發佈日期:2018-11-02

科技計畫評估、科技評估與前瞻之整合:韓國KISTEP之整合途徑評析

作者: 張錦俊

政策評析 荷蘭 評估 科技評估 KISTEP Evaluation Technology Assessment Foresight

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一、緒論

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早期科技計畫評估(Evaluation)與科技前瞻、科技評估(Technology Assessment)三者間個自有其各自的評估重點與計畫週期階段。評估通常專注於測量計畫對計畫參與者或整體社會之效益,前瞻專注於未來社會需求與具潛力的關鍵技術領域之發掘,科技評估則專注於對於少數群體的負面影響與風險。然而,雖著科技創新政策的需求面政策工具日益受到重視,驅動了三者間的整合。例如:科技評估與評估相整合,成為探索、界定社會需要及使用者需求的方法工具,例如:使用者與技術研發人員進行科技及創新的共同生產(Co-production)的使用者驅動(User-driven)之研發計畫之評估便採用建構式科技評估方法。

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科技政策所涉及的需求面與供給面科技政策工具,涵蓋了科技部會和非科技部會、行政與立法管制相關機關、不同領域的管制機關,以及科技補助機關、研究機構、私人企業等多重行動者,這些多元的行動者涵蓋Macro層次的政治決策、Meso層次的補助機關或研究組織的層次,以及Micro層次的實驗室層次,且跨越產官學部門,因此,它所需要的是一個分散式的決策支援系統,而不僅是支援科技部會或特定機關之決策。應藉由評估(Evaluation)、科技評估(Technology Assessment)及科技前瞻(Technology Foresight)等策略性情報,促進創新系統內部的多元行動者間的互動、溝通與決策。

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Edler與Georghiou (2007)便強調由於科技創新政策應有系統性考量,不僅專注研發的供給面(技術研發),還應該系統性地考量需求面(研發採購、示範、管制、標準等),且涵蓋科技政策與經濟政策、金融政策等不同政策領域,因而需要密切協調。因此,需要前瞻、科技評估與評估所產生之策略性情報,來進行跨部會、跨產官學及消費者之協調。

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這並非由上而下的集權式決策,Kuhlmann等人 (1999)指出,創新系統是個異質性行動者間的網絡連結,而非由上而下的決策。決策通常在多層級、多行動者領域(Multi-Actor Arena)及相關行動者網絡中被協商。成功的決策通常是經由利害關係人觀點的對應(Alignment)及重構所協商產生,並以策略性情報工具:評估(Evaluation)、科技評估(Technology Assessment)、前瞻(Foresight)作為協商中介。也就是說,前瞻、評估與科技評估被整合於科技創新計畫之中,用於強化需求之探索,同時三者改變了計畫執行結構,使得研發計畫不再成為計畫結束後的評估反饋之政策循環,而是計畫執行期間由技術研發科學家與專精科技評估之社會學家共同合作進行評估,不斷地藉由科技評估與評估、前瞻的整合,由未來需求探索引領研發計畫之技術發展路徑。

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OECD (2005) 指出,政府之科技決策往往缺乏對於可能影響技術創新的不同政策措施間互動的充分理解,政府應進行更多的影響評估與科技評估以促進政策間與部會間的協調。科技前瞻和科技評估不斷演進,前瞻的願景建構取代了預測,科技評估則由被動式的早期預警功能,轉而協助於創新過程中探索未來社會需求或使用者需求。傳統上,科技評估關注由科技風險的觀點來篩選、修訂及調節技術發展,他與創新體系中各個利害關係群體間的連結較強,相對地,科技前瞻常仍主要限於專家社群(Kuhlmann, 2003)。科技前瞻可運用科技評估方法,科技評估也可採用前瞻方法,例如:德國研究(Technology at the Threshold of the 21st Century)是個前瞻研究,但將前瞻方法擴展至科技評估,藉由科技評估方法和經驗來關注新技術的效果及影響,以發掘未來技術發展及其技術價值。

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許多研究者(Lusch & Vargo, 2006; Valery, 2014)指出,個人在Meso層次(組織層次)的Micro層次(個人層次)互動及網絡可經由價值共同創造(Value Co-creation)、對話與網絡連結,將互動效果擴散至Macro層次的市場經濟與制度結構,此一多層次的生態系統中包括:消費者互動、供應鏈、管制政策等(Elop, 2014; Valery, 2014; Lusch & Vargo, 2006 )。

