發佈日期:2019-04-25

需求面科技政策工具之介入原理解析

作者:張錦俊

政策評析 Demand-side STI Policy Public Procurement Pre-commercial Procurement Adoption Externality Lead Market

文章圖片所有權: https://pse.is/GP3U7 ,Created by ar130405
版權適用聲明: CC0 Public Domain-可以做商業用途-不要求署名

1 1

一、需求面科技政策工具與政府角色轉型

2 2

供給面創新政策主要關注技術性知識、研發及科技人才培育,包括科技知識,以及將新知識轉化為新商品(European Commission, 2014),相對地,需求面創新政策(Demand-side STI Policies)係指經由增加對創新需求、界定對商品及服務的新功能要件、促進創新的有效率擴散、向市場傳遞需求訊號、早期使用者提供示範及改良、提升使用者於創新生產之參與(也就是Edler(2018)所指出的使用者共同生產(Coproduction) 及先驅使用者)等政策工具以誘發創新並加速創新擴散,而這些政策通常超出科技創新主要部會的權限之外(Edler, 2015; European Commission, 2014)。

3 3

歐盟國家日益重視需求面科技政策(Edler, 2018),其興起主要因為實際政策效果證實,需求面科技政策工具相較於供給面科技政策工具更能有效促進創新。研究顯示,公共研發採購的政策效果優於研發補貼,此外,調查顯示超過半數企業認為新的要件及需求為其創新來源,相對地,僅有12%企業認為新技術開發是其創新的主要來源,同樣地,芬蘭調查1984至1998年間的創新商業化,其中有48%的成功創新是由公共採購或管制所驅動(Edler & Georghiou, 2007)。

4 4

需求面科技政策工具之興起代表政府在創新政策中的角色轉型,不僅扮演支持創新系統的創新能力與連結性之角色,更直接形塑創新的方向性(Directionality),這主要表現於挑戰導向及任務導向政策,將科技創新用於解決整體社會挑戰,如:食品安全、老年社會(Boon & Edle, 2018),也就是介入需求的界定。在此一政府角色的轉型中,政府不只扮演買家的角色,也扮演了需求闡述(Demand Ariticulation)及篩選過程的指揮者角色,而非高度干預(Interventionist)的角色,Edler & Boon(2018)特別指出,在處理整體社會挑戰以界定需求時,政府並非扮演干預式的角色。而是扮演整體社會的方向性自我統整(Self-organizing of Directionality)的支援性角色。需求面政策工具主要包括:

5 5
  • 公共採購(Public Procurement)
  • 需求補貼及減稅誘因
  • 認知措施、標籤、資訊推廣
  • 示範計畫
  • 需要(Needs)明確化、共同需要(Needs)界定
  • 支持使用者/生產者互動支持
  • 使用者驅動(User-driven)創新
  • 管制(創造市場、安全、健康等之需求)
  • 創新公共採購(Public Procurement of Innovation)
  • 政策組合:前商業採購(Precommercial Procurement)
6 6

上述的需求面政策工具有些是著眼於增加需求(或加速創新之擴散)(例如:管制政策),有些則是用於闡明及界定需求(例如:使用者驅動創新),另外有些則是兼具增加需求與界定需求之功能,例如:創新公共採購。實際上,許多需求面科技政策工具係搭配各種需求面政策工具的政策組合(Policy Mix)。

7 7

前商業採購(Pre-commericail Procurement)是兼具供給面與需求面意涵的政策組合(Policy Mix)的一種,前商業採購係直接連結供給與需求(Edler, 2015)。前商業採購被視為供給面與需求面的交界處之政策工具,它主要聚焦於概念驗證(Proof-of-Concept)的通用技術(Generic Technology)之投資不足問題,透過針對商品原型開發的採購,協助企業降低風險並加速技術商業化,在進行前商業採購時,政府機關同樣會界定一特定需要(Needs),並對相關研發提供資助(Award)以產生解決方案,但並不保證一定購買該研發一旦成功所能產生的商品(Edler, 2016)。以下針對創新公共採購及前商業採購這兩項需求面政策工具進行說明:

