發佈日期:2018-09-19

英美中AI人才政策解讀

作者:王玳琪李佩容

政策評析人工智慧人才政策Artificial Intelligence(AI)Talent Strategy and Planning

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近年來,人工智慧(AI)科技受到廣泛矚目,許多國家均大力投入相關的科技與產業發展,其中尤以美國、中國大陸與英國更為積極。而發展人工智慧相關技術與產業,則需要充沛的人才。然而,當前許多國家的人工智慧相關人才數量,卻不符其發展技術及產業所需。例如英國自2015年以來,與人工智慧相關的人才需求已然倍增,人才供應卻未有增加(Hall & Pesenti, 2017),而中國大陸則苦於高端資深從業人力較少,僅有不到四成的人工智慧人才有10年以上的從業經驗(北京市經濟和資訊化委員會,2018)。美國雖擁有全球最豐沛的人工智慧人才庫,亦處於供不應求的狀態(National Science and Technology Council, Networking and Information Technology Research and Development Subcommittee [NSTC & NITRD], 2016)。

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除此之外,在人工智慧科技潮流下,部分現有的產業及就業機會也受到衝擊。例如有研究即預測美國在未來的10到20年內,會受AI衝擊的就業機會,其規模估計將從9%攀升至47%(NSTC & NITRD, 2016)。有鑑於此,這些國家陸續提出相關的政策方案來應對,試圖從人才培育、人才延攬及技能再培訓等各個不同角度推動人工智慧人才的培育工作。以下,本文將分別介紹這三個國家的相關政策內容,並加以比較分析。

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一、 英國

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英國為大力發展人工智慧產業,自2017年起即推出多項政策。2017年10月,Dame Wendy Hall及Jérôme Pesenti兩位專家應英國商業大臣(Business Secretary)與文化大臣(Culture Secretary)之要求,提出《英國人工智慧產業發展報告》(Growing the Artificial Intelligence Industry in the UK);依循該報告所提出的政策建議,政府部門於該年11月發布《產業策略白皮書》(Industrial Strategy: Building a Britain Fit for the Future),而後又於2018年4月發布《產業策略:人工智慧部門協議》(Industrial Strategy: Artificial Intelligence Sector Deal),陸續推出一系列人工智慧人才相關政策方案。

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《英國人工智慧產業發展報告》中,已針對該國的人工智慧相關人才短缺問題,提出若干政策建議。值得注意的是,該報告的人才培育倡議涵蓋範圍相當全面,期望未來能讓所有國民都能有機會從事人工智慧相關的工作(包含在各行各業中應用人工智慧工具的工作),而非僅聚焦於培育少數可投入人工智慧技術開發的專家菁英。由此,該報告之倡議內容除透過多元管道培育碩士級人工智慧人才、以及培育並吸引世界一流人工智慧研究者外,亦將整體性強化該國的科學、技術、工程、數學(STEM)教育涵蓋在內。其主要建議內容包含:

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  • (一) 倡導人工智慧勞動力多元化的重要性,擴大弱勢族群的參與度;
  • (二) 發展產學合作人工智慧碩士培育方案、一年制轉領域人工智慧碩士學位、採計學分的進階大規模開放線上課程(MOOCs)、以及可獲碩士學位的線上持續專業進修(Continuing Professional Development)課程等多元培育方式;
  • (三) 於各頂尖大學中增設至少200個人工智慧博士學位;
  • (四) 與圖靈研究所(Alan Turing Institute)合作推動國際性學術獎助方案 (Hall & Pesenti, 2017)。
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該報告中的理念與建議確實也獲政府相關部門參採,並體現在後續的《白皮書》與《部門協議》等文件中。該兩份政策文件中的「人才培育」章節,即以「確保全體國民都有獲得好工作和高收入的機會」為總體目標;而具體提出的政策方案除了採納前述報告中的各項政策建議之外,尚包含:

