發佈日期:2018-04-02

中國大陸推動區域發展戰略的觀察—河北雄安新區的設立

作者: 許瑛璇

政策評析 區域發展戰略 雄安新區 國家級新區 中關村科技園區 Regional Development Strategy Xiongan New Area State-Level New Areas Zhongguancun Science Park

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2017年4月1日,中共中央及國務院發布在河北省設立「雄安新區」的決定。雄安新區被定調為繼深圳經濟特區和上海浦東新區之後「全國意義」的新區,是「千年大計、國家大事」,因而引起外界的關注。2017年10月18日,中共總書記習近平發表中共十九大報告,明確指出「以疏解北京非首都功能為『牛鼻子』推動京津冀協同發展,高起點規劃、高標準建設雄安新區」。據此,雄安新區的設立相對於深圳經濟特區和上海浦東新區,在中國大陸區域發展戰略中代表什麼「全國意義」?又是如何以「高起點、高標準」規劃佈局雄安新區的建設?

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因此,本文藉由雄安新區的設立,觀察中國大陸區域發展戰略趨勢。首先,本文梳理國家級新區的發展概況,探討國家級新區與區域發展戰略的鏈結。接著檢視雄安新區的戰略規劃與佈局,探究在中國大陸區域發展的戰略定位,中央和地方政府在雄安新區選址規劃過程的運作,以及地方政府對接雄安新區「高起點、高標準」規劃的政策支援,最後提出結論與建議。

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一、國家級新區的發展概況

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2017年4月成立的雄安新區為最新成立的第19個國家級新區。所謂國家級新區,是由中國大陸國務院批准設立,為承擔國家重大發展和改革任務的國家級綜合功能區,引領進行體制機制創新,相對於其他經濟開發區,國家級新區更加強調對帶動區域發展的輻射作用。另一方面,為了穩健推進改革,國家級新區同樣具有自1980年代經濟特區以來,經濟開發區「先行先試」的重點任務,延續中國大陸區域發展具有漸進式改革的特色。

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表1 比較中國大陸主要經濟開發區類型

經濟開發區 最早成立
開發區
成立數量
(截至2017年底)
成立目的與特點
經濟特區 深圳經濟特區
(1980年8月)
7 提供優惠政策,吸引外商資金、技術與管理經驗,為相對獨立的行政區域,以加工出口為主
經濟技術開發區 大連經濟技術開發區
(1984年9月)
219 為市政府管轄下實施優惠政策的開發區域,以發展工業為主
國家高新區 北京新技術產業開發試驗區(1988年5月) 146 為發展高科技產業基地,重點在吸引國外先進科技資源
國家級新區 上海浦東新區
(1992年10月)
19 為國家重大發展和改革任務的國家級綜合功能區,強調推動體制機制創新、引領區域經濟發展的作用
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依國家級新區設立成長速度,可區分三大發展階段:首先,第一階段(1992-2009年)成立上海浦東新區和天津濱海新區。1992年成立首個國家級新區-上海浦東新區,定位為科學發展的先行區、「四個中心」的核心區(國際經濟中心、國際金融中心、國際貿易中心和國際航運中心)、綜合改革的試驗區和開放和諧的生態區。由於1989年天安門事件造成中國大陸改革開放的停滯,上海浦東新區代表中國大陸重啟改革開放的決心,賦予財稅、金融、投資等先行先試權限,特別是開放外資興辦第三級產業。在這階段區域發展戰略配合重啟改革開放的決心,加快擴大沿海、沿江、沿邊、內陸等城市對外開放,並且逐漸強調區域協調發展的重要性。因此,上海浦東新區和2006年設立的天津濱海新區設立的目的之一,分別在於帶動長江三角洲和環渤海經濟發展,企圖扭轉區域經濟發展「南快北慢」的問題。

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接著,在第二階段(2010-2012年),國家級新區的設立開始鏈結1999年陸續推出的西部開發、東北振興、中部崛起等區域發展戰略,接連設立重慶兩江新區、浙江舟山群島新區、蘭州新區、廣州南沙新區4個新區。在第三階段(2014年至今)國家級新區快速增加陝西西咸新區、貴州貴安新區等13個新區,對接2012年習近平上臺,陸續提出「一帶一路」(即「絲綢之路經濟帶」與「二十一世紀海上絲綢之路」)、「京津冀協同發展」(即北京、天津與河北)與「長江經濟帶」(覆蓋上海、湖南、貴州等11個省市)三大戰略。由於國家級新區肩負連動三大戰略發展的重要節點,國家級新區設立分布迅速從東部向中西部、東北部擴散。從中可知目前中國大陸區域發展戰略不僅強調區域協調發展,並進一步講求跨區整合,將國內區域發展與對外戰略相連結,企圖開創區域發展戰略的「新格局」。

