國家科技發展計畫管考評估機制之現況分析

導讀
從議題研擬過程來看,可發現第九次全國科學技術會議為「解決問題為導向之政策制定模式」,透過特定問題的選定,尋求各領域/各利害關係人的共同合作,以尋求解決方案。此外,在檢視過往會議結束後的管考措施時,發現許多指標仍以量化為主,且未考慮到該政策研擬之初,所希冀達成之目標為何,造成量化指標無法有效反映政策落實後所產生的社會影響力等現象。本文將根據管考評估機制之現況進行分析,並試圖做出問題的探討。


我國的科技政策發展體系主要可分為推動、執行、企劃評估等三大體系。推動機構為科技行政組織,包含行政院國家科學委員會(科技部前身) 與 科技會報辦公室;執行機構則負責將研發價值鏈中,基礎研究到應用研究到技術發展,所有相關事務的執行。如圖1所示,執行機構依其屬性可分為政府機構、學校及研究機構、財團法人、與企業界。在政府部門部分,國科會、教育部與中央研究院主要負責基礎研究的執行,其他部會如經濟部、農委會、環保署等,則將基礎研究所獲得的成果,從理論逐漸實踐到應用研究,甚至開發新的技術。企劃評估則負責在資源有限的情況下,制定國家未來科技發展的重點,且在各執行單位完成科技研發後,進行績效考核(如圖2、3所示)。

圖1:科技發展推動機構

圖2:科技計畫與評估體系 (資料來源:2012中華民國科學技術年鑑)

圖3:年度科技計畫評審管考體系 (資料來源:2012中華民國科學技術年鑑)

事實上,科技政策的制定與科技計畫的評估考核為息息相關。特別是在近年強調學術研究應具有社會課責性(social accountability),如何使科技計畫與國家科技未來發展相契合,或是藉由學術研究協助解決社會經濟相關議題,為有關當局所重視之課題。此外,由於整體學術環境所能獲得的資源,在大環境不景氣的情況下,日愈減少,故如何妥善的分配各項資源,且又不偏離國家整體的科技政策發展目標,便是科技政策在形塑之初,所需考量的重點。

我國的科技政策架構依層級可分為最上位的科技政策、中層的科技施政方針、與下層的科技技畫。其中最上位的科技政策的制定依據主要來自於科技基本法第9、10條所規定的每四年召開全國科學技術會議,並依會議結論擬定國家科學技術發展計畫科學技術白皮書、行政院重點施政、部會法定職掌、與科技會報決議(行政院第31次科技顧問會議會議資料,2011)。

圖4:我國科技政策的推動架構

我國於民國67年第一次召開全國科學技術會議,此會議每四年由行政院召開,國科會負責籌辦,藉由匯集產官學研各界代表的支會與經驗對科技政策形成共識。自民國88年公布科學技術基本法開始,我國的科技政策的整體規劃方向便由全國科技會議與科學技術白皮書透過交叉召開、滾動式方式進行目標設定與調整。該法第9條規定:「政府應每二年提出科學技術發展之遠景、策略及現況說明。

現階段我國科技政策的形成主要仰賴全國科學技術會議(全國科技會議),該會議由政府召開,針對我國科技發展的現況、挑戰與願景,透過與會人員討論,形成具體建議。事實上,依據科學技術基本法第10條:「政府應考量國家發展方向、社會需求情形及區域均衡發展,每四年訂定國家科學技術發展計畫,作為擬定科學技術政策與推動科學技術研究發展之依據。國家科學技術發展計畫之訂定,應參酌中央研究院、科學技術研究部門、產業部門及相關社會團體之意見,並經全國科學技術會議討論後,由行政院核定。前項之全國科學技術會議,每四年由行政院召開之。

圖5:全國科技會議與科技政策的行程

近幾次全國科技會議的議題研擬模式大同小異,以第八次全國科學技術會議為例,由國科會與各部會依據先期規劃結果,協調相關部會,如國科會、教育部、科技顧問組、經濟部、內政部、工程委員會擔任議題主辦機關,再由各主辦機關召開部會署會議,遴選出該議題的相關學者專家們作為議題研究的成員。總計共有六大議題,24項子題及86項提綱(如表1)。