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許多國內學者 (劉華美,2009;周桂田,2013;陳淑嬌,2016 )探討韓國由「韓國科技評價與計畫院」(Korea Institute of S&T Evaluation and Planning, KISTEP) 扮演獨立科技評估機構的制度化途徑與科技評估途徑,韓國KISTEP所執行的科技評估自2002年韓國修訂科技基本法後有所轉變,自2003年起KISTEP即針對重大新興科技風險進行評估與探討,或藉由委託公民團體進行公民論壇的方式引入公眾參與科技評估體制(劉華美 2009;Mikheeva, 2015),並指出其科技評估途徑已朝向公民參與,重視利害相關人(Stakeholder)間的互動參與 (周桂田,2013;陳淑嬌,2016;柳英洙、崔炳大,2007),許多研究也指出KISTEP在計畫評估與前瞻方面的方法與實務。但這些研究並未聚焦探討KISTEP針對評估、前瞻、科技評估的整合模式,也未探討其整合途徑是否適當?是否有利於促進跨部會、跨產官學與消費者之互動,從而促進開放創新?

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基於我國與韓國的政經發展經驗的類似性,本文聚焦探討韓國KISTEP的科技決策支援角色及決策支援對象是否有利於維護KISTEP在計畫評估與科技評估、前瞻之執行上的自主性?同時探討韓國將三者整合於重大計畫可行性評估之途徑是否有利於科技決策之策略性情報之生產及多元行動者之創新?

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二、KISTEP的決策支援角色演進

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(ㄧ)KISTEP之計畫評估、前瞻與科技評估執掌演進

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KISTEP 的職掌由研究(計畫)評估、科技前瞻(Technology Foresight),擴及到科技評估(Technology Assessment)。1999年,「韓國科學技術評估暨規劃研究院」(Science and Technology Policy Planning and Coordination, KISTEP)成立,係因韓國財政部缺乏專業能量處理生物技術預算分配的跨部會衝突。因此,在1999年韓國政府將原由STEPI所負責之科學技術政策研究、研究管理與評鑑功能予以切割出,由KISTEP負責部會研究提案的評估(Mikheeva, 2015;OECD, 2014;陳佩俐,2015;張錦俊,2017)。

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2001年,韓國制定科技基本法,進一步將KISTEP職能擴展至協助訂定國家科技預測(Technology Forecast)、科技影響評估(主要為正面影響) (OECD, 2014; Mikheeva, 2015)。

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2002年,韓國政府修訂科學技術基本法,將有關新興科技所引發的社會衝擊,交由KISTEP負責(周桂田,2013; Mikheeva, 2015)。

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2004年及2006年,增修「科學技術基本法」將KISTEP明確制度化成為南韓科技之科技評估(Technology Assessment)(社會影響評估)獨立機構,同時列入公民參與條款、研究倫理條款、國家責任條款,以及倫理、法律與社會意涵研究(ELSI)條款 (周桂田, 2013; Mikheeva, 2015)。

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(二)KISTEP之科技決策支援定位

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2007年,韓國政府針對重大研發計畫建立可行性評估機制,將科技評估與科技計畫事前效益預估與事後效益評估相整合於重大研發計畫的可行性評估之中。韓國「科學技術政策管理研究所」(STEPI)是輔助韓國政府科技決策之研究機構,主要負責擬定國家長期科技政策韓國科技政策研究,相對地KISTEP是依照韓國「國家基本法」成立的政府智庫,主要負責國家研發的管理、短期的科技政策與評估工作。KISTEP與STEPI(在總理辦公室下獨立的智庫,負責執行影響國家研發及創新體系的獨立評估研究)都負責科技評估(OECD, 2014;陳佩俐, 2015)。KISTEP將科技預測以及科技對社會影響評估的結果送至隸屬於總統府之「國家科技委員會」(NSTC),供其參考並進行全國性科技決策。韓國KISTEP歷經數次的組織重整,目前係隸屬於韓國主要的科技預算執行部會「未來創造科學部」(MSIP)之下(陳佩俐,2015)。

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韓國科技評估、科技前瞻與科技計畫評估都整合在科技決策協調機關「國家科技委員會」(Natiional Science and Technology Council, NSTC)之下。NSTC於1999年建立,它是由13個科技創新部會所組成,初期由總統擔任NSTC主席(後由內閣總理擔任),扮演重要的跨部會協調角色,雖然KISTEP附屬於NSTC,但韓國NSTC幾經組織重整,由早期自行設置幕僚機關的模式(成立科技創新辦公室)之部門,轉變為目前由韓國「科技資通訊與未來規劃部」(Ministry of Science, and ICT and Future Planning, MSIP)(前身為科技部)扮演幕僚機關(秘書處)的角色。因此,KISTEP目前由MSIP所管轄,常態性地為MSIP執行研發評估、科技計畫評估,並受NSTC和主管各類施政支出與管理的財政部(MOSF)之監督。

