政府計畫事前評估機制實施方式

事前評估，或稱前評估，顧名思義，是在計畫或方案執行之前所進行的評估。評估內容包括：確認計畫的目標、環境檢視與分析、風險與附加價值、執行原則或執行邏輯、需求資源與人力經費、預期的成果與測量的指標等。由於事前評估是一種改善計畫品質、提供資訊給決策者進行價值判斷的工具和機制，因此事前評估必須在計畫的執行初期，尚有選擇空間之際，便應開始著手進行。事實上，一個具有深度的事前評估，需要花費很多時間與人力來完成。

事前評估的實施，除了成立任務小組外，其與計畫辦公室內部人員的合作參與是必然的。還可能包括外部專家，以及潛在的利益關係人，必要時以召開工作坊等方式來測試不同的情境假設，取得眾人的意見與共識。最後，事前評估的成果彙整成報告與備忘錄，作為後續溝通及事後評估的參考依據。

實施時間點方面，事前評估應用在計畫內的各個單元，是故一個計畫可能有多個事前評估在計畫執行之前同時開展。事前評估的實施有幾個階段任務，至於實施的順序則沒有一定的規範，大致可分為以下幾個重要的部份。

1.　召集評估委員會或任務小組

由計畫辦公室開展事前評估機制的運作，任用評估者，包含計畫內外部人選，並決定計畫內有幾個事前評估要進行。

2.　問題分析與需求評估：目標設定

計畫的目的與需求，通常扣合著問題的解決方案，政府科技計畫亦然，同樣致力於解決公眾問題並滿足公共需求，如此一個實際可行且有具體目標的計畫架構於焉成形。在此架構下，計畫優先發展的量化目標，與可以被評量的成果就會浮現。具體的計量目標是成功的基礎，讓人理解什麼是重要的，也有利於事後評估的進行。

3.　設定相關具體的指標

指標的目的是要監管計畫執行的過程，並且回報計畫的各階段成果。指標可以為量化或質化，並且突顯出計畫的核心成果。指標的設定會依據計畫不同層次的目標，而有不同形式與功能，分別為：

(1)總體目標層次/ 效益 (outcome) 或影響力 (impact) 指標

作為一個計畫或行動方案的政策目標，指標通常是表現計畫最終的效益與影響力。例如：經濟成長率、失業率、競爭力等。一個計畫或行動方案的效益及影響力若能定義清楚，對於後續的評估工作是相當重要的。

(2)專指的具體目標層次/ 成果 (results) 指標

大部份的計畫目標多是達到總體目標為主，而一些專指型的目標通代表示著計畫或政策的一些短期、直接的效益。

(3)操作型目標層次/ 產出 (output) 指標

操作型的目標表現在計畫產出上，例如：計畫所產生的服務、產品等，是指計畫或行動方案所具體產生的利益。

大體說來，在設定指標時，我們必須問自己一些問題，而這些問題的答案，其實就反映出指標的類型了。例如：

• 我們的工作要達到什麼目標？--總體目標層次
• 我們要達到的目標與現況有何不同？--具體目標層次
• 我們應該要透過什麼途徑來達到目標？--操作型目標層次

總體目標的指標可能較為廣泛、抽象，然而具體目標及操作型目標的評鑑指標，則必須達到以下的標準。

(1)關聯性：指標與目標之間有清楚的關係連結。

(2)簡易性：資料蒐集與監控的成本不能過高。

(3)可信度：指標本身不容易造成歧視，容易解釋，讓人容易報告。

(4)接受度：指標必須與部門成員討論，讓大家可以接受。

(5)健全性：應防止被少數管理人員、負責人員所操控。

(6)成本效益：資料蒐集的可信度與成本之間的平衡，也要包括時間的考量。

4.　目標達成機制

計畫有了目標，定了評估的指標，還要決定「做事的方法」。達到目標的方式不會只有一種，而目標達成機制就是要找出最合適的方法或工具以利計畫的進行，同時說服決策者應採取何種行動方案。此外，各種建議的行動方案中應述明可能的風險和缺失，才能夠預防和減輕衝擊。

