芬蘭創業政策分析

一、前言

20世紀後期，認為創業精神與創業是經濟發展的驅動力，對OECD國家的研究指出，創業活動活躍程度高的國家，通常有較高的經濟成長率，其失業率亦有較大的降低幅度，因此鼓勵創業被視為振興經濟的有用方法之一(Audretsch and Thurik ,2001)。面臨全球化市場激烈競爭，政府決策者和學者均承認創業活動能透過創新、改革和知識外溢促進國家經濟成長與振興，因為它被認為是透過新知識進入經濟的通道（Sanders ,2007）。如何激發創業精神已受到許多國家公共政策部門的重視與行動，越來越多的政府開始關注建立所謂的「創業型經濟 」，紛紛採取有效的政策來鼓勵創業活動，並制定促進創業的各種政策支持體系，塑造良好的創業環境，給予創業者輔導以加速創業的成功，達成促進國家經濟成長的最終目標。

這一觀點在歐洲已由歐盟執委會的創業綠皮書 （EU,2003）闡明宣示，並在2004年提出「歐洲創業行動計畫」，提出系列政策與具體措施，積極改善新創事業的發展環境。芬蘭的創業政策議程反映了歐洲的觀點與方法，然而，芬蘭的創業政策有自己的國家特色，主因是在政治、社會和經濟因素之間相互作用發展而成(Gohmann et al.,2008)，因歷來社會福利國家傳統影響而標示相對較低的創業文化和態度特徵，之後歷經90年代初的經濟嚴重衰退，政府決策者和媒體之間開始體認創業對國家經濟發展的重要性，在1999年起採取聚焦創業政策的政府計畫正式啟動，隨著不同發展階段與國內外創業環境的動態變化影響，創業政策重點與採取推動創業活動的措施也呈現演進發展的脈絡，本文分析芬蘭政府在不同階段之創業政策演進脈絡，以及邁向芬蘭2.0的創業政策措施，其作法與經驗值得我國推動創業政策之參考。

二、創業政策之內涵與範疇

許多學者從不同觀點展開創業政策研究，但是目前關於創業政策尚未形成统一的概念，其中，Hart（2003）提出創業政策是以為創業家營造良好的創新與創業環境和氛圍為出發點，以減少初創企業面臨的不確定性為目標而採取的一系列政策措施；Degadh(2004)認為創業政策包含兩層含義：一是激勵更多的人創建企業，提高初創企業的存活率；二是營造更好的創業環境，為新創企業創造更好的成長機會等；Lundstrom and Stevenson（2005）認為創業政策是指以鼓勵人們創業為首要目標，激發地區創業精神為基本措施，以提高地區創業水準為核心而採取的一系列政策措施，針對創業過程的前期、中期、後期各個階段，著眼於創業者的創業動機、機會、和技能，以鼓勵更多的人創建自己的企業。創業政策、創新政策與中小企業政策三者之間有各自特定之總體目標以及政策領域範疇，而且各別政策領域範疇之間有區別又存在相互交織重疊的關係（參見圖1）。

創業政策是中小企業政策的基礎，創業政策的目標對象範圍比較廣泛（Stevenson and Lundstrom ,2005），創業政策措施主要目標聚焦在前種子期之前新創企業階段和種子期之新生階段，創設期成立之新創公司，到42個月內之轉變為年輕的中小企業成長期之後新創企業階段為主要領域範疇。中小企業政策措施主要目標則是聚焦在創業過程的後段為主，包括現有成立的中小企業。兩者均為經濟和產業政策的一環，創業政策的重點是需要刺激創業活動，並為一個較高水準的企業振興創造條件。如果沒有這些努力培育創業積極態度的發展，激發個人，新生創業者，新創企業，和年輕的新興企業，則有效率的中小企業政策的基礎將會受到限制。國家的政府體系有專門負責中小企業政策的政府機構存在，但是政府機構不存在專門負責創業政策的機構，因此創業政策的推行需要國家或者各個地區有關部門的協調合作和支持(Audretsch and Beckmann, 2007)。