8 8

(一)創新公共採購:要求創新、啟動創新、購買創新

9 9

公共創新採購是一種可同時增加需求及界定需求之工具。公共創新採購之定義為:「採購對採購機關而言新穎的解決方案」,以滿足機關任務需求。此一採購可「啟動創新」(Triggering Innovation),也就是可啟動新的解決方案,或者連結已存在但尚未被採購機關所採用的解決方案。對於採購機關而言,係要透過將「需要」(Needs)轉化為「需求」(Demand),以進行公共創新採購之規劃與執行,「需要」(Needs)係針對社會的較寬廣概念,「需求」(Demand)則是指市場中的消費者之需求(Demand),而公共創新採購便是透過機關任務(Mission)(例如:國防、醫療等)將「需要」轉化界定為「需求」,以促進「需要」與「需求」之融合(Fusion) (Boon & Edler, 2018)。

10 10

針對市場需求不足之問題,可採用的需求面政策工具包括管制政策或稅收政策(如:課徵燃料稅、空汙稅提高使用電動車輛之誘因)、補貼政策等,但這類需求面政策工具可提高創新需求,而沒有同時界定需求及闡述表達需求之功能。相對地,公共創新採購(Public Procurement of Innovation, PPI)作為創新政策工具的焦點在於支持及刺激創新的需求及採用,其目的在於為供應商與供應鏈產生經濟效益(Edler & Yeow, 2006)。如前所述,公共創新採購不僅要增加創新需求,也要界定未闡明需求(Unariticulated Demand),因此,採購機關透過「要求創新」(Ask For Innovation)、「購買創新」(Buy Innovation),以採購創新性的解決方案,並啟動創新(Triggering Innovation)。公共採購創新並非主要為了提升新產品的開發,而是針對能滿足人類需求或整體社會問題的功能(Functions)(Edler & Yeow, 2006)。

11 11

(二)前商業採購(Pre-commercial Procurment)

12 12

前商業採購是政策組合(Policy Mix)的一種。其他還有搭配各種需求面工具的政策組合(Edler, 2015)。此外許多政策組合會搭配數類需求面政策工具,舉例來說,瑞典的能源效率與創新計畫政策之政策組合,其計畫內容包括:中央與地方的三十個採購計畫、促進市場透明性、提升認知措施(媒體宣導、標籤識別、示範計畫)、需求補貼、市場滲透監測、使用者需求闡述(Edler, 2015)。

13 13

政府採取需求面科技政策工具的介入必要性(正當性)主要基於以下三項介入原理(Edler & Georghiou, 2007; Edler, 2015):1.市場失靈與系統失靈。2.經濟外溢效益。3.整體社會效益及產業效益,以下將分別說明需求面政策工具的主要政策介入原理。

14 14

二、需求面科技政策工具與市場失靈、系統失靈

15 15

Edler (2015)指出,需求面科技政策工具所要解決的創新所面臨市場失靈與系統失靈問題主要為以下幾項:

16 16
  • 未闡明需求(Un-ariticulated Demand):生產者不了解消費者偏好,使用者不了解創新, 或者消費者及政策缺乏認知與闡述。
  • 採用外部性(Adoption Externality):先驅採用者需付出極高的學習成本等進入成本,而所產生的利益卻可讓後進者分享。
  • 轉換成本(Switching Cost) :使用者因轉換成本等因素而缺乏採用新技術的能力及意願
  • 高度進入成本(High Entry Cost):潛在的網絡效果(Network Externality)而產生
  • 技術路徑依賴(Path Dependency)
17 17

(一)未闡明需求與任務導向(Mission-Oriented)需求闡述

18 18

創新系統係由供給面與需求面要素所構成,對於新興科技創新而言,可能面臨對特定創新之需求不足,供給面與需求面須相互互動,但往往生產者與消費者間缺乏互動,生產者不了解消費者偏好,使用者不了解創新。或者生產者企業無法掌握未來需求、無法掌握整體未闡明需求(Unarticulated Demand)。

19 19

圖1 需求面政策的常見簡化模型

資料來源:Boon & Edler (2018).
20 20

需求闡述並非聚焦於消費者短期需求,而是期望展現符合整體社會需要(Needs)之長期及潛在需求。因此,Boon & Edle (2018)指出,由於消費者需求通常是短視的,因此,需求闡述不僅應關注滿足消費者的短期需要,不應專注於窄化的市場面向、經濟面向上的需求條件(Demand Condition),應關注潛在需求(Latent Needs)或啟動新需要(New Needs) (Boon & Edler, 2018)。

