當農地種電時 — 淺論公告農業用地範圍設置太陽光電設施的影響

導讀
臺灣的七月時逢「大暑」,正是天氣最熱的時候,在此時,田裡的農民開始插秧,而都市裡的人們啟動空調造成用電量節節攀升。政府近年大力推動能源轉型政策,設定在2025年達成再生能源發電占比20%的政策目標,不僅為了回應用電的需求,也期能達成二氧化碳減量。因此,從中央到地方,政府、產業等相關單位紛紛加速建置太陽光電等相關設施,除了中央公有屋頂、工廠屋頂、農業設施、其他屋頂之四大主軸的屋頂型太陽光電設施外,農田、不利耕作區、鹽田、魚塭、埤塘與濕地等各類型土地也逐一被檢視、被盤點是否適宜作為設置地面型太陽光電設施的區域,農電及漁電共生的發展趨勢將對臺灣帶來什麼樣的影響呢?本文透過相關資料蒐整研析,梳理造成此現象的原因並歸納分析潛在的影響,嘗試為正在能源轉型的臺灣,提供更多元的政策規劃視角與評估思維。
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臺灣的七月時逢二十四節氣中的「大暑」,天候特別炎熱,同時也是傳統上農民進行二期水稻插秧的時間。在此時,對身處都市中的人們而言,亦是得大量依賴空調抗暑,進而造成用電需求量上升,並形成用電吃緊的壓力。不僅為了回應用電的需求,也為了達成二氧化碳減量及減少空氣污染,我國於2009年公告《再生能源發展條例》(最新修正日期:民國108年 5月1日),依條例內容第3條所述,再生能源是指太陽能、生質能、地熱能、海洋能、風力、非抽蓄式水力、國內一般廢棄物與一般事業廢棄物等直接利用或經處理所產生之能源,或其他經中央主管機關認定可永續利用之能源,另外,在再生能源發展條例中亦對再生能源發電設備生產電能之躉購費率及其計算公式等相關事項提供了相關的法源依據。檢視我國目前所採行的躉購制度,是以FIT(Feed in Tariff)制度為核心架構,含括四大構面,包含訂定推廣目標、設立基金支應補貼、由政府依據不同再生能源訂定躉購費率,以及電業強制併聯與躉購義務等,並自2010年起,我國經濟部按年公告再生能源電能躉購費率及其計算公式(經濟部能源局,2018)。

再者,我國近年大力推動能源轉型政策,蔡英文總統於2017 年宣示中長期能源配比為「2025 年實現再生能源占比達20%、天然氣50%、燃煤30%的發電結構,且能穩定供電」(行政院,2018)。在此目標下,為了加速達成再生能源的發電占比,已將原設定2030年再生能源占比達20%的目標提前五年達成(工商時報,2018),其中太陽光電的長期目標亦隨之設定為2025年達成 20GW(約占全國發電量10%),並分別設定屋頂型 3GW,地面型 17GW的目標(行政院,2017)。因此,為能集中政府資源聚焦太陽光電設置推動,我國所提出太陽光電2 年推動計畫中(2016年行政院核定,2017年修正),期透過各部會策略與措施的規劃,在2016~2018年間達成1.52GW之推動目標。太陽光電目標項下設置類型區分為屋頂型與地面型,其中屋頂型包含中央公有屋頂、工廠屋頂、農業設施、其他屋頂(如住家、商用、縣市公有屋頂等);地面型包含鹽業用地、地下水管制區第一級管制區、水域空間(水庫、滯洪池、埤塘、魚塭)、掩埋場等各種類型 (行政院,2017)。此外,依行政院的再生能源發展政策,對於太陽能光電的發展,在地面型的部分除推動地面型專區計畫外,亦發展浮動式(水面型/浮力式)太陽光電技術 (經濟部能源局,2018)。