創新政策和這兩個領域政策的關聯性與範疇交織重疊，主要是發展創新型創業，現有中小企業以及高科技領域中小企業的創新活動，意即創新政策措施可以在圖1中的整個創業過程，從前新創企業階段和新生階段，創立新創公司轉為年輕的中小企業均可彰顯，重疊影響對象包含了成長型新創公司或現有的中小企業，透過創新政策措施支持來創造或維持公司的價值與競爭力。

三、芬蘭創業政策的演進分析

芬蘭歷經90年代初的經濟嚴重衰退，政府決策者開始體認創業對國家經濟發展的重要性，1999年起採取聚焦創業政策的政府計畫正式啟動，是芬蘭創業政策的起點，隨著不同發展階段與國內外創業環境的動態變化影響，歷任政府創業政策重點與採取推動創業活動的方案措施也呈現明顯的演進脈絡。

芬蘭的特色是跨部門與橫向協調的方法來制定創業政策，具體和明顯可見的起點是從1999年Lipponen總理的政府由貿易工業部（2008年改組更名為就業經濟部）啟動創業計畫（Entrepreneurship project）開始，期程持續到2003年3月Lipponen總理的第二任期政府結束，以增加新企業的創立和增進現有企業的成長和競爭力。在中央9個相關部會和芬蘭地方和地區當局協會之間的合作落實執行，芬蘭設在全國15個地區的就業和經濟發展中心（TE-Centres），以及工商企業部門的各種利益團體在這個創業計畫中也起到了關鍵的作用（參見圖2）。

創業政策隨後顯示在芬蘭政府歷任總理的施政計畫，最重要的是，各部會促進創業的政策措施彙集一起，顯示芬蘭在創業整體性的理解，與達成共識後協調合作分工推動。在2003年，就原有創業計畫擴大而成立一特殊的創業政策方案（Entrepreneurship policy programme）(2003~ 2007年），作為政府經濟和產業政策的一部分。這個方案是Vanhanen新任總理第一任期政府強化各部會的水平決策的四個政策方案之一。該政策方案包括五個子方案：(1）創業教育和資訊；(2）企業的建立、成長和國際化；(3）影響創業的稅收、關稅和規費；(4）區域創業，以及(5）公司有關法規和市場的運作。在歷經兩年的推動實施後，政府進行了政策方案修改，與公司生命週期模型相符的面向：(1）促進初創企業的措施，(2）成長導向型創業的企業經營狀況改進，(3）促進企業所有權的一般轉移和改變，(4）發展推進企業能力和創新的服務方式，(5）法規環境的可預測性，市場運作和公共部門服務的流程改革。根據2007年公布的創業政策方案（2003~2007年）的最終報告，對創業影響最大的為各種改革措施，特別是在融資領域，公共企業支撐系統，創業者及其家庭的社會保障，稅收制度的減稅和改變，以及創業教育等。

在Vanhanen總理的第二任期(2008~ 2011年)政府啟動新的「工作、創業和工作生活政策方案(Work, Entrepreneurship and Working Life Policy Programme)」，承襲原創業政策方案框架所採取的許多活動和措施，由新成立的就業經濟部統籌規劃，制定新政策方案的工作框架。根據政府計畫和策略文件，新創業政策方案的施政重點是提高勞動的獲得和勞動力的充分開發;促進創業和企業成長;以及改善工作生活品質和勞動生產率。增加勞動力供給是透過延長個人工作職業生涯，開發儲備勞動力以及促進工作移民，刺激從研究到就業的轉變。

2011年國會改選，Katainen總理的計畫(2011~2014年)，增強永續經濟增長、就業和競爭力是政府三大優先施政重點之一，而加強創業則是列入經濟、就業與創新政策方案的重點項目。芬蘭需要聚焦成功的高成長創業家，政府利用各種手段激勵企業的成長和國際化。政府在企業政策方面的重點為創立成長型新企業和促進現有企業的成長和國際化，並降低企業所得稅率以及對創業者的行政障礙，排除企業融資瓶頸，特別是中小型企業的融資確保。

