發佈日期:2018-03-19

英國脫歐對於英歐科研合作影響的觀察

作者: 李正通

政策評析 歐洲聯盟 架構計畫 展望2020 英國脫歐 European Union Framework Programe Horizon 2020 Brexit Policy Analysis

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2016年6月23日,自歐洲共同體(即今日的歐洲聯盟)成立超過50年以來,第一次有會員國(英國)舉行脫離歐洲聯盟的公民投票(註1)。結果是贊成脫離歐洲聯盟的一方,以51.9%選票,超過反對方的48.9%,英國脫離歐盟成為定局。儘管英國與歐盟的法德核心(Franco-German Axis)一直保持著一定距離,英國也被學者Stephen George評為是歐體/歐盟的「尷尬夥伴」(An Awkward Partner) (George, 1998)。這個結果,仍令全球絕大多數研究歐盟政治的專家們跌破眼鏡,也引起全球金融市場的震盪。英國首相Theresa May於2017年3月29日正式告知歐盟機構英國將啟動脫歐程序,儘管里斯本條約中包括了會員國可退出歐盟會籍的條款(第50條),但因此係首次有會員國(註2)要脫離歐洲聯盟(以下簡稱「脫歐」),以歐洲聯盟及英國對於全球政治經濟的重要性,英國脫歐(Brexit)的後續發展,不只與歐洲聯盟的會員國息息相關,也受到全球各國的高度關注。相較於廣受關注的英歐間的貿易關係,英國脫離歐盟後對其經濟的影響(例如英國脫歐可能造成許多國際金融機構因而撤離倫敦金融城等等),以及英國需償付積欠歐盟的債務等議題,在英國脫歐後兩者的科研合作,較少受到大眾關注,然而英國與歐盟許多會員國,在全球科研發展具領先地位,兩者如無法延續密切的合作關係,對於全球的科研發展必將產生一定程度的衝擊。是以本文即以英歐科研合作為重點,檢視英國近年參與歐盟科研架構的表現,並討論後續可能影響英歐科研合作的觀察重點。

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本文檢視的重點有二:一是經費,二是人才,蓋此兩項是科研能否取得進展的關鍵因素。原因是:(1)科研相關硬體設施、人員聘僱與研究活動,在在都需要經費支持,充足經費是科研計畫能否成功的重要條件之一;(2)持續培育新世代人才,才能不斷推動科學進步;人才交流互動,可以產生更多新想法;不同專長的人才相互合作,可以從事更廣更深的研究計畫,產生更有價值的研究成果。以這個角度來看,跨國科研人才流動如果越容易,可讓各個科研計畫更能找到具備適合專長條件的人才,合作與交流的機會也更多。英國皇家學會(The Royal Society)也曾指出,從科研人員職涯發展的角度來看,跨國科研人才流動,使人才有助於找到最適合己身專長的科研計畫項目與合作夥伴,有機會使用最先進的儀器設備,這些都有助於開展研究者的科研職涯,拓展個人國際合作網絡。從更高的戰略層次來看,跨國流動有助於集結優秀科研人員,執行更複雜與更具挑戰性的科研任務,包括回應社會日趨複雜的各種挑戰,甚至擴大所屬國家的軟實力(The Royal Society, 2016b, p. 6-7)。

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一、歐盟科研架構的發展史

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自1980年代開始,歐洲共同體(European Communities,即今日歐洲聯盟European Union的前身)各國即研議將「科學研究」納入歐體/歐盟的跨國政治經濟合作的項目。1984年起,歐體各國以「架構計畫」(Framework Programme,FP)為名,以每4-6年為一期,推動會員國間的科學研究合作。自第一期架構計畫(FP1, 1984-1987)開始,至第七期架構計畫(FP7, 2007-2013),隨著歐體/歐盟政治經濟統合規模的擴張,歐盟科研架構計畫所佔的經費規模,也從第一期約32.7億歐洲貨幣單位(European Currency Unit, ECU),快速成長至第七期的558億歐元(European Commission, 2013a);同時,參與這項科研合作計畫的國家也愈來愈多,除了因歐體/歐盟擴大而參與的會員國數量持續增加外,參與歐盟科研架構計畫的非會員國,包括與歐盟簽有「聯繫協定」的國家(Associated Countries,一稱合作執行國)以及其他第三國(Third Countries)也不斷增加。