配合太陽光電2年推動計畫的執行,我國經濟部能源局(以下簡稱能源局)表示太陽光電的發展速度會以「先緩後快」的策略持續推動,除了持續盤點全國設置太陽光電設施的可用面積及推行綠能屋頂政策,當太陽光電設施建置成本下降以及綠能屋頂達到經濟規模時,太陽光電的後期發展速度將會加快(林菁樺,2018)。根據能源局於2019年的統計資料,2018 年太陽光電的設置量約1.055GW,其中屋頂型安裝量達829MW,地面型則為226MW,由於屋頂型相對2018年設置總量,其占比高達78%,能源局因而設定2019年的目標為裝置 1.5GW屋頂型太陽光電設施,並期待提前5年達成屋頂型 3GW的目標量。但是,地面型太陽光電設施的目標達成率則有待加強,不僅因開發地面型得搭配特高壓、饋線等電力基礎建設,發展速度較慢,且又涉及鹽田、魚塭、埤塘與濕地等各類型土地,是否對農業或環境造成影響,其爭議性較高,為使綠能與環境和平共處,設置地面型的過程較需較長的時程,讓相關的環境影響疑慮得以釐清並有更完整的管理規範。因此,能源局或許將調整配比,藉由提高屋頂型的比例,減輕地面型太陽能的達標壓力(Chuang, 2019) 。

另一方面,若配合台灣電力公司再生能源發購電量結構統計資料來看能源局所提出的規劃(請參見圖1),107年的再生能源總發購電量為114.1億度,其中太陽能佔23.3%、與垃圾沼氣發購電量占比接近,相較風力、生質能的占比為多,但遠少於水力的占比,並且在近十年中太陽能發購電量是呈現逐年上升的趨勢(台灣電力公司,2019),由此或可看出在設置太陽光電相關設施上,政府抱持著相當的推動決心與力道,同時也可從中一窺民間對售電與躉購的態度。

圖1 我國1999~2018年太陽能發購電量統計
資料來源:台灣電力公司 (2019);本研究整理。

一、為什麼農地不種米了?

綜合我國政策規劃內容與方向可看出,因我國正面臨2025年能源轉型,對於提高再生能源占比有很大的期待,因此擁有大面積土地的農業、養殖漁業與畜牧業都成為政策上鼓勵種電(設置太陽光電設施)的潛在對象。由於太陽光電設施分為屋頂型、地面型與水面型(浮力式)三類型,而屋頂型太陽光電設施類型包含中央公有屋頂、工廠屋頂、農業設施、其他屋頂四大主軸,以本研究關注的農業設施而言,已由行政院農業委員會(以下簡稱農委會)於 2016年完成訂定太陽光電結合農地或農業設施利用規範,含括綠能設施之覆蓋率、經營計畫應符合之原則或應敘明事項之規定等(行政院,2017)。

再者,依農委會於2018年「農電、漁電共生推動情形」簡報中的說明(行政院農業委員會,2018),基於農業結合綠能推動的目標,將以農業為本、綠能加值、共創雙贏作為政策主軸,並在推動方向上優先積極推動畜牧設施與太陽光電設施結合,以促進畜牧產業升級轉型。累計至2018年5月底,總案件數為3,740件(畜禽舍佔7成、溫室佔2成),總裝置容量達717MW,年發電量約為8.96億度,不僅可大幅降低農民建置禽舍負擔,進而達到禽畜舍升級與同時發展再生能源以增加農民收益。另外,在漁電共生的推動情形上,進行水產養殖與太陽光電結合使用的先期研究,以模組化設施來優化養殖生產環境及減少養殖勞力,並先以文蛤為優先標的來確認經營效益,再逐步納入其他養殖魚類。期推動養殖區與立架式、浮動式光電設施整合以及室內循環水養殖設施與光電結合等措施,期推廣再生能源之餘,也促進養殖產業的升級轉型。除此之外,農委會為了輔導農業部門推廣綠電,亦積極盤點適合發展綠電之農地,農委會表示自2018年3月公告修正「嚴重地層下陷地區內不利農業經營得設置綠能設施之農業用地範圍」,原則上在尊重地方維持養殖生產區原則下,平衡農、漁業發展與綠能推動。另外,也鼓勵畜牧業與溫網栽培業者發展屋頂型太陽能發電系統(林上祚,2018b)。檢視前述農委會的相關措施及成果,可發現就農業部門而言,在屋頂型太陽光電設施的推動安裝上亦具有相當的成效,但在地面型的部份,設置的關鍵因素除了考量日照充足外,更重要的因素在於土地,是什麼樣類型的土地被認為是適合地面型太陽光電設施設置的土地呢?