從前述政策顯示，1999年的主要政策挑戰是確保經濟增長，改善就業和產業結構的多元化。此外，產業政策行動在於改善市場的運作。1999年啟動創業計畫的主要動機是聚焦在需要創建新的就業機會，創業的作用是連接到小企業創造就業機會的潛力，因此，創業計畫聚焦小企業，重點是感知創業障礙或需要解決的促進創業的行政管理障礙。但政策缺少個人，潛在的、新生的或行動的創業家，支持新公司的創立發展。

2003年的創業政策方案主要是基於確保經濟增長、就業、與投資的目標，以便公司的投資和就業的長期經濟、合理、穩定的利率、和低通貨膨脹率的增長。 2003年的政策重點是鼓勵進入個體創業生涯，促進活動和擴大初創和成長的企業和女性創業，公部門法規鬆綁，促進企業家所有權的轉移，降低風險，改善創業家的社會保險條件，以吸引更多人從事創業活動。因此，2003年的政策重點在於識別個人作為關鍵角色，而不是公司。識別個人也包括女性，可以創造可接受的工作和家庭之間的平衡。該方案是圍繞企業生命週期的理念發展，除了初創和成長階段，政策也注重創業失敗的破產善後，政策誘因也包含創業生涯教育的連接。

2007年啟動的新政策方案的重點是工作、創業、和工作生活，除了經濟增長，就業和福利社會的保障資金，認定人口高齡化為一政策挑戰，該政策方案聚焦延長個人的職業生涯的工作生命，政策設計結合雇主和員工需求的雙重視角，在工作生活中的安全性和靈活性之間的平衡得到滿足。提供和創造新的就業機會不是公司唯一的任務，也要為個人求職者識別需要具備進入就業的必要能力。從某種意義上說，2007年的新政策方案較少聚焦創業，另一方面，透過分配為個人承擔更多的責任，每個人都是負責自己的工作和生涯的企業家。政策明確規定，必須提高創業的願望和刪除企業成長的障礙，可透過發展創業教育，建立稅收制度誘因和完成創業家的社會保障發展。

2011年的創業政策論述重點為創立成長型新企業和促進現有企業的成長和國際化，強化公共和政府資助的企業服務，降低創業者的行政障礙，排除企業融資瓶頸，特別是中小型企業融資的確保。政府四個階段的創業政策共同點是強化創業以創造更多新的就業機會，迎擊各種不同的社會經濟挑戰，如經濟增長和人口老化的不斷增長。

從芬蘭政府1999年起到現在四個發展階段的創業政策方案演變歸納分析，可發現從認識創業的重要性，逐漸演變得更加精進和試錯的經驗積累，從針對中小製造企業投資補貼轉向創造新的企業，再聚焦支持諸如創新和高成長性企業的連續脈絡清晰可辨;最終，邁向以更系統化方法在新創企業成長循環中尋求協調不同的支持措施和基礎設施。芬蘭的創業政策以更加系統性的不斷發展，可更好反映體認，雖然創新和高成長性企業有利國家經濟，但企業成長需要採納許多外部性創新。為了實現這樣的政策，關鍵是要採行特定群體高成長企業的系統化政策措施，辦法是提高整個創業系統的運作功能，具體解決市場失靈。