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在第七期科研架構計畫於2013年結束之後,歐盟更進一步推出「展望2020」(Horizon 2020)科研架構計畫(自2014至2020年),以更多的經費(共計約765億歐元),更多元的計畫目標─涵蓋「科研卓越」(Excellent Science,計243億歐元,佔總經費31.76%)、「產業領先」(Industrial Leadership,計164億歐元,佔總經費21.44%)、「社會挑戰」(Societal Challenge,計287億歐元,佔總經費37.52%)等三大目標,另外還包括「推廣參與」、「歐洲科技創新機構」、「聯合研究中心計畫」等經費規模較小的項目(European Commission, 2016b)(經費比例參見圖1)。

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圖1 歐盟展望2020計畫預算分配情況
資料來源:European Commission (2016b). Horizon 2020 Statistics.https://ec.europa.eu/programmes/horizon2020/en/horizon-2020-statistics;作者重新繪製。

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二、英國參與歐盟科研架構的表現:以第七期科研架構計畫及展望2020計畫為例

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(一)第七期科研架構計畫時期

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歐盟的科研補助包括兩大類經費:科研架構計畫(Framework Programme)與結構基金(Structural Funds),前者係由各國科研人員與科研機構提出研究計畫,以開放競爭方式爭取經費補助;後者因其設立目的在補助歐盟會員國中經濟發展程度相對較低的地區,因此一般而言,GDP較低的會員國較可能取得歐盟的結構基金補助,GDP較高的會員國如英、法、德等國獲得結構基金的金額也相對較低。因此,開放競爭特性的科研架構計畫就成為觀察各個會員國在歐盟內的科研競爭力與參與積極程度的合適指標。從表1可知,英國在歐盟第七期科研架構計畫表現甚佳,英國取得的補助金額共計69.4億歐元(佔歐盟該計畫補助總金額12.53%),僅略少於德國的71.4億歐元(佔歐盟該計畫補助總金額12.89%)。

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必須說明的是,歐盟科研補助並非各國科研機構與研究人員取得科研經費的唯一管道,除了參與歐盟科研架構計畫外,歐盟各國亦編列經費補助基礎科學研究與科技研發,歐盟科研架構的補助,相當於各國科研總經費的比例不一。在取得歐盟第七期科研架構計畫補助的前十大會員國中,歐盟補助金額與英國同期總科研預算相比所得的比例(3.0%)亦僅次於比利時(3.4%),此與德國(1.4%)及法國(1.7%)的情況不同,意味著在英法德三大國當中,英國的科技研發依賴歐盟科研架構預算的程度相對較高(The Royal Society, 2016a, p. 14-17)。

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表1 歐盟第七期科研架構計畫(FP7)補助排名前十大會員國統計

國家 第七期架構計畫補助(2007-2013,十億歐元) 歐盟結構基金補助
(2007-2013,十億歐元)
歐盟總補助經費 1
(2007-
2013,
十億歐元)
取得補助佔歐盟總體比例(FP7) 2 該國科研投入 3
(2007-
2013,
十億歐元)
歐盟第七期科研架構計畫補助/該國科研投入(%)
Germany 7.14 4.94 12.08 12.89% 522.5 1.4%
UK 6.94 1.91 8.85 12.53% 234.3 3.0%
France 5.14 2.21 7.35 9.28% 299.5 1.7%
Italy 3.69 6.07 9.76 6.66% 148.1 2.5%
Netherlands 3.33 0.30 3.63 6.01% 80.3 4.1%
Spain 3.26 5.56 8.82 5.88% 115.9 2.8%
Belgium 1.81 0.30 2.11 3.27% 53.2 3.4%
Sweden 1.71 0.40 2.11 3.09% 78.3 2.2%
Austria 1.18 0.36 1.54 2.13% 56.8 2.1%
Denmark 1.06 0.16 1.22 1.91% 39.3 2.7%
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資料來源: OECD (2016). Main Science and Technology Indicators, 2016/1; The Royal Society (2016a). UK Research and
                       the European Union: The Role of the EU in Funding UK Research, p.14 Figure 6.
說明:
a. 歐盟總補助經費=第七期科研架構計畫補助+ 結構基金補助,作者自行加總。
b. 取得補助佔歐盟總體比例(FP7) =第七期科研架構計畫補助該國金額/ 歐盟第七期科研架構計畫總體金額×100%,
    歐盟第七期科研架構計畫總補助金額為554 億歐元(55.4 Billion Euro)。
c. 第七期科研架構計畫數據資料之基本單位為十億歐元,OECD 原始數據資料單位為百萬美元,為便於統計比較,
    作者參考2007-2013 年之歐元美元匯率變化,此處以1 US$= 0.75 Euro € 計算並以十億歐元為基本單位進行計算。