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三、KISTEP之評估、前瞻與科技評估整合模式

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(ㄧ)KISTEP總攬科技前瞻、科技評估與計畫評估

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各國的科技評估多半由不同的執行機構所負責,科技評估執行機構通常與國會的制度連結較深,例如:德國TAB主要專注於科技風險面向之科技評估,擔任國會科技決策幕僚單位之角色,以平衡行政部門之科技決策,因而並不執行科技前瞻與科技計畫評估。荷蘭Rathenau Institute僅在計畫執行層次上將科技前瞻與科技評估相整合,也沒有主導科技計畫評估。若對照荷蘭Rathenau Institute及德國TAB之科技評估執行往往與其國內各個科技評估機關共同合作執行科技評估,韓國KISTEP的科技評估執行機構則較為單一,由KISTEP同時負責科技前瞻、科技評估與計畫評估。

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(二)KISTEP所執行科技前瞻未充分整合科技評估

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KISTEP職掌涵蓋了科技前瞻、科技評估與科技計畫評估,在科技前瞻部份,以長期觀點發掘關鍵技術以引導韓國五年期的科技基本計畫之規劃,從而引導科技計畫規劃。其科技前瞻的目的在於發掘具有促進國家財富成長與提高人類生活品質潛力的關鍵技術,並將其納入科技基本計畫中,所涵蓋的科技前瞻活動包括藉由供給面(技術推動)的專利趨勢分析、科學地圖、聚合技術分析,以及需求面的未來社會願景、未來議題分析、未來社會需求分析來發掘未來技術之前瞻活動(Yim, 2011)。KISTEP的科技前瞻取向仍較偏重發掘關鍵技術,Yim (2011)便指出,KISTEP科技前瞻之評估對社會議題的回應有限、利害關係人間的對話有限。相較於荷蘭Rathenau Institute所執行的科技前瞻與科技評估,KISTEP的科技前瞻的公民參與仍較為不足。

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(三)KISTEP於重大研發計畫可行性評估中整合計畫評估與科技評估

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在科技計畫規劃階段,韓國政府會委由KISTEP針對重大研發計畫(5000萬美金以上,或政府補助超過3000萬美金以上計畫)進行事前可行性評估(Preliminary Feasibility Assessment),其事前可行性評估面向包括:經濟效益、社會影響(科技評估)及前期計畫的事後效益評估等。其中,社經影響分析,包括:經濟效益分析及社會影響、環境影響、創新行為效益等。其中的科技評估部分,KISTEP每年針對重大科技計畫進行可行性評估時,會採用前瞻結果來篩選要進行科技評估之未來技術,例如:大數據與3D列印(Choi & Choi, 2016)。

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各面向的可行性分析結果經審查及合併以形成最終結果,運用AHP(Analytic Hierarchy Process)方法蒐集研發計畫可行性分析之決策資訊,依據決策層級(Decision Hierarchy)計分及加權後採行多準則分析(Multi-Criteria Analysis),以供NSTC進行重大研發計畫的預算優先排序決策(Lee & Park, 2011)。

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圖1 韓國科技政策規劃與科技計畫形成體系
資料來源:Chung, K. H. (2010)。張錦俊(2017)。

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若檢視KISTEP針對重大研發計畫所進行的事前可行性評估的內容,可以發現KISTEP所建構的計畫效益之邏輯模式(Logic Model) (Kang, 2013),僅有受益者¬而不同於許多科技補助機關的邏輯模式亦界定了共同執行夥伴(Partner),在結果(Outcome)與效益(Impact)方面,也沒有變遷理論(Change Theory),也就是說,其事前效益評估只專注在進行綜整式評估(Summative Evaluation)(也就是預估計畫預期效益),而不關注形成式評估(也就是評估計畫為何會有效益或效益如何擴散),這使得KISTEP的計畫事前評估結果只能窄化地用於預算優先排序,而無助於事前規劃階段的計畫規劃改良之決策。