四、邁向芬蘭2.0的創業政策措施

芬蘭政府開始從1999年起啟動聚焦創業政策的計畫，多年來，雖已陸續推出系列創業政策措施，已經影響了創業和創新企業的興起，但直到近年來並沒有特別針對高成長企業的相關政策措施。對OECD國家的研究指出，「瞪羚 」、創新型高成長新創企業與一般新創企業比較，可產生不成比例的大量經濟利益和創造就業機會（Autio,2007;Shane,2009）。據OECD(2008)統計報告指出，依三年員工人數成長率基礎計算，芬蘭製造業與服務業的高成長企業家數比重約在1.5%與3.5%，在OECD評比的17個國家中排名13，表現並不出色。芬蘭是世界上第一個將國家創新系統概念用於建立國家科技創新政策架構，也是發展最完善的創新型國家之一，儘管有高研發投入和好的教育體系，可培育優質人才等有利於高成長性創業活動的結構條件，創造世界級高成長新創企業，卻相對缺乏高成長創業精神的「芬蘭悖論」（Autio,2009），引發芬蘭政府高度重視。芬蘭教育部與就業經濟部在2008年組織國家創新系統的國際評估委員會，特別把檢視「芬蘭經濟與創新系統是否可有效增加高成長新創企業的家數與貢獻」列為評估的6大主題之一，以確認系統的缺口與需要改善的政策領域。評估報告提出芬蘭的經濟與國家創新系統，對於催生高成長新創企業存在幾個缺口與問題，包括：租稅系統對於高知識密集度的創業者所提供的租稅誘因不足；財政部在創業與創新政策的涉入程度不足，特別是強化對創業者與從事高風險活動的租稅誘因不足；政府現有支持企業服務系統對於需求方與管理方的流程過於複雜；使得芬蘭創新生態系統無法提供創業者對全球視野、外國專家與國際網絡的需求；芬蘭勇於創業的文化不夠普遍（MEC and MEE,2009）。

評估報告點出芬蘭國家創新系統僅有創新政策是無法催生更多的高成長企業，需要完善的創業生態系統，包括：早期資金提供、研發創新與國際化的連結等，以催生更多的高成長企業。在歷經2008年全球金融海嘯後，芬蘭經濟發展呈現停滯現象，政府更清楚認知到，創新突破型創業家及創業家精神，才是現代國家經濟能夠持續發展成長的關鍵要素，培育高成長企業或「瞪羚」，已經成為芬蘭政策議程和創業政策的最終目標，因此，把激勵企業創新成長與促進創新突破之多元發展，做為邁向全新芬蘭2.0的首要施政重點。

芬蘭已逐漸體認創業政策的最重要變化，近年來芬蘭政府聚焦「成長導向型創業政策」(Growth entrepreneurship policy)，首重打造有利於新企業創立與成長的環境。同時推動「成長企業政策」(Growth enterprise policy)，改善政府對企業的服務，以符合成長企業的需求，使芬蘭更易於企業營運。其次是，改善財務誘因與運作模式，利用民間企業頂尖專家與創投來支持新創企業的早期成長，以及國際化經驗與能耐。以下闡述芬蘭政府支持成長導向創新企業的三個重要系統化政策措施：

（一）年輕創新型公司計畫(YIC)

芬蘭國家創新局是芬蘭最重要的研究發展與創新創業之公共補助與計畫管理機構，資助產業研發計畫，以及大學、研究機構的研究計畫，特別是針對促進創新、風險密集型研究計畫，透過技術創新以提高芬蘭產業的競爭力。在企業研發創新補助計畫方面，其目標族群是尋求創新型與追求國際化成長的中小企業。國家創新局近年來資助重點轉向鼓勵公共投資轉化為有競爭力的產品和服務之研究、商業化、並創立新創企業，並對其資助計畫進行科研經費分配重大改革，2008年初推動「年輕創新型公司計畫(Young innovative companies, YIC)」，目的在加速最具前景的企業成長與國際化。該計畫分三階段逐步補助，必須完成一個階段計畫內容後才能進入下一個階段的申請。

1.補助對象

YIC計畫補助對象為成立在六年之內的年輕、創新成長型企業。

2.補助階段與方式

第一階段（成長規劃期）：補助撰寫計畫書、確認市場的調查及研究之專家與資訊服務費用、產品IPR的布局，上述費用必須至少占總成本50%以上。符合規定的成本最高可補助75%，上限為五萬歐元。補助期間最長不超過六個月。

