發佈日期:2018-04-12

投資報酬率概念如何應用於政府科技計畫效益評估

作者: 莊裕澤 、羅愛雁

科研投入 投資報酬率 社會報酬率 科技計畫 效益評估 ROI SROI S&T Program Impact Evaluation

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一、前言

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投資報酬率(Return on Investment, ROI)是一個經濟學概念,係指投資後所得的收益與成本間的比率,如此直觀的表達方式使得ROI早已成為企業與投資人績效衡量的溝通語言。台積電張忠謀董事長也在行政院第11次科技會報建議我國應以ROI進行科技預算的績效評估(邱金蘭,2016),尤其是與經濟發展相關的部分,以了解科技預算的成效,促使每一分錢花在刀口上。然而,這個企業耳熟能詳的概念,對於投資並非為了「營利」的政府或非營利組織,此時ROI中的「報酬」究竟該如何衡量才能真正顯示其投資效益,即為本文探討重點。

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二、科技計畫的樣態與特性

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科技計畫是我國政府推動整體科技發展的具體行動計畫。我國政府每年投資約一千億的科技預算,透過科技部、經濟部、中央研究院、衛福部、農委會等近30個主管機關,以約400件的科技計畫來推動整體科技發展。可想而知,科技計畫的內容相當多元,從研發補助、基礎設施建置維運、政策法規制度研究、人才培育到產業媒合輔導等,皆為科技計畫的主要活動。這些計畫活動在不同領域推動,例如環境、醫療、農業等,或是計畫成果逐步擴散至不同層面,便會在各種不同面向產生效益,包含學術成就、技術創新、經濟產業促進、社會福祉、環境保護安全、科技政策管理等。

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除了活動內容與效益多元外,與私人投資相比,政府科技計畫還有一些特性,例如政府為了提升社會福祉,會投資創新、高風險或不確定性高的研究,而這類研究失敗可能性高,或在短期難以看到效益;此外,相較於私人投資希望成果是排他的,政府投資則是利他,也就是效益擴散越大越好,而效益一但外溢,便難以追蹤評估。種種特性皆顯示,相較於企業的活動單純與效益確切,政府科技計畫的活動多元且效益難以掌握,若要使用ROI來評估投資效益,應有不同的重心。

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三、社會報酬率介紹

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由於私人投資與政府投資的本質差距,私人投資適用的傳統財務報酬ROI並不符政府或非營利組織所需,因此美國非營利組織Robert Enterprise Development Fund於1997年發展出衡量社會企業的成本效益方法,即社會報酬率(Social Return on Investment, SROI)。有鑒於其重要性,自2008年開始,英國政府內閣辦公室下的第三部門(Office of the Third Sector)提供三年的補助進行SROI指南研究,因此2009年「社會投資報酬率指南( A Guide to Social Return on Investment )」得以出版,並於2012年再版,不僅可讓政府評估自身及非營利組織的績效,也可作為企業衡量自身社會影響之用(李宜樺等,2017)。

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SROI的概念與方法學與現行傳統財務ROI十分相近,均是投資效益除以投資成本,主要差異在效益與成本的認列範圍。如圖1所示,傳統ROI主要為企業與私人使用,因此計算的效益與成本分別為直接獲得的財務報酬與投入成本;SROI主要為政府、非營利組織及企業計算對社會之影響使用,因此計算的效益並非報酬,而是納入其對社會、環境、經濟所產生的各種影響,並將其量化為經濟價值,再除以投入之直接或間接成本加以計算。更進一步舉例來說,如圖2所示,政府投入科技預算,如補助企業研發、培育產業人才等,會對不同目標客群產生不同效益。對直接獲得政府協助之企業而言,其獲得的效益包含節省人力訓練成本、企業產生新商品販售後增加獲利、帶動企業研發行為產生之投資等;若該效益進一步擴散至產業內外之企業,亦可衡量包含成本節省與增加獲利之效益;而當新技術或新產品被市場使用後,便會進一步影響到公眾,此時對公眾產生之效益亦可納入,例如減少民眾財產損失或健康醫療成本等。

