPAA)」後，再度就開放公部門資助學術論文立法推動所作的努力。

FASTR法案立法說明強調，其與既有美國國家衛生研究院(National Institutes of Health, NIH)自2005年開始施行的「NIH學術論文公共近用政策(NIH Public Access Policy)」最大的不同，便在於FASTR法案擴大適用範圍到其他聯邦機關，如農業部(Department of Agriculture)、能源部(Department of Energy)、國家航空暨太空總署(National Aeronautics and Space Administration, NASA) 、科學基金會(National Science Foundation, NSF)等。

FASTR法案於今(2015)年3月18日在參、眾議院都有再被提出的紀錄。（註三）2015年的提案內容和眾議員Michael F. Doyle在2012年提案的「聯邦研究公共近用法案(FRPAA)」內容相似，都要求年度研究經費超過1億美元的聯邦機關(federal agencies)，應於法案通過後1年內制定開放近用政策。在遵守著作權法、專利法前提下，該機關員工、或受其經費資助所產出之學術論文，須提交電子檔給資助機關，使之儲存於機構典藏或外部的資料庫；並應於文章正式發表後的6個月內對外提供。

值得注意的是，有鑑於開放近用(OA)政策的執行成效與授權條款息息相關，因對外釋放的內容能否為各界所加值利用，除資料格式外，關鍵在附加於內容的使用條款，在未明確標示授權條件的情況下，將影響學術論文內容的再利用，也就無法達到原擴大公部門資助成果近用的美意。

爰此，FASTR法案雖未強制規定授權模式，但為鼓勵使用類似創用CC(Creative Commons)的開放式授權(open license)，法案也要求各聯邦機關應於年度報告針對開放式授權議題加以檢討，瞭解在確保作者或著作權人姓名標示權的前提下，以免費授權(royalty-free copyright license)方式對外提供公部門資助的期刊論文，是否可行。

四、公共近用公共科學法案(PAPS Act of 2015)

2013及2015年國會眾議員F. James Sensenbrenner, Jr.連續於第113及114會期提出「公共近用公共科學法案(Public Access to Public Science Act, PAPS Act) 」。（註四）

如同其他提案，2015年3月18日提出的PAPS草案開宗明義即要求”受規範的聯邦機關”應在不違反著作權法前提下，擬定公共近用政策，以促使公眾得以無償近用公部門資助經同儕審查程序、且已過全文禁止上網期限(embargo period)的期刊論文(Sec. 2. (a))。

PAPS草案所指”受規範的聯邦機關”，僅限於NASA、NSF、國家標準暨技術院 (National Institute of Standards and Technology, NIST)、氣象局(National Weather Service, NWS)。再者，就期刊全文禁止上網期限原則上規定為12個月，但草案第6條也提供禁止期的彈性調整機制。亦即，利害關係人得提出證據說明12個月內對外公開學術論文將有嚴重損及公益之虞，聯邦機關得檢視其證據，若同意其主張，則最多可再延長6個月。

另，相較於歐盟明文允許作者採取開放近用出版(又稱Gold OA)途徑，觀察美國公共近用相關政策文件發現，不論是白宮2013年備忘錄及各聯邦機構爾後陸續提出的公共近用計畫書文字，只提到受補助者應提交作者最終原稿(post-print version)或經期刊業者排版、轉檔之正式刊登版(published articles)，落實自我典藏的義務。然而，在PAPS草案中卻罕見的明文規定，要求”受規範的聯邦機關”在擬定政策時，應研議作者付費(author-pays fee)開放近用出版模式的可行性 (Sec. 3 (a)(5))。

結論

比較本年度(2015)提出的兩個法案(PAPS Act 、FASTR Act)，其內容有下列幾點差異，也正因這些差異，美國學術出版及學術資源聯盟(SPARC)對外表示，在立法推動的選擇上將傾向支持FASTR法案，並有號召加速FASTR Act of 2015推動立法的連署活動。