第二階段（成長前端期）：補助通過成長規劃書的年輕企業進行研發。可補助的科目包括研發人員的直接薪資與相關的間接人士之薪資成本（最高30%）、旅運費、耗材、機器與設備、委外服務。研發投入最高補助25萬歐元（符合規定的地方可申請額外25%補助），或是補助符合規定的成本75%。

第三階段（成長加速期）：限成立年數不超過八年以上的企業，提供資助以加速與強化企業成長及國際化的能力。補助最高金額為100萬歐元，或國家創新局補助符合規定的成本75%（符合規定的地方可申請補助額外25%），但通常第二階段補助75萬歐元。

截至2012年底，YIC計畫累積補助160家中小企業，其中有27%公司持續參與Vigo加速器計畫。至於完成二階段補助（最高100萬歐元）者共有34家，仍在補助階段有92家，終止補助的有34家（Autio, et al.,2014）。

（二）從研究構想到創造新知識企業計畫（TUTLI計畫）

2012年國家創新局啟動「從研究點子到創造新知識企業計畫（簡稱TUTLI計畫）」，取代行之有年的「研究商業化計畫(簡稱TULI計畫)」，是現階段改革科研經費補助體制的三大資助工具之一。此新政策工具之目的是鼓勵學研機構透過研究構想的研究，知識和專業知識發展，在研究進行過程利用創造新企業把構想商業化，進而達成芬蘭現階段最重視的促進高成長創新企業來創造就業機會與國家經濟發展目標。

國家創新局於2002年建立第一期TULI計畫(2002~2006年)，接著於2008年推出第二期TULI延續計畫(2008~2012年)，聚焦支持大學研究商業化技能的發展，並導入新的概念驗證方法，以測試早期階段概念的可行性。採用初評、商業評估、精緻化等三階段的技術評估模型，以確保源自於公共資助研究的技術，給每一申請研究進行商業潛力評估，並促成最強的研究創意構想變成強大的創新企業，通過三階段技術評估者，可獲得5.5萬歐元補助。

2013年國家技術創新局委託第三方評估機構，評估完成兩期10年的TULI計畫執行成果，根據評估結果的統計，資助第一期TULI計畫(2002~2006年)經費每年250萬歐元，5年總共1250萬歐元，資助超過1,500個研究發明或商業創意，最後成功建立了100家新創公司，第二期TULI延續計畫(2008~2012年)，資助經費5年總共2,500萬歐元，在大學和科研機構總共有135家新創公司成功創業，應用科學大學建立了52家新創公司(Tekes,2013)。

（三）Vigo育成加速器計畫

為強化芬蘭創業系統，特別是存在於高成長創業生態系統中高成長潛力新創公司數量不足、早期資金不足以及國際化經驗與能耐不足的缺口，就業與經濟部(MEE)於2009年啟動Vigo育成加速器計畫(Vigo acceleration program)，主要聚焦加速育成在全球市場競爭的年輕、創新與成長型新創公司，由Tekes與Finnvera旗下的Vera venture合作推動，委託 PROFict Oy公司負責計畫的實施管理。計畫的核心Vigo加速器是由有經驗創業者帶領下的獨立公司，透過計畫評選出最佳企業創意點子的新創公司，提供新創公司早期資金資助，專家和業師諮詢指導，為具成長潛力與國際化導向的新創企業提供加速服務，幫助這些最有成長潛力的企業加速成長及提升附加價值，更快速、更智慧地進入全球市場。

1.運作概念

Vigo加速器是由具經驗的企業家所經營的民間企業，提供知名的企業專家、資金、廣大的外部網絡給目標公司。加速器業者投資資金與時間（通常18~24個月）到目標公司，並兼任企業的策略規劃與營運角色。國家技術創新局透過政府採購的程序，從特定領域篩選最佳的加速器申請者。