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表2 國家級新區設立的發展階段

階段 區域發展戰略重點 國家級新區設立
第一階段:1992-2009年 1992年加速擴大沿海、沿江、沿邊、內陸等城市對外開放;區域發展戰略開始轉向區域協調發展,陸續提出西部開發、東北振興、中部崛起等發展戰略 設立上海浦東和天津濱海2個新區
第二階段:2010-2013年 區域發展戰略持續強化西部開發、東北振興、中部崛起和東部率先 先後設立重慶兩江新區、浙江舟山群島新區、蘭州新區、廣州南沙新區4個新區
第三階段:2014年至今 2013年陸續提出一帶一路、京津冀協同發展與長江經濟帶三大戰略,講求跨區整合,並將國內區域發展與對外戰略相連結 先後設立陝西西咸新區、貴州貴安新區、青島西海岸新區、大連金普新區、四川天府新區、湖南湘江新區、南京北江新區、南京北江新區、福州新區、雲南滇中新區、哈爾濱新區、長春新區、江西贛江新區、河北雄安新區13個新區
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二、河北雄安新區之戰略規劃與布局

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雄安新區位於河北省保定市東部,由雄縣、容城縣、安心縣及周邊地區組成,與北京、天津形成等邊三角地帶。雄安新區規劃建設以特定區域為起步區先行開發,面積約100平方公里,中期發展區面積約200平方公里,遠期控制區面積約2,000平方公里。

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圖1 雄安新區與北京、天津之間的區位圖

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(一)雄安新區的「全國意義」:建設創新發展示範區

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根據2017年4月1日和4月13日陸續發布的《中共中央、國務院決定設立河北雄安新區》和《千年大計、國家大事──以習近平同志為核心的黨中央決策河北雄安新區規劃建設紀實》(以下簡稱《紀實》)。雄安新區的設立在於建設綠色生態宜居新城區、創新驅動發展引領區、協調發展示範區、開放發展先行區,核心定位為「創新發展示範區」,貫徹落實新發展理念。目的在於「集中疏解北京非首都功能,探索人口經濟密集地區優化開發新模式,調整優化京津冀城市佈局和空間結構,培育創新驅動發展新引擎」。雄安新區建設共有七項重點任務:一是建設綠色智慧新城;二是打造優美生態環境;三是發展高端高新產業;四是提供優質公共服務;五是構建快捷高效交通網;六是推進體制機制改革;七是擴大全方位對外開放。對於未來前景規劃:2020年建構新城初步雛形,完成基本骨幹交通路網、起步區基礎設施建設和產業佈局框架;2022年在北京冬奧會成功舉辦時與京津冀主要城市進一步緊密聯繫,完成起步區基礎設施全部建設,以及核心區基本建成;2030年,達成建構一座綠色低碳等的現代化新城。

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圖2 雄安新區的定位與重點任務
資料來源:本研究整理繪製。

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從以上雄安新區的定位與規劃,可以發現雄安新區同時引領中國大陸區域經濟發展和經濟結構轉型的關鍵。首先,在區域經濟發展方面,當前中國大陸北京面臨人口過度膨脹、陷於霧霾汙染、交通日益壅塞等大城市病問題,以及河北與北京、天津區域發展差距懸殊,是京津冀協同發展戰略欲解決的難題;並且京津冀為「一帶一路」-「絲綢之路經濟帶」與「二十一世紀海上絲綢之路」的戰略結合地。雄安新區設立目的在於集中承接北京非首都功能,因而為推動京津冀協同發展的關鍵部署,有益於京津冀深化結合「一帶一路」對外發展。

