英國推動低碳經濟以因應氣候變遷

一、前言　

「溫室效應」是地球大氣層中自然的物理特性，地球如果少了大氣層的包覆，地表溫度會降至華氏零度(攝氏零下十七度)左右，而非現在合宜的居住溫度。大氣層由許多氣體組成，其中一類為溫室氣體，是促成溫室效應的氣體成份，主要作用是能讓太陽光的短波長輻射通過，到達並加熱地表；而陽光經地表反射後產生的輻射波長較長，會受到氣體阻擋，不容易溢散到大氣層之外，藉以保存地球的溫度。自工業革命開始，人類活動頻繁，大量燃燒化石燃料與濫伐森林的結果，使原本存在於自然環境中的溫室氣體：二氧化碳、甲烷、氧化亞氮等的含量增加，還產生了氫氟碳化物、全氟碳化物及六氟化硫等人類合成的溫室氣體。當溫室氣體的含量過高，攔截過多的太陽輻射，會導致地表溫度不斷上升。英國雷丁大學(University of Reading)氣候學家艾德・霍金斯(Ed Hawkins)，以彩色線條繪製的地球各月氣候變化圖，以1850年到1900年之地表溫度為基準，發現地表溫度於1850年至1900年初期(紫色線)變化不大，但自1990年代(黃色線)以後，氣溫變化開始加劇，到了2018年，地表溫度上升幅度直逼攝氏1.5度。因此，人類活動極有可能是過去半世紀導致全球暖化的主要原因，已是學術界不爭的既有共識。

這些溫室氣體一旦進入大氣層便難以回收，只能藉由自然的過程與漫長的時間，等待它們逐漸消失。人造的溫室氣體溫室效應高，但含量仍以二氧化碳最多，全球氣溫升高貢獻度達55%。然而，近年來逐漸不再以「全球暖化」，而改以「氣候變化」來表達溫室效應失衡的結果，因為溫室氣體過度的累積，不單只是全球氣溫上升，還包含冰河退減、海平面上升、熱浪、颶風等極端氣候的展現。依據聯合國政府間氣候變化問題小組(IPCC)最新報告指出，目前全球均溫已較工業化前上升攝氏1度，到2030年將會突破危險門檻的攝氏1.5度，會有更多的熱浪、酷暑，海平面也會有更大幅度的上升，如何降低碳排放量，到從大氣層中回收二氧化碳的技術發展，已是刻不容緩。

二、英國對於氣候變化之產業因應對策

1988年，氣候變化首度在聯合國大會成為議題，1990年設立「聯合國政府間氣候變化綱要公約談判委員會」(Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change, INC/FCCC)，於1992年通過「聯合國氣候變化綱要公約」(the United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)，促成並通過1997年在日本京都舉辦的第三次締約國會議中的「京都議定書」，作為「聯合國氣候變化綱要公約」的補充條款，訂定二氧化碳等六種溫室氣體具體的減量排放目標，對象為37個包含歐盟在內的已開發國家，2004年達成55個國家簽署的標準。其具體成果至2013年6月，已達192個締約國簽署同意，第一承諾期為2008年至2012年，成為唯一一個為對抗全球氣候變化，而具有法律約束的文件。2011年，「京都議定書」第一承諾期結束前，於南非德班召開的「聯合國氣候變化綱要公約」締約方第17次會議(COP17)，也是「京都議定書」締約方第7次會議(CMP7)，會議中達成協議，原訂於2012年到期的「京都議定書」，延長其法律效力5至8年，詳細時程及各國減碳目標則留待隔年再議。原文中決議「京都議定書」第二承諾期為2013年至2017年，歐盟則提出另一版本，希望延至2020年，以8年時間來達成原本5年內的碳減排量，應該更容易達成。因此，2012年在卡達多哈召開的「聯合國氣候變化綱要公約」締約方第18次會議(COP18)通過「京都議定書」的「多哈修正案」，包含第二承諾期為2013年至2020年，另增列三氟化氮。然而，因少數國家不喜歡帶有「法律約束」之類等具有強烈暗示性的用語，所以最終未能達締約方批准的生效門檻。

英國在「京都議定書」制訂當時為歐盟成員國之一，依照「歐盟責任分擔協議」規定，在2008年至2012年間，溫室氣體排放量須較1990年排放基準量減少12.5%。英國認為該國為展現推動綠色革命的決心，減碳目標能訂得更高，遂將國內目標設定為：至2010年，二氧化碳排放量較1990年排放基準值減少19%(2000年氣候變化計畫)；至2050年更要減少到60%(2003年能源白皮書)。為達到減碳或促進能源有效運用的目標，英國政府提出一個整體計畫，包括各部會的政策與措施，其中以「氣候變化稅」、「氣候變化協議」及「碳信託」與產業部門之減碳措施，與政策具有高度相關。

「氣候變化稅」於1999年3月提出課徵「氣候變化稅」的利誘政策，並於2001年4月正式執行。「氣候變化稅」主要課徵對象包含：製造業、商業、農業、公部門；至於住宅與運輸部門、慈善非營利機構、使用極少能源的企業與生產其他能源者，則不在徵收對象之列。依照不同能源的使用，採用不同的繳納稅額：電、天然氣、液化石油氣、固體燃料(例如：煤、褐煤、焦炭與石油焦炭)。