2.輔導對象

成立年數不到6年、具創新事業構想與國際潛力、正在尋求外部投資，以及願意強化其團隊的年輕中小企業。

3.政府誘因

芬蘭政府提供進駐Vigo加速器組合企業的研發資金、融資或信用保證；同時，搭配提供早期階段的創業投資資金，包括：國家技術創新局管理的創投基金、Finnerva VC、芬蘭產業投資公司的直接股權投資；或是由Finnerva VC、芬蘭產業投資公司加入Vigo加速器成立的創投基金，進行間接投資加速器中的組合企業，即採取基金中基金(Fund of Funds,FOF)模式，增加企業成功加速育成的機會。

4.計畫成果

經過2009年與2012年兩回合的加速器篩選，共有12家通過，2012有兩家退出，領域包括：ICT、生技醫藥、能源、時尚、設計與生活型態等。此外，截至2012年底共有67家企業進駐各類Vigo加速器，近年在國際市場取得重大成功之Supercell於2010年進駐 Lifeline Ventures Vigo，就是Vigo育成加速器的成功創業典範，由於Vigo的成功標誌，自該計畫開始Vigo投資組合公司已經募集了超過1億歐元(MEE,2013)。

五、結語

芬蘭是世界上公認國家創新系統發展最完善的創新型國家，稍後也建立由就業與經濟部負責協調領導、跨部門合作推動的創業政策體系，是實施整體創業政策最為典型的國家之一(Acs,2005;Audretsch,2005)。隨著不同發展階段與國內外創業環境的動態變化影響，創業政策重點與採取推動創業活動的措施也呈現與時俱進的發展脈絡，儘管重視研發創新資源投入和有利於高成長性創業活動的結構條件，卻不必然能產生高成長新創企業，逐漸體認創業政策的最重要變化，採行聚焦「成長導向型創業政策」特定群體系統化政策措施，重新調整資源配置的政策意涵，帶給我國的借鏡啟示如下：

（一）創業政策目標必須高度聚焦

芬蘭國內市場規模小與研發創新專業度高，因此，在創業政策目標高度聚焦「年輕、創新、國際化導向、具高成長潛力」的企業，政策工具主要在「加速創新與商業化」與「創業育成與成長加速服務」的計畫與措施中，並連結國際化網絡的元素。

（二）推動創業與創新必須同等思考

以往芬蘭國家創新局的業務著重一般性中小企業的研發創新計畫的補助，在芬蘭國家創新系統評估委員會的建議下，逐漸將執掌的業務聚焦在「年輕創業」與「高成長企業」的發展與協助，並改革調整政府科研經費補助創業與創新的配置，創業與成長所需的元素不只是「研發創新」，也成立國家技術創新局創投公司投入創投資本引導基金，吸引更多的私人創投資本挹注，投資經政府確認有前途經營理念的年輕新創企業，提高其成功機會，並擔任企業成長導航服務，以多元政策工具支持從前新創企業階段（前種子期）到後新創企業階段（成長期）年輕企業快速的全球增長。

（三）需要系統化設計多元搭配的政策或措施

過去芬蘭政府的政策工具偏重於「研發計畫補助」，未積極推動從研發成果轉化為商業化成功創業的政策工具，造成僅重視研發創新資源投入卻沒有產生高數量高成長新創企業之創新缺口。2008年的金融風暴後，芬蘭改造創業政策，選擇從高成長創業生態系統的「國際化」與「引進資金」缺口切入，搭配所需的公部門法規鬆綁，降低風險，改善創業家的社會保險條件，以吸引更多人從事創業活動，並提高租稅誘因，降低公司所得稅與天使投資人的資本利得稅，積極引進國內外民間創投資金與國外公司至芬蘭設立據點。針對高成長創業生態系統中高成長潛力新創公司數量不足、早期資金不足以及國際化經驗與能耐不足的缺口，採行多元搭配的政策措施，不僅透過增加早期資金的原始資金供給，更重要的是促進自持動態，吸引創業資本和經驗在不同組成子系統之間的正向反饋，強化芬蘭國家創業系統（Autio,et al.2014）。芬蘭以系統化設計多元搭配的政策或措施提升高成長創業成功機率的做法，值得台灣借鏡參考。