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(二)展望2020計畫時期

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歐盟追蹤「展望2020計畫」各國表現的統計項目,比起第七期科研架構計畫時期更多元,我們也因此可觀察出更多訊息。表2為歐盟展望2020計畫案的國家成功參與(亦即計畫申請案獲得通過)及取得歐盟補助經費的統計排序(自2014年度至2015年度)。從此表可知,在所有參與展望2020計畫的歐盟會員國、聯繫國及第三國中,英國表現名列前茅。首先,就參與數(指成功參與展望2020計畫的法律實體,含研究者與法人機構)來說,英國以4,977的參與數排名第一,佔總參與數的13.4%,超越了德國(參與數4,870,佔總體13.1%)、法國(參與數3,306,佔總體8.9%)等其他大國。其次,在取得歐盟補助經費方面,英國取得約24.52億歐元,佔歐盟總補助經費15.4%,僅次於德國的28.21億歐元(佔歐盟總補助17.7%),領先法國(約16.29億歐元,佔歐盟總補助10.2%)與其他任何國家。

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如果進一步觀察展望2020計畫的申請案件數量(自2014至2015年度,見表3),也可以發現英國以33,954案領先德國的31,529案、義大利的30,955案、西班牙的28,849案、法國的20,834案,顯示英國參與的積極(European Commission, 2016a, p. 24, Chart 13)。積極爭取歐盟科研架構計畫經費,意味著無論就科研界整體,或是科研人員個人來說,歐盟的科研經費對於英國都非常重要。

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表2 歐盟展望2020計畫各國參與及取得補助金額統計(2014-2015)

參與數 佔總參與數比例(%) 歐盟補助經費(百萬歐元) 佔歐盟補助總經費比例
Total 37,086 100.0% 15920.1 100.0%
EU-28 33,941 91.5% 14819.5 93.1%
UK 4,977 13.4% 2451.7 15.4%
Germany 4,870 13.1% 2821.3 17.7%
Spain 3,783 10.2% 1372.4 8.6%
Italy 3,458 9.3% 1276.3 8.0%
France 3,306 8.9% 1628.6 10.2%
Associated Countries 2,463 6.6% 1021 6.4%
Netherlands 2,402 6.5% 1246.7 7.8%
Belgium 1,617 4.4% 744.9 4.7%
Sweden 1,081 2.9% 515.1 3.2%
Austria 1,058 2.9% 439.5 2.8%
Greece 1,049 2.8% 318.5 2.0%
Denmark 871 2.3% 387.2 2.4%
Portugal 825 2.2% 269.5 1.7%
Finland 737 2.0% 315.9 2.0%
Third Countries 682 1.8% 79.6 0.5%
Ireland 644 1.7% 282.3 1.8%
Poland 579 1.6% 139.3 0.9%
Czech Republic 373 1.0% 96.6 0.6%
Romania 345 0.9% 60.8 0.4%
Hungary 344 0.9% 87.3 0.5%
Slovenia 320 0.9% 84 0.5%
Estonia 196 0.5% 57.4 0.4%
Bulgaria 187 0.5% 22.3 0.1%
Cyprus 181 0.5% 48.7 0.3%
Croatia 164 0.4% 27.5 0.2%
Slovakia 162 0.4% 40 0.3%
Luxembourg 129 0.3% 39.8 0.2%
Lithuania 117 0.3% 17.4 0.1%
Latvia 110 0.3% 18.4 0.1%
Malta 56 0.2% 10 0.1%

資料來源: 作者整理自European Commission (2016a). Horizon 2020 Annual Monitoring Report 2015, pp.21-22, Table 13.

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表3 歐盟各國申請展望2020計畫科研補助的案件數量前十大國家

國家 申請案件數(2014-2015) 研究人員數(2014) 每位研究人員申請案件數
(2014-2015案件總數/2014研究人員數)
申請案成功率
UK 33,954 273,560 0.124119023 14.1%
Germany 31,529 353,276 0.089247501 14.8%
Italy 30,955 119,977 0.258007785 10.4%
Spain 28,849 122,235 0.236012599 12.3%
France 20,834 269,377 0.077341421 15.2%
Netherlands 15,570 75,536 0.20612688 15.2%
Belgium 10,071 46,880 0.214825085 15.5%
Greece 8,725 29,877 0.292030659 11.2%
Sweden 7,910 66,643 0.118692136 13.3%
Austria 6,866 41,005 0.167442995 15.2%