表1:第八次全國科學技術會議議題名稱與主辦機構

議題名稱 子題 主辦機關
一、結合人文科技,提升生活品質 1.1因應社會變遷,發展人性關懷相關科技。
1.2在地生活系統之規劃與設計。
1.3 建構符合在地生活需求的智慧型運輸系統。
1.4 發展促進生活安全之科技。
1.5 提升國民素養與公共知識基礎建設。
1.6 結合人文藝術與科技創新,推展具國際競爭力之文化藝術。
內政部
二、培育科技人力,有效運用人才 2.1 研訂科技教育政策,提升人才培育效能。
2.2 策略性佈建全球高階科技人才與產業人才網絡,有效運用國內外的技術與人才資源。
教育部
三、完備法規制度,整合科技資源 3.1 健全法規制度,促進產學研界研發成果運用綜效。
3.2 強化政府研發計畫跨部會合作機制,佈建國家科技發展競爭優勢。
科技顧問組
四、追求學術卓越,強化社會關懷 4.1 建立優質學術研究環境,強化研究資源運用。
4.2 推動基礎科學及創新研究。
4.3 新科技應用之倫理、法律與社會治理。
國科會
五、加強技術創新,完善產業環境 5.1 發展新世代高科技與知識型服務產業。
5.2 發展美學經濟促進經濟產值與生活品質均衡。
5.3 強化創新系統、建構產業創新環境。
5.4 鏈結全球創新研發資源。
5.5 強化國土安全與發展國防科技研發能量。
經濟部
六、結合科技能量,促進永續發展 6.1 氣候變遷評估與災害消減管理。
6.2 公共設施效能提昇與延壽。
6.3 資╱能源節用與開發。
6.4 陸域資源保育與規劃管理。
6.5 海域資源保育與利用。
6.6 環境與公共設施監測及評估管理。
工程
委員會

第九次全國科學技術會議於民國101年12月17-18日召開。在會議召開之前,同樣的也進行了重要議題研擬的過程,然而此次會議準備卻與以往有著明顯不同之處。首先在議題規劃,經參酌各界菁英之建議,選定七項我國當前科技發展亟待深入探討之關鍵議題,並邀請中央研究院院士擔任議題主講人,帶領國內研究團隊進行深化研究,並提出解決案之建議(如表2)。

表2:第九次全國科學技術會議議題名稱、主講人、研究團隊

議題名稱 主講人 研究團隊
一、如何提升台灣的學研地位 翁啟惠院長 政治大學、國家實驗研究院
二、如何做好台灣的智財布局 朱敬一主委 工業技術研究院
三、如何推動台灣永續發展 劉兆漢院士 台灣大學
四、如何銜接上游學研與下游產業 王佑曾院士 國家實驗研究院、清華大學
五、如何推動由上而下的科技計畫 陳建仁副院長 清華大學
六、如何提升台灣科技(資通訊)產業創新動能 胡正明院士 工業技術研究院
七、如何面對台灣的科技人才危機 管中閔政委 台灣大學

在議題研擬過程中,於議題初步報告時,召開多次專家會議、部會工作會議、部會溝通會議與跨部會副首長協調會議等蒐集意見,凝聚共識。同時也如往年一致,於北部、南部舉辦預備會議,廣泛蒐集與參考產官學研各界意見後,持續精進議題內容。

從議題研擬過程來看,可發現第九次全國科技會議為「解決問題為導向之政策制定模式」,透過特定問題的選定,尋求各領域/各利害關係人的共同合作,以尋求解決方案。與傳統全國科技會議,由主辦機構負責子題規劃與尋找議題主講人,勾勒出四年科學技術發展計畫的藍圖,組合各部會施政計畫的模式大不相同。相反地,第九次全國科技會議採取由上而下的方式,由中央研究院院士帶領各議題研究團隊,邀請產官學界參與討論,提出解決目前學研環境所遭遇到之困境的行動方案,誠如國科會朱敬一主委於全國科技會議籌辦之初所宣示「希望能善用科技會議的法定優勢,認真面對台灣科技轉型的問題」。