應稅商品若符合以下條件，也可以免稅：

• (1)應稅商品不在英國國內使用
• (2)品質良善的汽電共生所產生的電力
• (3)2015年8月1日以前，由再生能源所產生的電力
• (4)作為原料，而非燃料
• (5)用於某些運輸方式

「氣候變化稅」的徵收，會額外增加企業能源使用的成本，尤其是能源密集性產業。因此，政府以執行「氣候變化協議」(Climate Change Agreement, CCA)來解套。能源密集性產業，可以與能源與氣候變化部(Department of Energy & Climate Change, DECC)簽訂「氣候變化協議」(Climate Change Agreement, CCA)，只要同意達成協議中提高能源效率或降低碳排放量的目標，合格者就能獲得80%的稅率減免，藉此減少稅收對於企業競爭力與經濟績效的影響。「氣候變化協議」與「氣候變化稅」於2001年同步實施，設立2010年為目標年，每兩年訂定檢查點(即2002、2004、2006與2008年)，未達減碳目標者，將取消稅率優惠。此協議稅率優惠原本於2013年終止，但英國政府展延至2023年。實行至今(2018年)，電的稅率減免幅度已達90%，其他燃料則為65%。所得稅收部分回饋至產業，降低企業雇主「國家保險自付額」稅率約0.3%，降低勞工雇用成本，有助於增加就業機會；另一部分成立「碳信託」公司，協助產業使用低碳能源，提供產業諮詢、教育訓練、建立低碳認證標準等。為使政策執行能更具有強制力，英國政府於2008年制定《氣候變化法》，不僅是第一個以稅賦，同時也是第一個以立法來回應氣候變化議題的國家。同時依法設置獨立機構「氣候變化委員會」，能在政府訂定「碳預算」，也就是具體的減碳目標，與其他氣候變化因應策略時，提出建議；能根據「碳預算」監督減排進展；還能針對氣候變化，以社會、經濟、政策執行等方面進行分析。

英國政府因應氣候變化之政策執行至今，二氧化碳減排量的成效斐然。然而，消費者在能源使用支出的成本也大幅提升，原因在於多年來政府推動低碳政策，增加企業稅賦的結果，這些額外成本最後便轉嫁到消費者身上。此外，低碳社會也進入了停滯期，依照「德國觀察」(GermanWatch)與「歐洲氣候行動網絡」(Climate Action Network Europe, CAN)公布2017年氣候變化績效指標(Climate Change Performance Index, CCPI)，61個國家中，前3名從缺，英國由去年的第5名，小幅下滑至第6名。目前還能保有較高積分，屬於滯後效應，5～10年前的政策主要仍著重在低碳投資與降低碳排放量。為此，英國因應《氣候變化法》之要求，公布「潔淨成長策略」(clean growth strategy)，包含：為解決消費者能源支出成本提升的問題，提出「溫暖住宅折扣優惠」政策，讓英國家庭能以更低的價格來使用能源；另外，作出淘汰煤炭發電、進一步推廣離岸風電的承諾；加強節電與再生能源創新技術的開發，及50餘項的重點政策。在最新公布的2018年氣候變化績效指標，60個國家中，前3名從缺，英國降至第8名，但國家專家(national experts)認為，若能徹底貫徹「潔淨成長策略」，應該能使英國往低碳社會向前邁進一大步，並能逐步落實綠能科技創新的目標。

三、小結

在歐盟的氣候政策裡，英國一直扮演著舉足輕重的角色，對於氣候變化協議的承諾貢獻比例高，因此，在英國宣布脫歐後，外界認為，歐盟對於氣候變化協議的貢獻程度將為大受影響。然後，在2018年5月進行三讀的脫歐法案中，要求英國政府在脫歐後，仍能遵行在歐盟期間所立下的承諾與規範。由此可見，氣候變化相關的協議與變革，廣受全球各地的高度重視。英國低碳社會的實踐，涉及社會、經濟、技術發展等各方面的，需要多個部門提出因應的政策來相互搭配，逐步調整。透過不同稅賦徵收的利誘政策，鼓勵產業使用較低汙染之能源；對於能源密集性產業，透過達成與政府協議的減碳目標，來降低產業的稅收負擔。稅賦收入另外成立的非營利信託基金，用來回饋產業與鼓勵減碳技術開發。除原有稅賦制度搭配協議執行外，更進一步制定法律來增加強制力，成立委員會來盤點國內現況，針對窒礙難行的瓶頸，提出新的策略。氣候變化是全球的重要議題，我國於2015年6月15日立法院二讀、三讀通過「溫室氣體減量及管理法」，7月1日總統公布並執行，訂定六大部會每5年為一期的減碳目標，並應進行跨部會的滾動修正與檢討。2017年2月23日，環保署參酌巴黎協定與聯合國2030永續發展目標，提出「國家因應氣候變化行動綱領」，明列我國因應氣候變化的基本原則，廣徵群眾意見以增訂相關配套措施。雖然我國減碳政策起步較晚，但採取先緩速後加速的策略，希望逐步增加我國因應氣候變遷的能量，追上其他先進國家的腳步。本文淺談英國推動低碳經濟的歷程，成功的經驗與遭遇的瓶頸，可以作為我國的借鏡，以求事辦功倍之效。