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  • (一) 額外投資4.06億英鎊在數學、數位與技術教育上,包括資助8,000名電腦科學教師提升其技能,以及創建「國家計算中心」(National Centre for Computing);
  • (二) 推動「國家級再培訓計劃」(National Retraining Scheme),投資6,400萬英鎊以支持國民重新培養技能;
  • (三) 投資1億英鎊來支持「工程與物理科學研究委員會」(EPSRC)的各個博士培訓中心,並透過這些中心來分配AI相關的獎學金;
  • (四) 將傑出人才簽證(Tier 1 visa)的數量翻倍到每年2,000人,以吸引科學、數位技術(包括AI專家)、工程、藝術和創意產業中的最優秀人才。(Department for Business, Energy & Industrial Strategy, 2017; Department for Business, Energy & Industrial Strategy and Department for Digital, Culture, Media Sport, 2018)。
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綜觀上述英國政府所提出之政策,可以看到其試圖從各種不同管道培育不同層次的人工智慧相關人才,包含從基礎層次上提升STEM學科教育並強化師資,到多元的碩士級與博士級人才培育方案,乃至透過國際性獎助方案與傑出人才簽證來吸引全球頂尖人才等。此外,考量到許多國民可能在未來的人工智慧浪潮下受到就業衝擊,相關部門也提出「國家級再培訓計劃」作為配套。整體而言,該國所規劃推動的AI相關人才政策,可謂相當全面。

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二、 美國

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美國為因應近年來AI產業高速發展,由美國總統辦公室(Executive Office of the President)和美國國家科學技術委員會(National Science and Technology Council)主導,在2016年10月及12月,發表了三份美國AI發展的總體因應政策方針-《準備迎接人工智慧未來》(Preparing For the Future of Artificial Intelligence),《國家人工智慧研究發展策略計畫》( The National Artificial Research and Development Strategic Plan )以及《人工智慧、自動化與經濟》(Artificial Intelligence, Automation, and the Economy)。這三份報告旨在說明人工智慧技術發展對該國社會、公共政策、國家研究發展、及經濟之影響,並對此提出相關政策回應。三份報告內容均提到,快速崛起的AI產業,將會產生大量且多元的AI人才需求。

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在《準備迎接人工智慧未來》報告中,其分別針對聯邦政府和各級學術機構探討為協助人民因應就業市場轉變的挑戰所扮演的角色。在聯邦政府方面,除了凝聚STEM教育計畫相關的聯邦機構發展人工智慧教育,也需要對人工智慧課程設計、人工智慧影響研究、以及人工智慧課程認證等方案提供資助。而在各級學術機構方面,該報告則將AI相關人才區分為研究人力(researcher)、專業人力(specialist)、及使用者(user)等三類,並點出以下幾個關鍵工作:

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  • (一) 建立並維持AI相關研究人力︰包括電腦科學家、統計學家、數據庫和軟體工程師、策展人、圖書管理員和數據科學專業的檔案管理員;
  • (二) 訓練專業的AI人力︰透過強調運用AI方法的軟體課程、提供可以應用在其他領域的AI應用課程,以及和產業、民間和政府合作提出AI和數據科學的議題挑戰,納入持續進行的案例研究等方式訓練專業AI人力;
  • (三) 使用者需要熟悉AI系統︰確保在產業、政府部門及學術機構的人力了解AI系統的操作,以達到這些機構使用AI系統的需求;
  • (四) 透過種子補助金、專業發展助學金、實習、研究獎學金和暑期研究體驗等措施,來支持AI相關訓練;
  • (五) 招募及留住學校師資︰學院內有AI專業技能的研究者會因為業界薪資成長比學界薪水成長快速而有流失的可能,所以學校AI相關師資的招募及留任因應相對重要。(Executive Office of the President of the United States & National Science and Technology Council Committee on Technology[EOP & NSTCCT], 2016)
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《人工智慧、自動化與經濟》報告則針對人工智慧與自動化對美國就業市場和經濟所產生之影響提出三大因應策略。其中第二項策略-「教育青年在未來就業市場取得成功( Educate youth for success in the future job market)」,分別從教育層面及職業培訓層面提出以下幾項AI人才培育的施政因應:

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  • (一) 所有兒童都可以通過高品質的學齡前教育有好的開始,特別是提供低收入戶孩子好的學齡前教育,能有效提升學習能力和就業能力,脫離經濟困境的循環;
  • (二) 讓每個學生從高中畢業擁有升學及就業的能力;
  • (三) 讓所有美國人都可以獲得可負擔的高等教育(Post-Secondary Education)並協助他們有就業好工作的能力,如果美國各州都參與《美國大學承諾計畫(America’s College Promise)》,將對需要新技能的就業者有至關重要的影響;
  • (四) 擴大辦理就職訓練課程以及終身學習課程,以期達到就業市場需求;
  • (五) 針對有效的教育或訓練項目投入資源,並強化現行的訓練課程,例如《勞動力創新與機會法案(Workforce Innovation and Opportunity Act)》裡的職訓項目做追蹤評估,以調整課程,讓訓練課程效果顯著;
  • (六) 擴大在職學徒制( Job-driven apprenticeship)的訓練項目(Executive Office of the President of the United States[EOP], 2016)。
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另在《國家人工智慧研究發展策略計畫》報告中,則針對美國聯邦政府資助的人工智慧研究與開發計畫擬定了七項研發策略及兩項政策建議。其中第七項策略提到需要對國家AI研發人力的需求有最佳的瞭解。由於要達到該《策略計畫》的研發進展,就必須要有充足的專業研發人力,但學術界及業界的相關報導都表示AI專業人力的短缺,然而官方卻沒有任何關於AI專業人力需求的調查及研究。因此策略計畫的第二項建議,則是延續第七項策略的概念,建議國家應針對AI相關人力供缺有全面性的了解與研究,才能維持國家有健全的AI人才研發能量(NSTC & NITRD, 2016)。