關於現階段政府研議開放可供設置地面型太陽能發電廠的土地類型,依太陽光電2年推動計畫(修正版)所述,共分成地下水管制區第一級管制區、鹽業用地、水域空間(水庫、滯洪池、埤塘、魚塭)、已封存之掩埋場等四大主軸(行政院,2017)。且為了太陽光電發展所需的土地面積,根據2018年能源局的資料,共盤點出全國2萬5124公頃的土地,其中國有土地最多為7,479公頃,但與農業、生態相關的土地占比達52.7%(1萬3229公頃)(彭杏珠,2018a)。今(2019)年經濟部能源局亦再度公開說明,經各部會務實盤點後,目前可設置太陽光電設施的土地總面積為3萬1,700公頃(經濟部能源局,2019)。為進一步瞭解土地的盤點狀況,本研究綜整參採相關文獻,將可供設置地面型太陽能發電設施的各類型土地、其盤點後可開放設置的面積等資訊,整理如表1所示:

表1 可供設置地面型太陽能發電設施的土地類型一覽表

土地類型 盤點後的可開放面積 相關說明
地下水管制區第一級管制區 註1 不利耕作區 註1 不利耕作區整體面積為2, 383公頃 註4
(第一批18 區 1,253 公頃;第二批20區、1,130公頃 註2 註4 )
•不利耕作農地,主要是因地層下陷、海水倒灌、鹽化或遭非法清倒廢棄物、廢水污染的農地 註3
•農委會開放的公告範圍:橫跨彰化芳苑、大城,雲林台西、四湖、口湖,嘉義東石、布袋等地,共18區位(1,253公頃),2016年已核准80件、30公頃的申請案 註3
•兩次開放合計38區2,383公頃土地,但截至2017年底核准設置面積僅為2.68% 註4
黃金廊道光電專區及不利農業經營之土地 註1 從彰化到雲林高鐵沿線周邊1.5公里處的「黃金廊道」,以及透過環保署整治、遭污染的農地,此兩者為農委會規劃優先示範種電的區域,至2016年合計面積約1,640公頃 註3 •農委會表示,需經行政院和環保署審查同意後才會開放 註3
•受污土地之污染改善,由環保署完成擬訂污染土地及太陽光電設施併進之審查原則;第一階段先從污染農地先著手進行盤點,未來第二階段再針對非污染農地來做討論與評估,以增加可設置之土地來源註1
鹽業用地 註1 •規劃納入嘉義縣及臺南市之國有鹽業用地 註1
•鹽業用地排除國家濕地保護區域後有803公頃 註2 註4
農委會亦協調國有財產署的舊鹽業用地,前後相加總計1萬公頃,但必須再提出預計推行的農地位置、使用狀況資料及種電規劃報告等詳細資料 註3
水域空間(水庫、滯洪池、埤塘、魚塭) 註1 •水域(含湖庫、滯洪池、埤塘,但不含桃園市埤塘)整體面積為2,721公頃 註4
•農委會文蛤養殖專區整體面積為5,672公頃 註4
•桃園市埤塘整體面積為1,650公頃 註4
•經濟部、農委會已盤點水域範圍適宜設置太陽光電設施的所在地,並結合縣市政府,以推動於滯洪池、水庫、埤塘、魚塭等處進行設置 註1
•2016年屏東縣政府於大武丁抽水站,完成國內首例浮力型太陽光電發電設備;經濟部水利署亦於阿公店水庫規劃設置水面型太陽光電發電設備,預計容量可達2MW 以上 註1
其他 註4
(含已封存之掩埋場 註1 )
其他類型的土地面積為11,895公頃 註4
(污染土地及封閉掩埋場共盤點出2,633公頃 註2 )
財政部國產署國有土地7,479公頃、 污染土地1,700公頃、台西工業區1,163公頃、掩埋場934公頃、彰濱崙尾東350公頃、國防部閒置營區132公頃、彰濱崙尾西100公頃、高樹回填地37公頃註4
(環保署將以垃圾掩埋場為再利用對象,進而推動加設太陽光電之封閉掩埋場的相關規劃 註1 )
資料來源:行政院 (2017) 註1 、綠色貿易專案辦公室 (2018) 註2 、潘子祁 (2016) 註3 、彭杏珠 (2018a) 註4 ;本研究整理。說明:上表粗體字為能源局2018年資料,共盤點出全國2萬5,124公頃的土地可設置太陽光電設施,詳見本表註4。另,能源局已於2019年已盤點出3萬1,700公頃,但尚未公布細項資料。