21 21

因此,許多國家也運用任務導向(Mission-Oriented)的方式來將需求(Demand)具體化,通常是採取整體社會挑戰的形式,也就是將創新政策連結到社會變遷。歐盟採取許多任務導向的需求面創新政策,透過前瞻(Foresight)方法探索未來社會需求及重大社會挑戰。

22 22

此外,需求闡述不僅在於關注需求本身,如同Boon和Edler(2018)所指出,應關注「需求本質」的「認知過程」及「實質過程」,並指出,回應整體社會挑戰通常需要「系統轉型」及「長期願景」,因此,有時任務導向之需求闡述會採取使用者主導(user-led)或公民主導(citizen-led)的需求表達方法,例如:採用建構式科技評估來探索使用者期望新興技術能滿足其甚麼需要,想要避免新興技術的甚麼樣的發展方向?

23 23

這些任務導向需求面政策工具通常面臨跨部會、跨產官學及使用者的協調與誘因設計之挑戰,它涉及創新政策及經濟政策與部門性政策(如:採購政策/管制政策)、財政政策、社會政策、教育政策之間的協調,因此,Edler教授特別指出領域政策(Domain Policy)的重要性。或者跨國、跨城市、區域間的合作以達到關鍵質量(Critical Mass),並涉及政府與消費者間和生產者間的協調。因此,政府必須採取某些治理模式:經由計畫(例如:歐盟Horizon 2020)、委員會或高階決策者的參與進行政策協調(Edler, 2015: Edler, 2018)。

24 24

(二)採用外部性(Adoption Externality)

25 25

在市場失靈方面,主要面臨採用外部性(Adoption Externality)的問題,由於新興技術的早期採用者需要為較晚進入者負擔極高「進入成本」(Entry Cost)、「學習成本」(Learning Cost),這也就是Edler(2018)所說的「為後期採用者而學習」,或者「讓後期採用者得以學習」,也就是說由於企業研發投資通常會在意可運用性(Appropriability)的問題,因此,採用外部性會使企業不願過早採用新技術。

26 26

當一項科技創新屬於漸進式創新(Incremental Innovation)時,初期的技術擴散速度便愈慢,從採用外部性的角度來看,這表示需求端購買及應用此創新時所需的學習比較少,相反地,當一項科技創新屬於激進式創新(Radical Innovation)時,所需的學習成本及進入成本較高。

27 27

因此,解決採用外部性所需要的科技政策介入原理應該是降低進入成本,以有效增加擴散循環(Diffusion Cycle)中的初期階段的進入者數量,並且支持整個市場中的學習,建立規模效果以降低學習成本。

28 28

(三)路徑依賴(Path Dependency)與轉換成本(Switching Cost)

29 29

當新興技術進入市場後的初期,不僅須與現有技術相競爭,也要與技術所鑲嵌其中的整體系統相競爭,這包括路徑依賴(Path Dependence)及消費者端的轉換成本問題。所謂的路徑依賴,係認為技術係鑲嵌於社會、制度或文化安排中,且在其中被共同發展(Co-developed)而成,這表示技術發展路徑會受到既有社會、制度或文化安排之制約。路徑依賴與採用外部性一樣會使其技術商品擴散曲線呈現報酬遞增的型態,這是由於網絡外部性遞增、學習成本遞減所致,這與使用者或生產者之能力、態度、預期及互補性技術有關。同樣地,消費者的轉換成本(Switching cost)會使一個好的科技創新不易被消費者所接受(Edler, 2016)。

30 30

要解決路徑依賴及轉換成本,需要的政策是提供有助於其轉換的系統條件(system condition),例如:鼓勵使用新技術的行為、態度與能力,共同建構(Co-constructing)預期,提供基礎環境及互補性技術,並促進對所欲追求技術及路徑的共同預期(如:認知和資訊)。舉例來說,環保科技方投資的未來效益不容易明確,消費者可能不確定其能源效率提升之投資是否會為其帶來效益,此一資訊障礙便會產生消費者需求不足的低度投資問題,此時,應透過資訊宣傳、認知提升、標籤識別(Labelling)、標準化(Standardization)等方式降低早期使用者的風險,並支持需求闡述(demand articulation)及user-producer discourse之過程加以解決(Edler, 2018; Edler, 2016)。