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綜觀以上美國人工智慧政策報告,大致可以了解美國政府在推動AI相關人才培育上,較強調各級學校的投入、在職及終身學習、以及對專業人力需求進行調查等。此外,在推動方式上,則較傾向重新詮釋或強化美國部分現行法案或政策,如上述提到《美國大學承諾計畫》、《勞動力創新與機會法案》等,而非專為人工智慧發展制定政策。另值得注意的是,雖然在這三份報告皆強調AI人才的重要性,但所提出的相關政策措施或建議卻僅限於在地人才培育,而缺少對外人才延攬的相關政策措施。

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三、 中國大陸

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為了因應世界技術趨勢潮流,快速發展人工智慧產業,中國國務院於2017年推出該國首部國家級人工智慧發展規劃-《新一代人工智能發展規劃》。該規劃設定了三大策略目標,分別為2020年陸續達成跟上世界先進水準、2025年部份技術與應用達到世界領先水準、以及2030年成為世界主要人工智慧創新中心。

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該規劃指出,由於中國大陸人工智慧尖端人才供需極度不平衡,故在人才佈局上,強調建構人才、制度、文化相互支持的生態系統,並同時將重大計畫、科技研究活動場域、人才培育與引進等納入統籌規劃考量。因此,該規劃提出下列三大類重點任務:

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(一)培育高水準人工智慧創新人才和團隊

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  • (1) 培養人工智慧多面向的人才︰涵蓋專業技術人才、複合型人才(包括貫通理論、方法、技術、產品與應用等的縱向複合型人才,以及掌握「人工智慧+」經濟、社會、管理等的橫向複合型人才)、及領導人才。
  • (2) 透過重大研發任務與平台聚集尖端人才,在一些人工智慧重點領域形成一批高水準的創新團隊。
  • (3) 強化國內創新人才與團隊與全球頂尖人工智慧研究機構的交流合作。
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(二)加強引進尖端人工智慧人才

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  • (1) 針對特定領域的國際頂尖科學家和高水準創新團隊。
  • (2) 鼓勵採取專案合作、技術諮詢等方式引進人工智慧人才。
  • (3) 統籌利用現有的人才計畫(如「千人計畫」),加強人工智慧領域優秀人才的引進工作。
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(三)建設人工智慧學科

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  • (1) 完善人工智慧領域學科佈局,在實驗示範學校建立人工智慧學院,增加人工智慧相關學科方向的博士、碩士招生名額。
  • (2) 鼓勵大專校院形塑「人工智慧+X」複合專業培養新模式,重視人工智慧與數學、電腦科學、物理學、生物學、心理學、社會學、法學等學科專業教育的交叉融合。
  • (3) 加強產學研合作,鼓勵大專校院、科研院所與企業等機構合作開展人工智慧學科建設。
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除此之外,規劃中也提到應加快研究人工智慧可能帶來的就業結構與方式之轉變,以及新型態職業與工作的技能需求,進而建立適應未來社經需求的終身學習與就業培訓體系。為此,政府應與大專校院、職訓機構及企業共同合作,以強化專業技能培訓、在職員工培訓、以及因人工智慧而失業者的再就業培訓。此外,政府亦規劃實施全民智慧教育方案,在中小學階段設置人工智慧相關課程,逐步推廣程式設計教育(中國國務院,2017)。