整體而言, 對於2025年太陽光電達20GW的目標,政府原期待太陽光電2 年推動計畫在2018年的1.52GW目標先能順利達標,但就算2018年可達標,到2025年前太陽光電仍有18.48 GW的目標量待達成,換言之,也就是在接續的7年之間需達成約九成多的目標量。再依前述經濟部能源局於2019年的統計資料來看,目前已達到的設置量為1.055GW,僅達成原2018年目標量的69.4%,也就是在到2025年前,要達成的太陽光電目標量又更多了,因此,挑戰達標的難度之大,不言而喻。根據經濟部能源局早先的估計,若要達成屋頂型3GW的目標,以每戶屋頂面積30坪、可設置量為10KW來估算,約需有30萬戶完成安裝,但在地方政府陸續放寬不計入建築法規容積率後,能源局表示不少廠商、工業區與科技園區均支持裝設屋頂型,故原本估算的設置量或將有加碼的潛力,也因此屋頂型將有機會提前5年達標,甚至可分攤地面型的設置量。另一方面,因地面型的目標要達17GW,以1MW需要土地1.5公頃來計算,地面型約需土地2.5萬公頃,此總面積大小約相當於985座的大安森林公園,也十分接近台北市約2萬7,180公頃的總面積。日前經濟部能源局表示已掌握各單位盤點出來的3萬1,700公頃土地,其總量亦遠大於需求量。不過,時任經濟部能源局局長的林全能亦表示,考量不同類型土地有不同的設置條件,上述已盤點出來的土地可滿足多少裝置量,將再進一步地細緻計算(Chung, 2019;行政院,2017;彭杏珠,2018a;彭媁琳,2019;綠色貿易專案辦公室,2018;潘子祁,2016)。從農田、不利耕作區再到水域,包含埤塘、魚塭在內,可看得出政府部門戮力達標的決心,因此,為了在2025年前加速追趕以達成預定的目標量,除了盤點可種電的土地區位外,政府顯然需要拿出更積極的作為、更有力道的政策工具來推動太陽光電設施的設置量,包括如何評估適宜的土地區位,以及如何規範適合的設置條件來種電,或是提出符合在地特色的農電共享共生的方案,這些都將是可否順達成預定目標量的關鍵所在。當政策鼓勵農電、漁電共生時,對仰賴農漁業為收入來源的農民、漁民等來說,可以在種稻、養魚之外多一份來源,或是可產電自用減少電費開支,這些都是好的作法,但是實際的狀況卻不盡然。在某些情境下,農地或將不種米,漁塭或將不養魚,顯然對農民、漁民而言,有了種田養魚外更多的選擇,只是當作出選擇時,將對臺灣的農田、漁塭等帶來哪些影響呢?