此部份可以透過領域專家、直接受到影響的目標群體、潛在的群體等共同進行腦力激盪，對於計畫提出不同視野的意見，也可以幫助建立一些創新的程序；或透過先導型研究來鼓勵創新的想法，不過必須要有充足的研究時間。爾後，從做事的方法、可能的風險、技術的複雜性等角度，找到可行的執行方案。

5.　風險評估機制

風險，是指不想要的與負面的後果，意即一個事件可能的後果與後續影響的機率。風險分析，其內容為風險的辨識，評估風險發生的可能性，以及若風險發生時對於計畫執行的影響程度。是故，風險評估機制是為事前評估的一環，風險評估的結果有可能致使計畫停止或大幅度的改變方向。一般說來，風險辨識與評估是高度主觀的，特別是技術型的計畫，可能要尋求適當的專家，例如：具有技術專業或財務背景的專家來評估特定作為的風險。

上述幾點說明事前評估實施的重要部份，事前評估的執行效益可以讓我們不必重覆過去相同的錯誤，因為大部份的計畫都會依循過去既有的模式。此外，事前評估能廣納各界的參與和建言，可促進凝聚共識，也可因各方的介入而帶來特別的附加價值。至於政府計畫的公共支出可因此而符合效益原則來使用，這一點就不在話下了。

完整的計畫評估活動包含事前評估、事中評估、期末與執行完畢後評估。在這一連串循環的過程中，事前評估的目的是為了促成一個新計畫的開展，其規劃的視野應該涵蓋至中程評估的視野，如此一來，中程評估再促成第一年的行動方案，可以有效地指出可行性方案，並說明影響計畫執行的困難點。

歐盟在2006年針對2007-2013年所開展之新計畫所制定的事前評估工作手冊，手冊內所建議的研究方法運用在由歐盟的 Structural and Cohesion Funds (歐盟區域政策中的金融工具)所支持的研究計畫。手冊中提供了一個約需12-14個月的事前評估執行流程示範，如表一所示。由表可知，並不是所有的事前評估都是相同的執行內容與流程，端看計畫的內容與目標。可以肯定的是，事前評估的任務小組必須與計畫辦公室有著緊密而良好的互動合作。

回頭看我國政府計畫的事前評估實施狀況。根據國家型科技計畫推動要點(行政院國科會第一三四次委員會，現已改制為行政院科技部)，國家型科技計畫工作小組任務為：(1)擬訂國家型科技計畫之政策方針及工作計畫；(2)規劃綱要計畫書(Master plan)；(3)遴聘諮議小組成員；(4)協調、整合與管理計畫之執行；(5)向指導小組提出計畫及執行檢討報告，並適時向國科會委員會議報告。是故，事前評估的概念其實已有明文規範。以第一期能源國家型科技計畫(簡稱NEP-1)為例，其事前評估的執行內容可參考「能源國家型科技計畫總體規劃報告」。該報告各技術分項計畫分別述明：(1)技術現況與趨勢、(2)計畫目標、(3)計畫規劃內容、(4)實施策略及方法、(5)預期效果與影響、與(6)時程規劃。其中，技術類計畫並說明預期可量化效益，分別為：(1)產業效益、(2)占全國能源配比、(3)CO2減量目標比例。若依據上述事前評估的內容要項觀之，量化指標完全扣合NEP-1的計畫目標，是一種總體的績效指標。NEP-1事後評估的挑戰在於評估資料的蒐集，包括二氧化碳的量測、全國能源的支出等。NEP-1人才培育分項，則明訂「人才培育及輔導組KPI參考」，指標定義明確，有利於事後評估的進行。

計畫事前評估其實是奠定計畫執行的基礎，也是循環式評估活動的起點，許多重要的執行與評估策略在事前評估活動中得到確認，因此事前評估不只是取得經費資源的工具，我們應當更重視事前評估活動所帶來的效益，才能使政府的公共預算支出都能得到相對應的成果與回饋。