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接著,在經濟結構轉型方面,2015年10月習近平在十八大五中全會提出-創新、協調、綠色、開放、共用的五大發展理念,當中把「創新」列為這新發展理念之首,表示創新是引領發展的第一動力,位於國家發展全局的核心位置。雄安新區為實踐新發展理念的「創新發展示範區」,規劃以「高標準高起點起步」發展高端高新產業,而非傳統工業和房地產主導的集聚區。對此,習近平強調「創新驅動將是雄安新區發展基點,進行制度、科技、創業環境的改革創新,吸引高端高新技術企業集聚」,並且「重點承接北京疏解出的行政事業單位、總部企業、金融機構、高等院校、科研院所等,不符合條件的堅決不能要」。因此,雄安新區七項重點任務貫徹新發展理念精神,規劃提供宜居環境、優質教育醫療等公共服務,營造高端高新產業區域創新環境,有效吸引相關創新人才和資源,疏解北京非首都功能。

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雄安新區戰略規劃與佈局,對比同樣具有「全國意義」的深圳經濟特區和上海浦東新區。首先,在戰略定位方面,三者皆是中國大陸開啟不同經濟發展階段改革決心的代表,深圳經濟特區代表中國大陸由計畫走向市場經濟,上海浦東新區是重啟改革開放,發展第三級產業,雄安新區則是要走向創新驅動發展。接著,在規劃重點方面,由於1978年和1992年成立深圳經濟特區和上海浦東新區之際,中國大陸經濟尚在起步階段,國內缺乏資金、技術等各項資源,規劃重點皆在吸引外資,相對當前中國大陸經濟發展條件資源豐富,因此,雄安新區規劃重點不再仰賴外資,而是營造區域創新系統的環境。

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表3 比較深圳經濟特區、上海浦東新區和河北雄安新區

深圳經濟特區 上海浦東新區 河北雄安新區
成立時間 1980年8月26日 1992年10月11日 2017年4月1日
規劃面積 初期範圍東起大鵬灣邊的梅沙,西至深圳灣畔的蛇口工業區,總面積327.5平方公里 行政區域包括原川沙縣,上海縣的三林鄉,以及中心城區楊浦、黃浦、南市的浦東部分,面積1210.41平方公里 河北省保定市下轄的雄縣、容城、安新3縣及周邊部分區域,起步區面積約100平方公里,中期發展區面積約200平方公里,遠期控制區面積約2000平方公里
面臨問題 長期採行計畫經濟,並且歷經文革,整體經濟蕭條 經六四天安門事件,外資劇降,經濟衰退 北京「大城市病」,以及經濟結構轉型升級壓力
戰略定位 改革開放試驗區 綜合改革試驗區 創新發展示範區
象徵意涵 中國大陸走向改革開放的重要標誌 中國大陸改革開放再出發的新象徵 中國大陸走向創新型國家實踐中國夢
規劃重點 以減免關稅等優惠措施為手段,吸引外商資金、技術與管理經驗 進行財稅、金融、投資等改革,開放並吸引外資興辦第三級產業 營造高端高新產業區域創新環境,吸引相關創新人才和資源
區域帶動 珠江三角洲 長江三角洲 推進京津冀協同發展並鏈結一帶一路
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(二)雄安新區的規劃過程:扎實調查研究和論證討論

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2017年4月13日新華社發布的《紀實》記錄中共中央及國務院決定設立雄安新區的調查研究與規劃過程。自2014年10月習近平對《京津冀協同發展規劃總體思路框架》批示將通過試點示範帶動京津冀發展,開啟選址調查研究和論證討論。當中,由京津冀協同發展領導小組負責研議相關工作,組織國務院相關部門、河北省、京津冀協同發展專家諮詢委員會召開會議討論並實地考察,綜合評估試點示範新城的區位、交通、土地、水資源等要件。期間,河北省組織省內多個部門進行研議向京津冀協同發展領導小組提交初步選址方案,經由討論再將意見反饋給河北省進行調整,並且專家諮詢委員會多次進行實地考察,並聽取河北省及中國城市規劃設計研究院等方面意見,經由多輪對比、反復論證確認新區選址方案。在2016年3月習近平主持召開中共中央政治局常委會會議,確定新區規劃選址,同意定名為「雄安新區」後,京津冀協同發展領導小組辦公室和專家諮詢委員會,同時與國家發展改革委、河北省、中國城市規劃設計研究院等有關方面負責單位和專家學者共同進一步完善新區實施方案。