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中國大陸的政策,通常是由國務院提出政策、指導意見或通知,各地區再提出各專項政策與應用,以北京為例,中國國務院於2017年7月推出《新一代人工智能發展規劃》後,北京為了深入貫徹落實國家關於發展新一代人工智產業的決策部署,於2017年12月發佈《北京市加快科技創新培育人工智慧產業的指導意見》,明確指出北京人工智慧發展時間表,在人才的部份提出,到2020年要培育一批具有國際影響力的人工智慧領導人才和創新團隊,並形成一些具特色的創新型企業,建立創新生態體系,初步成為具有全球影響力的人工智慧創新中心。而更在2018年6月發佈《北京人工智能產業發展白皮書》,以「建設多層次培養體系,吸引人工智慧尖端人才」為北京人工智慧產業發展策略之一,主要透過千人計畫、海聚工程等專門管道以加快引進全球頂尖人才、培養高水準創新人才和團隊並加強與全球頂尖機構合作互動、重視人工智慧複合型(技術、應用、行業、產業)人才培養、加強人工智慧基礎教育以形成多層次人才培養體系、推動人工智慧一級學科之建設以完善人工智慧領域學科佈局(北京市經濟和資訊化委員會,2018)。

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綜上所述,中國大陸在基礎教育上以推廣程式設計教育以完善其人才儲備,並於高等教育建構人工智慧一級學科並加強產學合作,且透過國際教育合作以強化人工智慧複合型人才之培養。在人才延攬的部份,中國大陸將頂尖人才團隊的建立視為發展人工智慧的核心目標,因此特別另闢專門的管道以精準引進全球頂尖與青年人才。而針對人工智慧可能帶來的勞動力巿場之轉變,以致現有勞動力需再培訓的部份,中國大陸規劃透過產學研共同合作,以強化在職員工培訓及因人工智慧而失業者的再就業培訓。

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四、 結論

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美國和中國大陸在人工智慧領域居主導地位,但兩國的發展方式卻有很大的差異,美國在國家層面沒有制定核心的AI政策,中國大陸則是有具體的人工智慧發展規劃,以技術進展的進程規劃了未來十三年的發展目標,英國亦有明確的國家發展報告,以全民福祉為目標,期望全民能有好工作及高收入。

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在三個國家的人工智慧人才培育上,各有不同的施力點,以下分別針對教育、延攬、就業三個方向進行比較︰

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(一) 教育

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在基礎教育的部份,英國與美國皆持續強化STEM教育,而中國大陸則是將人工智慧相關課程提前至中小學階段,且在英美兩國的政策文件中,皆提到需強化師資,中國大陸則無特別提及;在高等教育的部份,中英兩國皆增設人工智慧博、碩士學位,除此之外中國大陸更於大專校院中設立人工智慧學科。

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(二) 延攬

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中英兩國皆透過外國人才簽證制度,以吸引國外頂尖人才,而英國政府更推出與圖靈研究所合作推動國際性學術獎助方案,以挑選並吸引來自世界各地的頂尖人才,而美國則較不著重對外攬才,其在人工智慧人才的主張上,主要以留住學校師資與人才為方針,且2017年提出H-1B改革建議,主要確保在不損及美國本土勞工利益的前提下,引進高技能或高薪的外國籍勞工,至於此項政策對於AI人才的延攬是否有影響,目前尚未從政策文件中得到明確的資訊。

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(三) 就業

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終身學習與轉職訓練是三個國家在面對人工智慧對勞動力的衝擊時皆提出的,英美兩國特別重視弱勢族群的參與度,而中國大陸只強調將強化終身學習,而無著墨弱勢族群的部份。

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科技會報於107年1月18日提出4年期的《台灣AI行動計畫(2018-2021)》中,將「AI人才衝刺」列為五項重點工作之一,提出千人智慧科技菁英、萬人智慧應用先鋒、吸引全球AI人才之目標,概念上也與上述三國所重視之教育、延攬、就業有所對應(科技會報辦公室,2018),參考上述三個國家的人工智慧人才政策,本研究認為台灣仍有強化的空間。在教育面,目前台灣在行動計畫中特別著重於培養高階科研人才,建議可學習中國大陸從國小、中學以至於大學,皆策略性的投入資源,以期能更有效率的大量培養人才,而在人工智慧領域的師資上亦可參考英美兩國強化師資的實際作法;在延攬面,台灣已於2017年通過《外國專業人才延攬及僱用法》,並辦理「產業人才海外網絡鏈結暨延攬計劃」擴大海外AI人才延攬,然台灣人才的問題不只是在攬才,更重要的是留才,建議可師法美國將人才留下來的細部執行細節;在就業面,台灣重視培訓企業員工智慧科技應用技能、提供社會人士第二專長訓練,但未見終身學習與對弱勢族群的關注,因此建議在就業層面上,可以參考他國於人工智慧工作能力培養上的相關政策與措施。

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參考文獻

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