然而,在全國科技會議結束後,會議中所獲得之結論其推動方案的追蹤與管考,必然與往年的模式有所差異。第八次全國科技會議之前,是由主辦機構負責主導未來四年的政策方向,故實務面上的執行與管理自然而然地會於政策研擬時,納入考量的重點,使得政策制定時,其可行性能提高。如圖6所示,各項重大科技政策相關會議的結論擬定後,將由科技計畫進行落實,而計畫的管考結果將會再回饋至計畫審議過程,透過滾動式修正,逐步執行。由於一開始的政策研擬過程,身為前線執行的部會署即加入討論,使後續的管考措施能與一開始的目標相扣合。

圖6:我國科技發展管理機制示意圖

第九次全國會議以解決現今影響學研發展的重大問題為出發點(如圖7),由議題團隊;協助主講人蒐集資料、研擬政策措施;儘管也多次召開跨部會協調會議,諮詢部會相關政策過往執行情況與未來推動執行的可行性,但仍是由上而下之概念,先以七大議題有解決方案之共識為最佳解,再進行後續的工作分配。

圖7:解決問題為導向政策制定模式流程

由於議題主講人與議題研究團隊於後續政策實質推動與管考等階段往往無法全程參與,故不免產生管考措施的擬定是否與當初政策目標的設定能符合一致性的疑慮。甚至,在檢視過往全國科技會議後的管考措施時,發現許多指標仍以量化為主,且未考慮到該政策研擬之初,所希冀達成之目標為何,造成量化指標無法有效反映政策落實後所產生的社會影響力。除此之外,政府部會因應科技會議結論所產生的政策方案或科技計畫,其績效評估結果為何,也是近年來大眾所關切的議題。是否應建立第三方的獨立智庫,以有效反映其績效為何,進而展開政策執行後的後續追蹤,作為施政上的改進,也是各界討論熱烈之議題。再加上,考量到資源的有限性,如何妥善進行預算配當,也是科技政策推動與執行中必然需關切的課題,而影響資源配當的關鍵因素就在於各部會署或是各計畫過去的績效與目標的連結性為何,故在討論國家層級的績效評估、政策管考機制時,如何將其績效成果有效回饋至預算審議,亦是相關議題之一。因此,本研究將根據以上三主題,進行專家訪談,並試圖作出現況描述與問題探討。

1.科技評估指標系統

目前計畫指標的設計多偏向於「計畫產出」形式的設計,然而計畫產出的數量上的指標,並不一定與當時計畫設立的「計畫目的」能夠產生直接的連結,可能造成形式主義的流弊,亦即錯把計畫的事件、數量等產出結果與計畫的影響劃上等號。此種狀況將造成計畫一味的去滿足形式上的數字,花盡資源去追求滿足數量上的目標,而卻無法達成計畫當初設計的真正目的。再者,某些無法數量化的目標,當前也沒有其他適合的審查形式進行這部分統一質性上面的衡量。再者,目前計畫KPI多是由執行人員自行建立與填寫,無法達成計畫指標訂立以導引計畫實際執行方向的用意。計畫指標多是當前已經既定執行的工作,又或者,指標設立具有任意性,或是相當的模糊,過於寬泛沒有辦法將上層的政策綱領、方向,落實到下層次執行上的實際作法。具體來說,就是整體欠缺從最高層次的剛領到最低層次行動策略的具體聯繫。

我國缺乏專業之科技政策評估組織與專業,一個計畫的績效指標的訂立多交由計畫承辦人員撰寫,因而多數徒流於形式,無法真正與計畫目的連結。另一主要原因則是,計畫指標所呈現的結果並沒有連動到下一期的資金與人力資源配置。計畫指標的訂立必須有其切實性,能夠完全對對應到計畫的最後目的。計畫指標有量化部分必須審慎訂立,另外則是質化性質的指標,需要外部的評鑑團體來進行觀察與給予評估。