二、農地種電帶來的影響與衝擊

為能全面性的瞭解臺灣在農地種電上所遭遇的問題,本研究擬分政策推動時程、區位設置規劃及潛在環境影響等面向梳理已發生或可能發生的影響:

(一)政策推動時程

若依政策推動的內容與時程觀察臺灣為加強再生能源的發展,在針對太陽光電上所推動的相關措施及造成的影響,可概分為三個時期,分別為(彭杏珠,2018b):

1.「假農作,真種電」事件爆發

早期法規原對農電共構設定了設置面積及土地使用變更(農地轉非農業使用)等規範,因此業者評估申請過程繁複,故推廣成效不佳,之後政府陸續修改《申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法》(民國92年發布,108年最新修正)認定綠能設施為農業設施的一種,簡化了前段申請過程,但未完備後段審核與管理機制,再加上當時太陽能發電的躉購費率高達每度電12元,導致申請在農地上設置太陽光電設施的案件激增,亂象也隨之產生,如雞舍等畜禽舍及菇舍等溫室的屋頂上雖有太陽能板,但未養雞也未種菇,已不符合政策所希望達成的農電共構。

2.「不利耕作區」乏人問津

對農地的地主而言,若是自行耕種者,一但改租給光電業者,不用辛苦下田也可保有收入;若是出租給他人耕種者,太陽光電業者可比承租的農民付更多的租金。為避免優良農田被不當轉作種電,政府於2015年起盤點公告了第一階段不利耕作區,若處在公告區內的農地,可以不必有農業行為且直接種電。只是,不利耕作區的土地所有權複雜,太陽光電業者要費時費力的自行與地主們溝通協調,方能整合出具經濟規模的土地面積,此外,不利耕作區的電網相關基礎建設也不足,也是業者止步的原因。雖然有前述不利設置的條件,但休耕區的農民仍有意願將土地租給業者種電,因為業者可提供比休耕補助還要多的租金,為回應民意,因此在申請案件比例不高的現況下,政府仍公告了第二階段的不利耕作區。

3.「埤塘、漁塭、濕地等」尚待評估

在政府盤點可設置太陽光電設施的土地類型中,埤塘、漁塭、濕地等類型亦包含在內。以魚塭種電來看,如同農地種電的情況,地主或可從太陽光電業者處得到較好的租金,但欲承租的漁民將更難從事養殖業。再者,已有相關的研究文獻支持濕地等土地類型對生態環境有一定的貢獻與重要度,因此,這些土地是否適合架設太陽光電板,一但架設了將造成那些改變,我們可否釐清影響的程度呢?且相較太陽能發電帶來的好處,這些改變是我們或是我們的後代可以承受的嗎?這些疑問目前尚未得到解答,也因此需要更審慎的評估這些土地,取得利害關係人的共識,協助政府作出無悔的政策方案。

(二)區位設置規劃

除了前述從政策方案推動的時間軸線來看農地種電的影響,考量地理環境與氣候因素等自然條件的限制,以及地方政府依法執行與監督管理的機制,農電與漁電的共構更需要從區位設置規劃上來看對在地帶來的影響,本研究蒐集近年來媒體相關報導,依所在區位個別整理其相關影響如表2所示。

表2 臺灣現階段已規劃/規劃中的太陽光電設施區位及影響一覽

已規劃/規劃中設置區位 現況與影響
桃園 若將埤塘填平設置立柱型太陽光電設施,埤塘恐失去滯洪、降溫、涵養水源的功能
雲林 農委會於2015年公告雲林地層下陷區可設置太陽能板種電,後因考量公告區域中部份地區與養殖生產區重疊,又於2018年公告修正可申請綠能設施的範圍
台南七股 太陽能板對魚塭的遮蔽率將造成綠藻生成量下降,導致以綠藻為食的文蛤增重比例也下降,將影響該處的文蛤養殖,同時也可能影響黑面琵鷺以七股魚塭為棲息地的習性。另一方面,由於養殖漁業用電量大,以致常有養殖戶竊電問題,如推動自電自用,有助改善管理現況
台南官田 官田水雉生態教育園區是全台水雉密度最高的熱區,若地主因租金考量,該區位轉為種電而不再種菱角,水雉的棲地也將隨之消失
台東 台東縣政府規劃在知本濕地種電,恐有破壞生態之虞,並且因規劃區位落在部落的傳統領域,依法須取得原住民同意。另一方面,公部門現因人力資源受限,部份濕地的現況不佳,如能成功設置而獲得財源收入,將可改善濕地的經營管理
屏東 因2009年八八風災後農漁業受損嚴重,屏東縣政府推動「養水種電」政策,經台電評估後選定林邊溪兩岸約45公頃大小的魚塭和蓮霧園,作為太陽能板設置地點。此太陽能板為架高的型式,下方可繼續進行種植、養殖等農業活動。2018年屏東縣政府針對地層下陷區的綠電設施申設訂定相關審查門檻,亦訂定了地目變更的「回饋金條款」。2019年屏東縣政府針對嚴重地層下陷區四鄉鎮,包含東港鎮、林邊鄉、佳冬鄉、枋寮鄉,進行太陽光電招商計畫
資料來源:李慧宜與顏子惟 (2019)、林上祚 (2018a, 2018b)、泛科學 (2016)、陳柏樺 (2018)、彭杏珠 (2018c, 2018d, 2018e)、黃博郎 (2019)、黃隆 (2019);本研究整理。