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四、KISTEP整合模式之缺點

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(ㄧ)KISTEP的計畫評估與科技評估間角色衝突

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科技計畫評估係政府對於科技研究社群的課責制度,而科技評估則係站在提供國會、行政部門決策反身性(Reflexivity)的立場,科技前瞻則反映專家與社會的未來技術情境觀點,在韓國,三者都由KISTEP所負責,這可能產生促進科技社群等多元利害關係人參與和針對科技社群進行課責的兩種角色間的衝突。

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舉例來說,荷蘭的科技評估、前瞻與科技計畫評估並非皆由單一機構所總攬,即便是科技評估方面,也是由眾多科技評估機構所組成之機構網絡所執行。儘管如此,荷蘭教育科學部(Ministry of Education and Science)在委託特定機關同時執行科技評估與研究評估時,仍會致力於避免此一角色衝突,它於2004年委託科技評估機構Rathenau Institute執行研究評估時,便聚焦於關注創新系統協調的科學體系評估(Science System Assessment),而非關注課責的科技計畫績效評估,並擘劃新興創新領域如奈米科技的路徑(Delvenne et al., 2011)。由此可以看出,Rathenau Institute所執行的科學體系評估基本上仍是關注科技機構間的網絡關係而非績效課責,也符合其高度反身性的科技評估機構之屬性。

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(二)隸屬MSIP不利於促進跨部會協調、改變重大科技計畫決策

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影響科技發展的相關政策通常散布於科技創新部會與非科技部會,影響科技創新供給的政策工具通常由科技創新部會所主導,而影響科技創新需求的管制政策、採購政策等則通常由任務部會(Mission-Agency)所主導。

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相對地,荷蘭Rathenau Institute設置於皇家科學院下,瑞士的TA-SWISS設置於Swiss Academies of Arts and Sciences下的制度安排,皆係採取連結科技社群之制度化途徑,有利於其整合國會、政府、科技社群、社會,是個較符合科技創新決策需求的模式,除了顯示科技社群的學會組織形成的學術自主力量成為科技評估執行多元及自主性的重要來源之外,並有助於科技評估機構與政府、科技社群、國會、公民社會之連結互動(張錦俊,2017)。

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荷蘭等國透過科技評估與計畫影響評估可促進跨部會、跨計畫協調。例如:荷蘭的建構式科技評估(Constructive TA)途徑透過在評估過程中納入政府部會中的促進者與抑制者角色部會共同探討特定技術之風險,以此促進跨部會溝通與協調。此外,荷蘭實際啟動科技評估之部會涵蓋眾多非科技部會,包括國會、科技部會與非科技部會(例如:勞動部關心新興科技對於勞動市場的影響),荷蘭執行科技評估的機關也是分散於眾多科技評估機構,而非由單一科技評估機構執行,因而形成多對多的評估體系,這有利於呈現寬廣多元評估觀點,且有利於評估社群(眾多評估機構)共同抵擋部會壓力。OECD(2014)便指出,南韓的科技評估人員社群仍然很小,不具備科技評估專業人員協會且無定期會議。

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此外,韓國KISTEP隸屬於科技創新部會MSIP,會使其科技評估的範圍受限,不利於展現非科技部會觀點,事實上,韓國科技評估主題主要由KISTEP所執行的科技前瞻和部份由公民會議提案,較缺乏由非科技部會所提案之科技評估。

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當科技評估結果之科技風險觀點與MSIP欲推動重大科技政策發生衝突時,很難期待KISTEP單一評估機構能抵擋科技創新部會的強大壓力。OECD (2014)便批評因MSIP本身亦負責研發計畫,由MSIP取代了NSTC內部秘書處的職權有球員兼裁判的問題。

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(三)連結科技預算優先排序決策不利於科技評估之決策輔助

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歐洲國家的主要科技評估執行機關之科技評估多被用於支援國會或行政部門的管制決策、研發預算分配決策之用之替代決策資訊,也就是說,僅供促進多元觀點的理性辯論及決策參考,這些科技評估往往與行政部門的決策立場相左,以此提供科技決策的反身性(Reflexivity)。例如:荷蘭Rathenau Institute將科技評估與研發計畫的執行相連結,Rathenau Institute讓專精科技評估的社會學家和技術研發的科學家共同在科技計畫中同步合作探索技術對利害關係人之負面衝擊,藉由提升技術研發之社會意涵及其工作後果之意識,增加的知識及反身性以影響進行中的實驗及開發過程之設計決策,並影響實驗室層次的議程設定(Grunwald & Achternbosch, 2013)