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直接效益與間接效益的認定上通常依照各計畫而異,直接效益與計畫介入最為直接相關,因此計算範圍容易界定。間接效益,顧名思義,考量的是因計畫而衍生出的效益,而效益會有「漣漪效應(ripple effect)」,帶來更多的影響。例如,政府對於研發機構的科研補助,如果開發出一項新技術,並且授權給廠商,其授權金是此項科研投入的直接效益。而該廠商因此技術授權而增加的營收是明顯的間接效益。該廠商營收的增加又可帶動上下游廠商,增加他們的營收,這些亦是間接效益。假設該技術衍生的產品可改善醫療照護的品質,降低成本與支出,則這些收益亦可計入該項科研補助的間接效益。因此,間接效益的計算範圍可以非常的廣泛。不過,隨著計劃的利害關係人與直接受益對象愈遠,其間接效益亦會受到更多其他外界因子的干擾(例如,其他項目的研發投入、政府政策法規的幫助、廠商的經營策略等等)。以上述例子而言,間接效益的計算必須要界定上下游廠商增加的營收,多少比重是來自原技術授權廠商因該技術而增加的營收;醫療照護降低的成本,亦必須要界定出多少比重是歸因於該技術的導入。一個合理的間接效益計算,其效益的因果關係與貢獻權重必須令人信服,也因此而增加它的難度。此外,外溢效益需要時間,因此間接效益通常要計畫完成後三到五年,甚至十年的時間才能觀察到。不同時間點,觀察到的效益也會不一樣。

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圖1 傳統ROI與SROI的差異示意圖

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圖2 政府科技投入之直接與間接效益範例

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整體而言,SROI的計算比ROI複雜的多,其詳細步驟如圖3(李宜樺等,2017)。首先,評估者必須要知道政府或非營利組織計畫要解決的問題及執行的活動,並找出受益對象及其他利害關係人,再藉由第二步驟了解受益對象受到哪些影響,具體描繪出計畫成果。第三步驟需蒐集各種成果的數據,以將各種質化或抽象的成果透過具體財務代理變數轉化為量化數字。然而,上述找出對受益對象的改變(效益)並不全是計畫造成的,因此須於第四步驟釐清計畫的貢獻程度後,再於第五步驟進行SROI的計算。最後須與利害關係人溝通及改進,以確認計算結果。

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圖3 SROI的執行步驟

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四、小結

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私人企業以追求股東的獲利為最大目標,投資注重其直接效益;而政府施政以提升國民福祉為目的,但受限於資源,投入面有限,且政府注重的是一個長期穩健的社會經濟發展,其施政投入的直接效益往往不如私人企業之投資來的明顯,因此必須重視其擴散效益。相較於投資報酬率(ROI)是企業對其投資人說明經營績效的簡單有力的指標,社會報酬率(SROI)則更適合政府用來與人民說明科技計畫的績效。SROI是一個新名詞但並不是一個創新概念,在此名詞尚未普及時,只要是針對政府計畫所做的效益評估,無論是名為ROI或成本效益評估,皆是以SROI的概念在執行,例如本中心於2014年執行的生技類國家型科技計畫效益評估,或是美國史丹佛國際研究院(SRI International)於2008年進行的美國州政府科技計畫經濟效益評估。然而,在同樣使用「ROI」的名詞下,若不明瞭政府投資與私人投資的本質差異,便容易將兩者拿來直接類比而造成誤解。因此本文除了傳達政府投資與私人投資在ROI的使用上的不同外,更建議政府及相關評估者後續應使用SROI以減少類似誤解。

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SROI是一個清楚、容易溝通的工具,可適用於各種類型的計畫,無論是以經濟發展、環境保護、災害防治等為目的,皆可使用SROI來評估事後效益。惟SROI是一個綜整式的效益評估工具,所傳達的是一塊錢產生多少效益,實際意義有限,因為A計畫的SROI較B計畫高不必然就好,可能是效益納入範圍不同、估計方法不同、評估時間點不同造成,且也無法回答計畫成功或應改善之處─評估最重要的回饋功能。但現實中本就沒有完美之評估方法,因此只要注意敘明所有概念與假設,並且掌握不吹噓的保守估計原則,SROI仍是一個容易溝通之好方法。且若能更進一步在評估過程中重視與利益關係人溝通所找出的成功或可改善之處,將更能發揮評估對計畫改善的積極功能。

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參考文獻

  1. 李宜樺、吳佳瑜、朱恩言(2017)。公共服務影響評估工具─「社會報酬率(SROI)」介紹。出自https://ws.ndc.gov.tw/Download.ashx?u=LzAwMS9hZG1pbmlzdHJhdG9yLzEwL3JlbGZpbGUvMC8xMDMwMC85NGZmODNjYS04MDEzLTQ3MmItYjJkMC0wYjk0ZWM1MzQxOGUucGRm&n=My0z5YWs5YWx5pyN5YuZ5b2x6Z%2B%2F6KmV5Lyw5bel5YW377yN44CM56S%2B5pyD5oqV6LOH5aCx6YWs546H77yIU1JPSe%2B8ieOAjeS7i%2Be0uS5wZGY%3D&icon=..pdf
  2. 邱金蘭(2016)。政府大型科研計畫 張忠謀提議用ROI評估。出自https://video.udn.com/news/532412
  3. SRI International(2008). National and Regional Economic Impacts of Engineering Research Centers: A Pilot Study.