建立計畫的評估方法論專業,在計畫指標一開始設立之前即參與討論,協助確立計畫目標與指標之間的聯繫關係,以建立全然對應計畫目標,以實際影響作為最後評斷的指標系統。指標的設立必須有其具體與完整的理由與該指標與其他指標之間的聯繫性。指標必須有適當的層級性,一則是符合具體落實原則,一則是達成對上層與下層目標的完整聯繫。當前指標設計的趨勢偏向不只是朝向組織運作成果的考量,而是更大範圍的包含了其影響層次的社會、經濟影響,在這個面向之上,必須有一定程度的開放的公民參與可能被鑲嵌在計畫之內。最後,指標的設立可以參照前期行動影響與結果來進行修正,避免不必要與非預期性的錯誤。計畫一開始的指標設立貫穿在整個計畫執行與後續考核的計畫內部管理異動上。指標考評結果必須回應到下一期的人力與財物資源管理,甚至是到組織管理的層次。

2.第三方獨立智庫

自90年起,行政院基於營造高績效政府之目標,參考美國「政府績效與成果法(Government Performance and Results Act, GPRA)」規劃設計,函頒「行政院所屬各機關施政績效評估要點」,自91年起開始推動此項績效評核制度。「機關施政績效評核」方面,依據行政院所屬各機關施政績效評估要點之規定,以結果為導向的評估原則,評估層次為策略層次之組織績效,年度結束後,各機關則依據年度績效目標及衡量指標,經自評、初核程序檢討執行績效,撰擬年度績效報告提送研考會,由研考會、經建會、工程會、國科會、主計處、人事局等先行書面審查,另邀請學者專家組評核委員會進行評核。至於「個別施政計畫評核」方面,依據「行政院所屬各機關施政計畫評核要點」之規定,各部會於年度終了,應就年度列管之施政計畫,依行政院列管計畫、各部會列管計畫及部會所屬機關自行列管計畫,分別辦理評核。其中行政院列管計畫之評核指標由行政院定之,評核程序分為主辦機關自評、主管機關評核及評核結果公告;部會列管計畫之評核作業區分為主辦機關(單位)自評、主管機關評核二程序;至於自行列管計畫評核作業則由各計畫主辦機關自行辦理評核,其作業規定由各部會統一訂定或授權由計畫主辦機關自訂規範辦理。我國各機關政策績效評估包含自評與主管機關評核,缺乏具權威的第三方評估機構進行政策評估及追蹤,易有球員兼裁判無法確實反映施政成效的情況。

我國未立法授權獨立評估機進行政策施行的追蹤與評估,因此目前各機關政策績效評估皆以自評加上主管機關評核為主,少數以計畫委託其他機構進行評估,但由於經費來源等問題,有無法確實反映出效益不彰的政策的問題。建議可思考是否要仿效日韓成立NISTEPKISTEP等獨立評估機構,並立法確定其法定地位與獨立之經費來源,以確實執行政策的追蹤與評估。

而第三方獨立智庫除應進行政策評估與追蹤外,更應肩負起人才培育之任務。綜觀國外智庫之組織使命與成員簡介,不難發現智庫常吸納了來自各領域之專家,對特定議題有著深入研究。在政策研究過程中,智庫成員除仰賴來自學術上之訓練外,透過與政策制定者的討論,更可強化對實務面的瞭解,學以致用。藉由此模式,可培養出對特定議題能獨當一面,且實務理論兼具的研究員。如此一來,第三方獨立智庫方能對政策作出真正評估,而非紙上談兵。