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此外,雄安新區的規劃過程更彰顯習近平企圖藉由雄安新區實踐新發展理念的企圖心。從表4可以發現雄安新區從議題發起、研究論證到批准設立,習近平不僅多次至京津冀三省市考察調研,並且主持召開重要會議研究部署,作出重要指示批示。據此,中共中央政治局常委、京津冀協同發展領導小組組長張高麗接受新華社專訪談及籌畫雄安新區時,也表示雄安新區是習近平「親自謀劃、親自決策」。

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表4 中共中央及國務院設立「雄安新區」的規劃過程

日期 雄安新區設立的規劃過程
2014年2月26日 習近平考察北京市並主持召開座談會,明確提出京津冀協同發展的重大戰略
2014年10月17日 習近平對《京津冀協同發展規劃總體思路框架》批示指出:「應從實際出發,選擇有條件的區域率先推進,通過試點示範帶動其他地區發展。」
2015年2月10日 習近平在中央財經領導小組第九次會議審議研究京津冀協同發展規劃綱要的講話中提出「多點一城、老城重組」的思路。「一城」就是要研究思考在北京之外建設新城問題
選址論證工作 京津冀協同發展領導小組負責組織研究論證新城選址的相關工作
由16位專家組成的京津冀協同發展專家諮詢委員會,對多個選址進行實地考察調研,召開10多次會議聽取河北省及規劃組的彙報
河北省組織省內多個部門,持續進行多輪研究,謀劃提交多個選址方案;初步方案經過京津冀協同發展領導小組討論,意見回饋給河北省
河北省對方案進行相應調整,專家諮詢委員會再次實地考察,並聽取河北省及中國城市規劃設計研究院等方面意見。方案經修訂,再次上報京津冀協同發展領導小組開會討論
2015年4月2日和
4月30日
習近平先後主持召開中共中央政治局常委會會議和中央政治局會議研究《京津冀協同發展規劃綱要》,強調要深入研究論證新城問題,可考慮在河北合適的地方進行規劃,建設一座以新發展理念引領的現代新城
2015年6月 中共中央、國務院印發的《京津冀協同發展規劃綱要》,提出:「深入研究、科學論證,規劃建設具有相當規模、與疏解地發展環境相當的集中承載地。」
選址論證工作 2016年2月29日 國務院舉行專題會議研究集中承載地的相關問題
2016年3月24日 習近平主持召開中共中央政治局常委會會議,審議並原則同意《關於北京市行政副中心和疏解北京非首都功能集中承載地有關情況的彙報》,確定了新區規劃選址,同意定名為「雄安新區」
2016年5月27日 中共中央政治局會議,審議《關於規劃建設北京城市副中心和研究設立河北雄安新區的有關情況的彙報》,「雄安新區」首次出現在彙報稿的標題
選址論證工作 京津冀協同發展領導小組辦公室和專家諮詢委員會對《設立河北雄安新區的實施方案》進行研究完善
2016年7月31日至8月6日 專家諮詢委員會進行一周的封閉研究,請國家發展改革委、河北省、中國城市規劃設計研究院等有關方面負責單位和專家學者共同進一步完善新區實施方案
2017年4月1日 新華通訊社授權發佈《中共中央、國務院決定設立河北雄安新區》
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(三)地方政府政策支援:營造區域創新系統

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自2017年4月1日發布成立雄安新區,周邊地方政府-天津、北京和河北省陸續提出相關政策協助進行雄安新區建設。4月18日天津市委書記李鴻忠及市委副書記、市長王東峰至雄安新區考察,並簽署《河北省人民政府、天津市人民政府關於積極推進河北雄安新區建設發展戰略合作協議》。合作內容除了協同推動雄安新區建設綠色智慧新城、打造優美生態環境等七項重點任務,並且要協同推進互聯網創新和資訊化網絡體系建設等。2018年1月河北省也提出2018年推動雄安新區在交通、環境整治、制度改革、產業和公共資源承接等重要工作。