(三)潛在環境影響

如前段所述,除了探究各分區的設置影響外,本研究進一步參採行政院原子能委員會核能研究所報告(黃郁青,2019)可知,就臺灣整體環境來看,因位處於環太平洋地震帶上,同時又在颱風行經的路徑上,本就是自然災害高風險地區,故地面型太陽光電的相關設備恐易遭受震災及風災等,造成較高的後續的運維成本。再加上臺灣本島地狹人稠,實際可建置的區位不易選定,又要考慮天災等風險發生的機率,還要顧慮周圍居民觀感與接受度、回應生態團體的關切與質疑等。待克服種種環境問題後,尚要評估該設置區位的電網饋線等基礎設施完備與否、不同太陽光電設備廠牌互通整合以及太陽光電的躉購費率等技術與營運面向的問題,不論對政府或是太陽光電業者而言,的確需要有更全面及更長期來視角及思維來規劃相關的方案與措施。

此外,參採歐盟研究報告內容(European Commission, 2008;張耀仁,2018),該項研究以2010年為基準進行2020年與2030年不同情境下外部成本評估,情境的面向包含人體健康費用、環境成本(如生物多樣性、農作物與資源物料的損失)、導致放射性污染的放射性核素以及溫室氣體的邊際成本。該項研究透過各種發電技術生命週期探討衝擊影響,評估的結果顯示太陽光電的外部成本相較該研究評估的再生能源項目,其外部成本最高且遠高於抽蓄/慣常水力及陸域/離岸風電的外部成本。再者,報告中也指出太陽光電板在製造、建造、營運到廢棄此生命週期中,其所造成的外部成本約占整體太陽光電發電技術外部成本達64%之多,對人類健康的衝擊危害相當大。再者,若預期在2025年可順利達成太陽能發電量20GW的目標,依經濟部能源局推估,以太陽能光電板的每片模組重約18~19公斤且使用期限為20年生命週期來估算,至2041年我國的太陽能光電板廢棄模組約達21萬公噸,如此大量的廢棄物,若無在設置之初預先規劃模組「退役」的處理,屆時對臺灣而言,大量的廢棄物又將造成相當程度的負面影響。再加上太陽能板製作過程中所產生的事業廢棄物,是否已有妥善的技術加以處理?以及營運中的太陽能板為維持日照轉換率,得定期採用清潔劑沖洗面板而形成的廢水是否會污染農地或魚塭?這些都是在我們決定採用並加強推廣太陽光電設施後,要審慎面對並加緊處理的問題( 彭杏珠,2018d;蔡立勳,2018a與2018b)。

三、他國案例:日本的農電共享

日本於2012年7月推動FIT制度,不僅提高再生能源發電的獲利能力,對農村地區而言,亦帶來獲得其他收入的機會。因此,在保護農田及維持農田是糧食生產基地的前提下,如何以農業發電設施來改善農業管理和振興當地社區,落實「農電共享(solar sharing)」的理念,亦成為日本農電共享制度推動的重點。由於日本的農電共享理念,是以農地農用為優先,因應調整太陽光電設置以滿足農作物生長特性及日照量等需求,並配合持續追蹤機制,確保作物品質、生產數量,以及不妨礙原有及周圍農業活動的進行。進一步來說,此制度希望可在繼續耕種的同時,透過在農地上方安裝支柱系統並配合引入太陽能發電設施,逐步達成農業與發電共存,而此種農業發電裝置類型在日本稱為「營農型太陽光電設置」(日本農林水產省,2018a與2018b)。從前面對我國農電發展現況的爬梳並輔以檢視我國的自然環境與氣候等條件,在客觀條件上確有與日本農業發展情境相似處,擬進一步地對相關案例進行研析,或可從他山之石中找出適宜我們參採的作法。以下簡述營農型太陽光電相關設置規範與流程。