3.建立預算分配與各部會署過去績效目標具體聯結之機制

知識經濟時代科技研發與創新已成為提升國家競爭力的重要資源,各國科技政策的發展,為求有效運用有限資源,強調結合科技策略、預算分配與績效評估,建立科技政策與計畫成效評估之連結機制,普遍推動績效預算制度(Performance Budgeting),將考核評估結果適切反映於政策的改進、新措施或計畫的規劃起草、資源的重點性分配和提升效率與效能等方面上。政府科技政策循環的政策架構所扮演的引導角色至為重要,政府除訂定科技發展政策與發展重點外,最重要的是中長程計畫之規劃與執行中計畫之評估,及完成研發後之績效考核,因此科技計畫規劃評審、執行管制與成果考核體系,成為我國科技發展之重要機制。行政院第27次科技顧問會議之會議結論指出:「建立科技政策與計畫成效評估之回饋機制,強化科技政策與資源配置的連結」,作為精進我國科技決策與管理機制的方向之一。

檢視目前我國政府的國家科學技術發展計畫規劃方式,大體上依循:政策目標、發展重點、推動策略與重要措施四大程序進行。國家整體科技發展包括六大策略、144 項重要措施,由23 部會署共同分工執行,由各項重要措施主辦機關擬訂執行計畫,提出各年度執行計畫工作重點、具體指標。至於政府各部門及各科學技術領域之科技發展,則由各機關擬定其對科技方面之目標、策略及未來四年科技經費資源規劃,由各機關自行落實執行,執行績效則由國科會負責管考(國科會,2009a)。

現階段國家科學技術發展計畫各項策略下重要措施之執行與管考,由各主辦機關邀集相關機關進行該項措施之整合與協調,並分別就主辦業務擬定執行計畫,納入各該機關年度施政計畫中推動執行,管考的績效指標自行訂定。已於行政院其他計畫(或方案)管考之措施,依據研考會之執行績效管考機制進行管考,惟為維持國家科學技術發展計畫之完整性,仍須填報科學技術發展計畫重要措施之執行計畫及年度執行情形。目前作法上,科技施政績效的評估,係以部會署為單位,由部會署就其科技施政成果,進行績效自評後,於三月前填報完成計畫成果績效評估報告書,並上傳至送國科會「科技計畫績效管考平台」。國科會則由行政院科技顧問與專家學者等共同組成查證小組,依部會署為單位,進行複評;評估結果彙整後,於三月底前呈報行政院核定。基本上,作業時程甚為短促,審查內容項目則較偏重各部會目前績效評估之制度建立與執行情形之行政管考,並非針對科技施政的成果效益或貢獻主動深入評估及調查。

就目前我國科技經費資源規劃及績效評估制度而言,最為根本的問題就在於兩者間的扣合,仍有相當大的改善空間,整個部會署科技施政的績效評估尚在調整適應階段,缺乏國家層級的績效評估之指導原則(Guideline)作為各部會科技政策執行之評估機制與標準依據,各部會再依此原則訂定其部會層次的評估辦法,而建立健全的績效評估體制,完備事前、事中以及事後評估各階段績效資訊之政策循環,促進國家科學技術發展計畫之決策回饋與彈性因應調整,是結合績效評估與經費分配的先決條件,因此,未來為促進有限預算資源之運用,則科技計畫預算制度與科技計畫績效評估制度均應進行精進改革,將預算及績效目標具體扣合,才能制度化建立我國科技政策與計畫成效評估之回饋機制,並循序漸進逐步朝向績效預算制度發展。

根據先進國家的經驗,部會署在規劃科技發展策略及配置經費時,會考量配合國家科技目標/執行部會任務/強化科技基礎建設等,因此未來部會署規劃科技發展策略及配置科技經費時,首先應掌握國家科技發展總目標,再依據部會署之施政目標或職掌權責事務規劃科技發展計畫,並據以配置合適比例的經費及人力等資源。我國現階段各部會署所訂定之目標策略與國家總體目標策略的對應關係仍不突顯,換言之,中央與部會兩層級之間比較沒有策略上的關連,欠缺系統化的方法檢視各部會目標策略在推動國家總體目標策略中所扮演的角色(國科會,2005)。就落實國家科技政策的部會署綱要計畫而言,根據99年度中央政府科技發展計畫審查結果(國科會,2009b)之99年度綱要計畫審查意見,歸納6個群組之共通性問題主要落在目標訂定與管理規劃不佳等兩個類別,目標訂定缺失的問題是目前所有領域最常見之審查意見,顯示目前各部會署科技發展計畫之目標設定的思考方法與績效指標設定邏輯尚有不足之處,無法將中央高層次的政策目標轉換為更具體或更可執行的計畫目標。