31 31

三、經濟外溢效果及整體社會效益:先驅使用者及先驅市場

32 32

如同Edler(2018)教授所指出,創造有利需求條件並引導創新需求日益被視為廣義經濟政策的一部分,當地的市場條件是市場對投資吸引力及成長的關鍵條件。經由有利需求條件吸引國外投資,Edler & Georghiou (2007)進一步解釋所謂有利的需求條件,係指一個地區的創新需求的「規模」與「特性」已成為該地的競爭力與吸引力的來源。這也就是所謂需求面政策工具的經濟外溢效果,也就是需求面政策工具對於供給面所產生外溢效果。

33 33

創新的有效率擴散比成為先驅創新者(Lead Innovators)更為重要,對創新之需求係對市場發出之訊號以取得基於某一需要(Need)及某一價格之新商品或新服務(Edler & Georghiou, 2007)。許多國家透過有利科技創新之擴散的需求品質及管制條件之建立,打造當地呈為先驅市場(Lead market)之需求面策略以吸引投資,所謂先驅市場係指具有增加當地所偏好創新設計在國際上成功之機率的特定特性(Attributes)的區域市場,此一當地市場的特性為具實驗性格或者有很多的先驅使用者(lead user),這些先驅使用者對於商品的價格彈性很低,也就是不太在乎價格,且其所依據的需要及需求可在他處被複製。依此邏輯,對母國市場的供給者而言,早期擴散經由學習效果及規模效果(scale effect)提供先驅優勢(lead advantage) (Edler & Georghiou, 2007; Edler, 2016; Edler, 2018)。

34 34

先驅市場(Lead Market)的先驅性表現在「要求創新」及「使用創新」的先驅性,之所以能吸引創新投資者,一方面是因為在當地的創新使用所能產生之需求規模之吸引力,另方面在於可與先驅使用者間有密切互動,且讓使用者與生產者間及生產者與供應鏈間有更多學習的可能性(Boon & Edler, 2018; Edler, 2018)。

35 35

先驅使用者可提供市場訊號、示範,並促進創新的進一步改良,使用者本身亦成為創新來源,使用者不僅扮演被動接受創新的消費者角色,而是扮演共同生產(Co-production)的角色,與生產者共同創造商品與服務之價值,對於供應商而言,需求條件往往是創新的主要障礙,因此,供應商期望透過接近先驅使用者以促進創新,這是許多多國企業所採取的策略。例如:北歐國家搭配了各種的先驅市場因素(lead market factors),隨後這些國家的行動電話公司成為早期大眾市場的龍頭企業。其他例子則存在於環保技術領域(Edler & Georghiou, 2007; Edler, 2016; Edler, 2018)。

36 36

簡言之,當一個市場因市場失靈缺乏需求面的價格訊號來引導生產者進行創新時,政府採取需求面政策以界定需要及需求並提供訊號,以促進創新,這時政府不僅解決了市場失靈問題,同時也因此產生吸引外資的外溢效果。

37 37

(二)整體社會效益及市場轉型

38 38

需求面政策工具的第三個政策原理是整體社會及規範性的,試圖創造某些商品或服務的市場以因應特定挑戰,此一任務導向(Mission-Oriented)途徑亦可被稱為重大挑戰途徑(Grand Challenge Approach),其中的供給面與需求面STI政策意在達成特定整體社會任務(Mission),例如國防、醫療、能源、環保、運輸。Boon & Edler(2018)認為,這些企業所關注的需求多侷限在窄化的市場面向上、經濟面向上的需求條件界定,因此有必要由政府透過回應整體社會挑戰來進行系統轉型(Boon & Edler, 2018)。

39 39

此外,需求面政策的介入必要性也在於創新使用所產生整體社會效益,包括:所提供的商品與服務提升了公私部門的生產力、或者提供其他面向的整體社會效益(如:環境效益)(Boon & Edler, 2018)。Edler因而指出,需求面創新有時是為了社會目的而非為了經濟效益,這是進行評估所應該要考量面向。透過任務導向創新(Mission-oriented Innovation)使得需求(Demand)更為具體,例如:藉由具體問題來動員並協調分散在不同主管部會的跨機關之能力,去解決海洋塑膠汙染問題,當我們構思解決方案時,不僅在於技術性解決方案的創新,還應該思考需要建立何種治理結構?,舉例而言,無塑膠海洋(Plastic-Free Ocean)之創新,除了技術性解決方案外,也要改造生產及消費。對於這類任務導向創新(Mission-Oriented Innovation)之評估而言,必須要確認問題是否解決,任務是否被達成,且必須檢討手段與目的間的關係,思考有沒有更好的解決手段(Edler, 2018; Edler, 2016)。