資料來源:作者整理自European Commission (2016a). Horizon 2020 Annual Monitoring Report 2015. p.24, Chart 13;
                       p.25, Table 14; p.253, Table 125. 每位研究人員申請案件數量係作者自行計算。

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(三)英國各類科研機構爭取歐盟科研補助的競爭力

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除了前段所討論的總經費外,歐盟各國爭取科研補助經費的競爭力,往往也在機構的成績上呈現出不同的態樣。會員國往往在特定機構類別上展現該國的競爭實力,反映出不同國家的科研生態。例如包括德國在內的部分歐盟國家,專業科研機構(如Max Planck Institute)往往是該國科研重鎮,也是爭取科研補助經費的常勝軍。在英國,則是以大學為競爭先鋒。在爭取到歐盟第七期科研架構計畫補助經費的前25名大學中,英國就佔了13所,但在爭取到同計畫補助的前25大歐盟專業科研機構中,卻無機構上榜。從英國各類型機構爭取到歐盟第七期科研架構計畫補助經費佔該國取得該計畫的總補助經費比例也可看出端倪:大學校院佔了71%,私人機構(含一般企業與中小企業)僅佔18%,專業科研機構僅佔8%,顯示英國在爭取歐盟第七期科研架構計畫補助時,大學校院呈現獨強狀態,私人機構在爭取歐盟科研經費的競爭力仍待提昇(The Royal Society, 2016a,p,17-18.)。

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這個態勢,在展望2020計畫階段有了改變。我們可以從爭取到歐盟展望2020計畫科研補助的機構變化中看出端倪。在參與歐盟展望2020計畫的各類前10大研究機構中(包括大學校院、公立機構、私人機構、中小企業等),英國有5所大學名列其中,仍有極度強勢的表現;在前十大的私人機構中,英國有2所,與德國及西班牙共同領先其他會員國,在前十大中小企業中英國也有2所,與西班牙共同領先其他歐盟國家(European Commission, 2016a, p. 246-251, Tables 118-123)。

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如與在歐盟第七期科研架構計畫的表現相比,英國在展望2020計畫的表現可說是更上層樓。依據歐盟執委會報告,在第七期科研架構計畫全期的各類前十大參與機構中,英國除大學校院有5所及中小企業有2所列名,這兩項成績相同外,其餘的項目如科研機構(英國0所,法國3所,德國3所)與私人營利組織(英國0所,愛沙尼亞3所,德國2所,義大利2所,法國1所)等,英國機構都未能上榜,這意味著,英國在展望2020計畫階段的表現,擴大了原本的優勢,表現比第七期科研架構計畫時期更好(European Commission, 2015, p. 15-18, Tables 5-7a)。

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從上述的統計資料,我們可得到下列兩點結論:

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1.英國是否能維持參與歐盟科研架構,對於積極爭取歐盟科研補助成績斐然的英國大學來說,非常重要。

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2.對於開始在歐盟科研架構計畫內逐漸嶄露頭角的英國私人機構而言,英國脫歐後續如何演變,會是它們未來能否爭取更多歐盟科研補助經費,增強科研實力的重要關鍵。

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三、英國的科研人才能量

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如前言所說,科研人員的國際流動與交流合作是促成科研發展的重要因素,因此,本節分別針對這兩項進行簡要分析。

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(一)英國科研人才結構的國籍分布狀況

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對於英國而言,科研人才跨國流動更是非常重要的議題,這包括流入英國的他國科研人才以及英國科研人才流動至其他國家。以2014/2015年度英國大學的研究人力統計為例(見圖2),教師總計194,190名,其中54,995名係外國籍,佔28%(其中含歐盟國籍16%及非歐盟國籍12%);另外代表新世代人才的博士生則共有81,130名,其中41,145名係外國籍,佔50%(含歐盟國籍14%及非歐盟國籍36%)(The Royal Society, 2016b, p. 8)。這一方面反映出英國大學對其他國家新進科研人才的吸引力與培育能力,也反映出他國科研人才,已經是英國科研人才能量中不可忽視的一部分。

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圖2 英國大學研究人力的國籍分布概況
資料來源:The Royal Society (2016). UK Research and the European Union: The Role of the EU inInternational Research Collaboration and Researcher Mobility p.8, Figure 1; 作者重新繪製。

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除了吸引他國科研人才流入英國外,英國科研人員也非常熱衷於跨國流動。根據英國皇家學會報告,70%的英國學研機構人員,在1996-2011年間曾於海外任職期間出版著作,21%的科研人員更曾在海外任職2年以上,在歐美科研先進國中,只有瑞士科研人員在國際移動方面比英國更為積極:85%瑞士科研人員曾於海外出版著作,25%曾於海外任職2年以上(The Royal Society, 2016b, p. 9)。