一般而言,預算經費配置為引導研發之重要依據,除遇研發方向重大變更外,預算之經費配置應無甚大差異,強化預算配置與管考機制之配合,有助於提升研發績效,掌握研發環境之現況變遷,進而提升科技治理之政策循環管理效能。目前我國的政策績效評估,固然涵蓋了計畫、組織及政策三個層面,但評估結果尚無法回饋到議題設定(行政院第27次科技顧問會議),因此政府科技經費配置之策略應進行檢討整合,破除現有科技計畫規劃評審、執行管制與成果考核體系的瓶頸,建立科技預算與績效之間有效的連結機制。

績效評估機制之最終目的在於依據績效評估所得結果反映到經費的分配和課題規模的擴大、縮小及終止上,因此,必須建置健全的績效評估體系之預算分配回饋機制,完備事前評估(有效性)、事中評估(即時性)以及事後評估(效率性)各階段績效資訊之政策循環回饋,一方面避免成效不彰之研究課題持續佔用資源,另一方面促使成效卓著之科技計畫得以延續,以確保下一階段研究之策略價值。

自1990年代開始,各國體認績效與預算結合的重要性,強調預算是施政計劃具體實踐的首要途徑,也是政府部門中影響組織行為最強而有力的工具,這種趨勢也明顯地反映在OECD各國普遍推動的「績效預算制度(Performance Budgeting)」之中,雖然各國現狀與國情不一而有不同的實施方式,但共同的作法就是結合績效評估資訊於預算過程中,以及增加預算執行的彈性,必須與中長程策略計畫相結合,且強調以組織整體的目標為導向,並以績效評估為手段,發揮「計畫指導預算」功能。OECD各國實施經驗顯示,實施績效預算制度需要良好品質的績效評估資訊,但應避免績效評估結果與中央政府預算體系的預算資源分配緊密連結,績效評估資訊只是預算過程的決策因素之一(OECD, 2007)。

科技施政的績效評估機制是一項集體互動的動態過程,科技政策的形成乃因公共問題的提出,經過綱要計畫審查、預算編列、計畫執行、事中評估(年度/全程)以及事後評估(年度/全程)等程序,方能確實地掌握科技施政的推動狀況,進而提昇科技競爭力,達成厚植國力的目標。就目前我國科技經費資源規劃(預算分配)及績效評估制度而言,最為根本的問題就在於兩者間的扣合,仍有相當大的改善空間。為落實預算分配與各部會署過去績效目標具體聯結之機制,首先各部會署應強化中程科技策略規劃,作為中綱或年度計畫之基礎,同時各部會署應重視「成果管理」,事先研擬年度績效計劃,有效結合計劃、執行檢討與事後成效評估,並納入預算規劃考量。其次,國科會(科技部)強化現行政府科技計畫審議作業、各部會署過去計畫執行成效之資訊平台(包括執行成效與影響力分析)、專家意見追蹤考核機制之連結,進一步建立適合我國國情以中長程科技發展觀點的國家科技發展計畫之評估治理體系,資源競爭機制與行政作業方式。新制實施,政府需提供分配較多的科技經費做為誘因,以鼓勵預算與績效結合良好的單位,更需透過溝通與教育訓練,提高部會署執行力。長期而言,推動績效評估之法制化,績效評估成為對政府機構的法定要求,建立中長程科技發展觀點的國家科技發展計畫之評估治理體系,包括:專業科技政策評估之機構或組織支援協助政府科技治理體系相關工作,作為未來預算分配與各部會署過去績效目標具體聯結之依據,並循序漸進逐步朝向績效預算制度發展。

參考文獻
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  • 行政院科技顧問組(2007)。行政院第27次科技顧問會議討論案二:科技決策與管理機制的精進。
延伸閱讀