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雄安新區周邊地方政府,北京市政府是最大政策支援。2017年7月10日,北京市推動京津冀協同發展領導小組召開第一次會議,北京市委書記蔡奇表示把支持雄安新區作為京津冀協同發展的重中之重,「切實做到雄安新區需要什麼就堅決支持什麼」,並宣佈要設立雄安新區中關村科技園,引導科技創新資源聚集。為進一步統籌全市資源支持雄安新區建設,同年8月17日北京市代市長陳吉寧與河北省省長許勤簽屬《關於共同推進河北雄安新區規劃戰略合作協議》,將在協同創新、交通設施、生態環境、産業轉型等7個領域進行戰略合作。表示將要推動以中關村科技園區為代表的科技創新要素資源到雄安新區落地,促進科技成果在雄安新區孵化轉化;支持中關村科技園區與雄安新區合作共建雄安新區中關村科技園區,形成聯動發展的科技創新園區鏈。另外,提出為推動雄安新區發展高端產業,要嚴控承接一般性製造業、中低端第三產業,支持中關村發展集團等市屬國企與雄安新區在科技創新領域進行合作。同年12月30日,中關村科技園區管委會與河北雄安新區管委會正式簽署共建雄安新區中關村科技園協議。在研發合作方面,表示雙方將配合國家重大戰略需求,合力佈局與重點培養跨界融合産業;在科技金融合作方面,支持中關村科技租賃、科技保險、融資擔保等科技金融機構進駐雄安新區,優化園區投資發展環境;在吸引國外研發資源方面,中關村將協助搭建全球科技創新交流平台,吸引國外科學家、工程師以及創新創業人才(團隊)進駐。

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圖3 北京與河北簽訂協議合作面向<br>資料來源:本研究整理繪製。

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基本上,天津、北京和河北省政府的政策支援,以推動雄安新區七項重點任務為核心,從交通、產業、生態環境、公共服務等面向,協助營造雄安新區的區域創新環境。在創新能量培育方面,當中最值得注意的是,建設雄安新區中關科技園區。自2009年中關村定位於國家自主創新示範區,就不斷強化中關村進行跨區創新合作,希望能透過示範區技術、產品、服務的輸出,進而輻射全國帶動區域創新發展。尤其中關村為配合京津冀協同發展戰略,積極進行跨區域科技創新園區鏈的佈局,推動各類創新主體建構「一鏈三帶多社區」協同創新共同體(一鏈:京津冀科技創新園區鏈;三帶:京津冀大數據走廊、生物醫藥、智慧製造與新材料產業帶;多社區:「類中關村」創新社區)。截至2017年11月底中關村已設有四個區外據點:保定·中關村創新中心、徐州·中關村資訊谷創新中心、南寧·中關村創新示範基地、天津濱海-中關村科技園。相對以上功能主要是輸出中關村模式和資源對接落地,雄安新區科技園區更規劃可與中關村同步先行先試政策,此外,為共同建設雄安新區科技園區,將會同兩省市京津冀協同辦等相關部門,聯合成立統籌協調機構,共建雄安新區中關村科技園。

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三、結論與建議

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雄安新區的設立相對於深圳經濟特區和上海浦東新區,目的在於紓解北京非首都功能,以達京津冀協同發展戰略的核心目標;同時以「創新」為主要價值核心,成為探索經濟發展新模式的創新發展示範區,營造高端高新產業區域創新環境,吸引相關創新人才和資源。從雄安新區的設立觀察中國大陸區域發展戰略,具有三大特點:第一,區域發展戰略間是有層次的相互扣合(雄安新區-京津冀協同發展-一帶一路)。第二,戰略提出是經由紮實的調查研究和戰略規劃的基礎。並且中央和地方地方政府共同參與雄安新區選址過程。第三,結合地方政府政策資源,將中關村鏈結區域發展戰略,輻射中關村創新資源,建構跨區域創新系統。

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根據我國2017年9月核定的國家科學技術發展計畫(2017年至2020年),四大總體目標當中,創新再造經濟動能的策略之一,為建全區域創新系統維繫產業聚落成長動能,表示應以科學園區為區域創新樞紐,鏈結在地產學研;建立府際區域產業合作平臺,健全區域創新系統;建構產業創新研發平臺,厚植產業創新研發能量。借鑑中國大陸推動經驗,建議應提高政策規劃的層次,從區域發展戰略的角度,思考如何推動科學園區引領區域創新發展,而進行點、線、面的全盤佈局,整合中央與地方政府的政策資源,藉此連結國家戰略和在地發展,奠基我國科學園區區域創新能力向國內外輻射推廣的能量。

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參考文獻

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