依日本「農地法」的規定,農地上如欲設置太陽光電設備,須依「農地法」向主管機關申請「農地轉用」,將原用於耕作的土地,轉為非耕作用途。農林水產省為使營農型太陽光電設置得不受「農(耕)地轉用許可制度」之限制,於平成 25年(2013年)3月31日發布通知,如為結合農業經營的太陽光電(即營農型太陽光電設置),其設置得申請農地「一時轉用」,而審查「一時轉用許可」申請者為各地方的農業委員會。在此,一時轉用之標的係指與太陽光電設備立柱相接的農地,而取得農地可利用支柱裝設太陽能板的一時轉用許可後,仍需檢視農業活動是否持續進行,是否會對周圍農地的耕作造成干擾。因此,後續的評估細項指標項包含(顏為緒與陳柏儒,2017;簡嘉潁,2015;日本農林水產省,2018a與2018b):

(一)該許可案件與同年的單位面積平均產量相比,產量是否低於20%?且其生產作物的品質是否顯著下降?

(二)在農地上設置太陽光電設備時,是否有確保作物生長日照量的需求?因植物「光飽和點」的研究指出,每種植物的光飽和點不同,接收超過光飽和點的陽光對植物行光合作用並沒有幫助,但部份植物沒有光飽和點,也就是日照量愈多愈好。

(三)在農地上方安裝支柱系統時,柱子的高度是否允許有效使用農業機械等(即最小離地間隙為2公尺或更高)?

(四)太陽光電設備是否安裝在不妨礙周邊農地可有效利用的位置(如有規模擴張需求等)。

(五)每年需提交報告,其內容包括農地的單季收穫產量、該地區的平均收穫產量等,亦得提出對於農業知識的發現。

再者,此項一時轉用許可之期限以3年為期,3年後,若案場經營者須再次提出轉用申請,而各地方農業委員會將針對該許可案過去期間的農業經營情形進行審核。近來日本農林水產省於2018年5月修正了一時轉用許可的期限可從3年延長到10年以內,其條件為若許可案發生對農業不利的機率甚低時,或是對於較次等農地有活化再興的作用時,該可評估獲准延長(日本農林水產省,2018b)。

整體而言,藉由落實適當的農業與發電共存,不但可通過持續銷售電力增加農業收入,長遠來看更可帶動農村的發展,對於較次等或荒廢的農地,有機會使其在不利的條件下繼續耕種,只是依日本「農地法」的規範,為保護生產力高的優良農地,原則上是禁止轉作其他用途,若違規轉用將被處以有期徒刑或罰金。因而如前段所述,欲申請轉為營農型太陽光電設置的農地,在轉用申請上則需要搭配前端審查、後端追蹤的雙重把關,以避免農地的不當使用。關於農地轉用的相關規範,日本農地等級是以「農業振興地域」為分類依據,屬於農業振興地域下的「農用地區域」的農地是不被允許轉為非農業用途,而屬於「農振白地區域」(指未經整備的農地)及「農業振興地域外」的農地,則依農地狀況(如是否為集團農地、土地改良標的等)來判定可否轉用。此外,轉用申請的審查與核准為地方行政權(都道府縣知事、農林水產大臣指定的市町村長)行使範疇,當轉用的農地面積超過4公頃時,須另報農林水產省備查(顏為緒、陳柏儒,2017;日本農林水產省,2018c與2018d)。