事實上，法案間的差異，也涉及開放近用政策推動過程中可能爭議與推動模式，如適用範圍是否以研究金額、學門領域作區分、期刊全文禁止上網期限長短則影響學術出版產業等，故也值得吾人關注，供後續研議我國政策借鏡之用。

1. 適用範圍:

PAPS法案僅針對眾議院科學委員會(House Science Committee)管轄的機關，即NASA、NSF、NIST、NWS。FASTR法案適用於凡所有年度研究經費達1億美元之聯邦機關，如農業部(USDA)、國防部(DOD)等，故未來依據法案釋出的學術論文不論是在數量或研究領域方面，影響範圍將更為廣泛。

2. 期刊全文禁止上網期限:

PAPS法案規定最晚應於文章正式發表後的12個月內，對外開放利用；FASTR法案則縮短為6個月。禁止期即作者應與出版商約定，在一定期間後，以延遲開放方式對外提供文章，其用意在於確保期刊商於一定期間內的訂閱、下載收益，以利其回收投入發行的成本。

查美國NIH在擬訂「NIH資助學術論文開放近用政策 (2005)」時，因公眾意見的反應，將草案的6個月延長到12個月，以增加作者與出版商協商的彈性。又雖白宮備忘錄規定12個月內須對外開放文章，但也強調政策擬訂者應讓利害關係人有提出調整期間的機會。在在顯示在自我典藏模式下，禁止期的設定應規定為多久才合理的難題。故不同學科、或不同型態的出版品，其延遲期間是否有不同考量? 禁止期合理時間的設定，除公益、私益間的平衡外，尚應納入市場機制現況等因素考量。

3. 資料儲存格式、授權條件:

FASTR法案文字強調公部門資助期刊論文開放近用是否成功落實，重點在內容的可再利用(re-use)，因此儲存檔案不論在格式或授權條件上，都應符合可再利用性的要求，俾利外界可以當前技術加以應用，如電腦分析(computational analysis)、資料探勘(data mining)。

特別一提的是，在美國推動OA政策的歷程中，也有反對公部門資助研究成果開放的法案，例如「研究著作物公平著作權待遇法案Fair Copyright in Research Works Act (2006、2008)」、以及「研究著作物法案Research Work Act (2011) 」。

誠如NIH於2004年9月針對「學術論文公共近用政策(NIH Public Access Policy)」草案對外徵求意見時強調，在討論期刊論文的開放近用措施時，須將出版商在期刊實務中不可或缺的角色納入考量；在擬定OA政策時，也須思考對學術期刊出版產業的經濟、商業模式等可能影響。白宮在推動OA政策時，也特別提到學術出版商的重要性。在學術傳播過程中，出版商提供的同儕審查功能，是確保學術發表品質與誠信(integrity)的重要手段。因此，聯邦機關在擬定開放近用計畫之際，應確保不致影響學術出版商所能提供的服務，而有礙於其他非受政府資助產出之研究成果的流通。

故未來在探討我國是否有借鏡歐美政策脈絡，研議推動政府資助研究成果開放近用政策時，應可參酌美國各法案內容的主要差異，並進一步釐清政策與學術知識擴散間的相互關係。

附註：

註一：112會期(2011-2012) ；法案編號分別為H. R. 4004、S. 2096，資料來源:美國國會網站https://www.congress.gov/bill/112th-congress/senate-bill/2096/related-bills?q=%7B%22search%22%3A%5B%22Federal+Research+Public+Access+Act%22%5D%7D&resultIndex=3

註二：113會期(2013-2014)；法案編號分別為S.350、H.R.708，資料來源:美國國會網站https://www.congress.gov/bill/113th-congress/house-bill/708/related-bills

註三：114th會期 (2015-2016)；法案編號分別為S.779、H.R.1477，資料來源:美國國會網站https://www.congress.gov/bill/114th-congress/senate-bill/779/related-bills

註四：114th會期 (2015-2016)；法案編號H.R.1426，資料來源:美國國會網站https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/1426?q=%7B%22search%22%3A%5B%22Public+Access+Science+Act%22%5D%7D&resultIndex=8