40 40

四、結論

41 41

本文探討了需求面科技政策工具的介入與評估原理,這些不同政策工具所適用的決策脈絡也有所不同,所需評估的決策脈絡因素也更為複雜。如前文所述,「採用外部性」源自於先驅採用者,會付出極高的進入成本,此外部性源自於先驅採用者對於供給面所產生之學習投入及「規模與範疇效果」(Scale & Scope effect)兩者搭配之影響,它通常是由先驅採用者所產生。若採用的學習成本愈高,技術擴散速度也愈慢,而高進入成本及學習成本通常一起出現,因此需要具備一群使用者且有意願負擔高進入成本。

42 42

在此時,若透過採購之需求面工具,是否能達到降低採用外部性及學習成本的目的呢?事實上,採購工具只能有利於先驅使用者(Lead users)廠商中的少數,這些先驅使用者通常對此一創新的使用具有低度的價格彈性(elasticity),也就是說具有採用技術的高度意願與能力(不會因為採購等扶助政策而增加技術採用)。此外,採取採購工具時,可能使先驅使用企業減緩降價速度,因而使其市場擴散效果反而打了折扣,再者,先驅使用者企業因採購增加的利潤可能會也可能不會被進一步投資於進一步的創新。因此,針對先驅使用者的早期採購並無法降低採用外部性和擴大先驅使用者的數量。

43 43

因而,此時針對採用外部性所需的介入工具應該是降低學習成本、進入成本,透過增加擴散循環(diffusion cycle)中的初期階段的需求者(Demander)數量,並且支持整個市場中的學習,以建立學習供需(Demand and Supply)與規模(Scale)間的良性循環。

44 44

對於科技政策工具的政策設計與評估極具挑戰性,需要考量技術發展階段、市場結構、政策工具選擇與搭配、政策工具運用順序等,這往往需要合理地預測外部性水準、市場偏好,並預測其對於供給及需求面的擴散效果,因此,若能強化我國科技創新政策評估之能量,需求面科技政策工具對於我國科技政策規劃與設計,以及科技創新環境提升,將極具助益。

45 45

參考文獻

  1. Boon, Wouter & Edler, Jakob (2018). Demand, Challenge, and Innovation. MakingSense of New Trends in Innovation Policy. Science and Policy. pp.1-13.
  2. Edler, Jakob & Yeow, Jillian (2006). Connecting Demand and Supply: The Role ofIntermediation in Procurement of Innovation. Research Policy, 45: pp.414-426
  3. Edler, Jakob & Georghiou, Luke (2007). Public Procurement and Innovation:Resurrecting the Demand Side. Research Policy. 36(7): pp. 949-963.
  4. Edler, Jakob (2015). Demand Side Policies for Innovation: State of the Art. Workshopon Demand Side Policies and Public Procurement for Innovation. Unicamp,Campinas.
  5. Edler, Jakob (2016). The Impact of Policy Measures to Stimulate Private Demand forInnovation. In Jakob Edler, Cunningham, Paul, Gok, Abdullah & Shapira, Philip(eds.)(2016). Handbook of Innovation Policy Impact. Manchester Institute ofInnovation Research, Alliance Manchester Business School, University ofManchester, UK, and Georgia Institute of Technology, US
  6. Edler, Jakob & Boon, Wouter P. (2018). The Next Generation of Innovation Policy:Directionality and the Role of Demand-oriented Instruments’-Introduction to theSpecial Section. Science and Public Policy,pp.1-2.
  7. Edler, Jakob (2018). Demand Side Policy: Concept, Evidence, Challenge. International Conference on STI Policy: Navigating the Innovations through Evaluation. Taipei, Taiwan.
  8. European Commission (2014). Supply and Demand Side Innovation Policies: FirstPolicy Brief. MIOIR, University of Manchester. Retrieved from: file:///C:/Users/jjzhang/Downloads/First%20Policy%20Brief-KI0215990ENN_002.pdf
  9. European Commission (2018). Pre-commercial Procurement. Retrieved from:https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/pre-commercial-procurement