四、結論

藉由日本的農電共享理念來反思我國這十餘年來農地種電的歷程,若在面對能源轉型、農業經營及生態保育等不同主張與理念時,我們在作出選擇、設定政策目標之前,是否應有更詳盡的先期調查研究以協助政策方案進程的規劃,更確實的部會與地方的縱向協調及更開放的利害關係人橫向溝通,來綜整各界不同的需求與期待,以協助公部門所制定的政策目標及方案內容,使政策方案在具體可行之外,亦能符合公平正義且有效地回應社會的需求。若從短期可達成的效益去規劃政策方案,受益的群眾是有感的,但是所造成的長期影響與衝擊是否將符合公平正義原則,是由得到利益的人來承擔與處理呢?遺憾的是,往往受益與受害的人分屬於不同群體,若以環境與生態相關的問題來看,更有可能是由我們這個世代享受利益,但是卻由子孫承擔傷害,或是人類是獲得好處的,但是其他動植物被迫接受壞處。那,就算政策如期達標,可是品質呢?此處所述的品質,本研究分為下列三種類型的品質來加以討論:

(一)政策推動中的執行品質

在政策目標制定後,由上而下分配目標量來確保達標,的確是可快速收到成效的管理作為。但是,如未能掌握資訊,特別是在與土地等環境相關的規範及措施上,我們從前述爬梳農地種電的資料中不難發現,有許多設置妥適與否的問題是因地而異的,有時在本地可順利執行的作法,換到他處則問題叢生。因此,當中央部會的政策方案需協同地方政府來共同執行時,對於建立部會間協調管道及資訊的動態更新,將是穩定及提升執行品質的基礎作為。對中央部會而言,政策方向是以綜觀全局的高度及立場來規劃制定,但到了地方政府,面對在地的特性,如特有的自然生態或是居民的集體訴求,要如何推動執行才能符合期待,除了白紙黑字的規範,更需要有充足的客觀資訊來支持第一線的執行單位作出判斷。因此,為減少未來後悔的可能,我們亦應檢視並要求政策執行品質的提升。

(二)目標達成後的成果品質

由於農地種電是會隨著環境變遷而有隨之變化的可能,不論是對架設的太陽光電設施的維運管理,或是因這些設施帶來的農作物產量變化等,這些個別的變化,也會受到外部整體的環境或氣候而影響。因此,當政策目標達成後,如何確保成果品質的穩定,依預期目標完成發電配送或是自產自用,更是需要位處第一線的地方政府、地主、太陽光電業者與台電攜手合作。再者,太陽光電設施對農地與農業活動的影響尚在持續研究中,也需要更多的觀測資料來協助研究的進行,並據以評估長期的及潛在的衝擊,好讓我們得以在問題發生前預作準備,或是更積極地避免問題的發生。

(三)各界利害關係人的參與品質

由於農地種電方案中,從選址、架設、產電到維運各階段中關聯的利害關係人甚廣,再加上此方案在政府積極推動綠能的氛圍下,也成為部份業者或民眾躍躍欲試的投資項目,莫不期待可從中獲益。顯然在政策方案研議與推動過程中,我們並沒有搭建適當的管道,提供明確的資訊讓利害關係人瞭解政策理念與核心價值,導致業者與民眾在執行端參與時,預期的心態並非是維運農業活動外,發展農電與漁電可共構的機制,反而是改以期待拿土地資本換得固定收益,或者就不用再辛苦的種田與養魚,仍可保有安穩的收入。只是這樣的發展趨勢,是我們推動農地種電的用意嗎?當農田逐漸演變為種電不種米的樣貌時,是推動能源轉型後,我們對農地的期待嗎?在政策規劃之初若可加強利害關係人對政策目標的認知,提高各界利害關係人的參與品質,從被動被告知到主動形成政策規劃夥伴,是否有機會找出綠能發展與生態保育之間的平衡點呢?

傳說16世紀葡萄牙人發現臺灣,讚歎島上綠意盎然、生機蓬勃,喊出了「Formosa(福爾摩沙,意即美麗之島)」的稱呼。如果今日的我們未能多想一點,想遠一點,會不會有一天,當衛星從外太空拍攝臺灣時,將不見綠地只見閃閃發光的太陽能板呢?這樣的未來,是我們想要的未來嗎?

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