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也就是說,荷蘭的Rathenau Institute科技評估不僅關注避免科技已出現負面影響,而開始在科技研發的初期積極地預先關注科技風險及社會影響,進入實驗室以建構、形塑技術的發展,係針對研發計畫及具體實驗室研究計畫的層次對工程、設計及開發的具體干預(張錦俊,2017)。

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而KISTEP所執行的科技評估結果主要被用於行政部門的科技預算事前可行性分析之用,並以多準則決策方法、計分加權後進行計畫優先排序,評估結果直接地連結至NSTC之科技預算分配決策,與政府管制決策的關連性較低。由於科技預算分配具有高度的政治性,當科技評估與科技預算分配相連結時,便違反了科技評估應與政治爭議保持距離以確保科技評估之廣度的一般性原則(張錦俊,2017)。Mikheeva(2015)便指出,韓國NSTC近年在多元組成的幕僚機構與科技部會(科技部或MSIP)的幕僚機構間屢次組織重整,顯示出NSTC的科技決策權力在科技部會與非科技部會間分配的高度政治性。

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對照許多歐洲國家針對評估、科技評估與前瞻的整合模式,係在科技計畫執行階段中整合前瞻(未來社會需求探索)、科技評估(使用者需求探索)與計畫評估,或者透過建構式科技評估來探索「未發掘需求」(Unarticulated Needs),以便促進對科技創新之需求,這被視為需求面科技政策工具。

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(四)較低的評估與科技評估之自主性

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KISTEP係支援NSTC之科技決策,但隨著KISTEP的秘書處(Secretariat)角色陸續由科技部、NSTC內部秘書處至未來創造科學部(MSIP)等不同機關所扮演,其NSTC委員組成也歷經由私部門、部會首長等不同背景成員所組成之制度變遷,皆影響KISTEP執行科技評估所能具備的自主性,而KISTEP的自主性可表現在其對於計畫影響(Impact)評估及科技評估的影響上。

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OECD(2014)檢視KISTEP的科技計畫評估執行內容,指出KISTEP對於科技計畫影響評估(Impact Evaluation)之發展方向受到韓國政府的限縮,且過度專注於預算優先排序,未能提供足夠的策略性情報(Strategic Intelligence)以供策略性的決策,並指出KISTEP的評估過程產生過多描述性內容,過度專注於產出(Output)而非結果(Outcome)的量化評估標準可能會錯失許多重要但較不易於量化的研發結果,對於計畫(program及project)的經濟影響評估及較近距離的主導性政策議題之評估仍有待加強。

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相對地,Rathenau Institute在NanoNextNL 研究計畫中納入風險分析與科技評估,將科技風險當作為創新的來源,帶領研究聯盟從概念到概念驗證,藉由計畫所形成的網絡將Societal Incubator 的概念於計畫中實現(NanoNextNL, 2016)。

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五、結語

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在開放創新之典範中,創新生態系統中的產官學及使用者四者間需要充分互動與合作,並在互動過程中產生創新機會與知識,而政府需仰賴評估、科技評估與前瞻之策略性情報工具,有效地納入多元行動者,並為多元行動者提供創新決策支援,以避免創新系統中多元行動者間因交易成本等問題而不願合作。因此,在開放創新系統中,政府的科技決策不再是單一決策支援對象(部會)、單一決策支援機構所形成的單向施政模式,而應是個分散式的、多對多的決策支援系統。

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本文透過科技創新理論觀點,針對KISTEP總攬評估、科技評估與前瞻三項執掌,並於韓國內閣層級的科技計畫預算優先排序的可行性評估中整合三者的制度安排之缺點進行分析。由於科技計畫預算分配具有高度政治性,會限縮其計畫評估、科技評估的廣度,加上KISTEP附屬於負責執行科技計畫的MSIP,會限縮其自主性,因而使其整合模式對於輔助多元行動者之科技創新決策產生不利影響。此外,KISTEP附屬於MSIP的制度安排,會使其較難以透過科技評估,在重大計畫可行性評估階段針對MSIP所規劃推動的重大科技計畫扮演踩煞車的角色。也因此,OECD指出KISTEP的計畫影響評估、科技評估較具侷限性。

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因此,本文認為荷蘭由多元機構(機構網絡)執行評估、科技評估與前瞻,所形成多對多的科技決策支援模式,以及在計畫規劃與執行階段整合前瞻、科技評估與評估的整合途徑,較有利於在創新生態系統中納入多元行動者與利害關係人,從而在此一過程產生策略性情報、發掘需求與創新機會。

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