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(二)英國學者的國際合作狀況

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除了流動以外,英國科研人員對於國際合作也非常積極。在英國科研人員發表的研究著作中,與他國學者合作的著作佔全部研究著作比例自1981年的10%左右,快速成長至2011年的超過50%(The Royal Society, 2016b, p. 9-10)。

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進一步觀察英國與他國科研人員的合作關係,下面兩個數據頗值得玩味。首先,英國學者與美國學者的合作著作數量最多,但如把各國的科研規模列入考慮,則反而英德的科研人員合作強度實際上比英美間還要更強。其次,在1981年時,英國學者與他國學者合作的著作中,43%是與歐洲學者合作,至2012年時,這比例已上升至60%(The Royal Society, 2016b, p. 9-14)。

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另外,從國際期刊論文的表現,可以看出跨國合作的期刊論文,較單一國家相對影響力大,此呼應了本文所說跨國合作有利於科學創新與進展的論點。以2005-2014年間受歐洲研究委員會(European Research Council, ERC) (註3)補助的科研計畫為例,這些計畫的英國學者在國際期刊所發表的學術論文中,與歐盟國家科研人員合著的論文,有37%為高影響力論文(Highly Cited Papers),純英國學者撰寫的論文中,則有34%為高影響力論文(The Royal Society, 2016b, p. 21, Tables 4)。同時,在受歐盟補助且作者含英國學者的國際期刊論文中,超過半數(50.46%)是與其他國家的研究人員合作撰寫。如進一步比較各類歐盟補助的研究計畫案,英國以強調科研卓越的歐洲研究委員會補助的研究計畫所發表的論文,與他國合作所佔比例最高,達57.53%(The Royal Society, 2016b, p. 20, Tables 3)。以上這兩項統計告訴我們,國際合作對於科研卓越導向的計畫非常重要。

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四、英國脫歐對於英歐科研合作可能會產生什麼影響?哪些發展值得關注?

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在我們知道英國積極參與歐盟科研架構,英歐科研人才交流與互動密切後,那脫歐究竟會如何影響英國與歐洲聯盟未來的科研合作(特別是科研架構計畫的參與與人才交流)呢?要討論這個問題,得先了解歐盟科研政策如何制定,以及非會員國參與歐盟科研合作的不同形式與可能享有的待遇。

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(一)歐盟科研政策:誰說了算?

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自從歐洲共同體至現在的歐洲聯盟,這個大規模政治經濟統合運動,是透過參加的會員國,將部分主權(即某範圍內事務─例如貿易─的管轄與決策權),交給歐盟各國,經由集體決策過程,由歐盟機構制定相關的政策,會員國即需共同遵守。亦即,在會員國同意分享主權的領域內,會員國不再具備絕對管轄權,而是必須與其他會員國共同做成決定,並共同遵守。針對不同的政策領域,歐盟機構的決策權影響範圍也不同:部分核心政策領域(例如關稅同盟、單一市場內的競爭規範等)係屬歐盟機構專屬職權(Exclusive Competence),其他大多數的政策領域,例如除海洋保育外的農業與漁業政策、交通以及本文所談的研究與科技發展等,則是會員國與歐盟機構「分享」職權(Shared Competence),亦即歐盟機構可針對這些領域的議題制定相關政策,設定優先項目並編列經費(例如歐盟展望2020計畫),會員國除遵守並配合執行歐盟政策外,亦可自行規劃政策方案並配合國家預算付諸實施(European Commission, n.d.)。

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歐盟政策對於非會員國的影響程度,需視該國與歐盟之間的合作關係而定。某些非歐盟會員國加入歐盟單一市場,例如挪威、冰島等,則必須遵守歐盟單一市場相關的法規(例如人員的自由流動),同時也必須捐助一定比例經費給歐盟,但無法參與歐盟的決策過程,亦即無法以在歐盟理事會中投票等手段直接影響歐盟的決定。部分非歐盟國家,也可與歐盟簽訂協定,參與歐盟特定計畫方案,例如參與歐盟展望2020計畫的13個聯繫協定國(包括挪威、以色列、瑞士等),這些國家同樣必須遵守歐盟有關科研相關的法規(例如動物實驗規定),捐助歐盟展望2020計畫的科研預算。這些聯繫協定國的研究人員與科研機構,在申請展望2020計畫補助案時,享有與歐盟會員國的研究人員與科研機構相同的待遇。必須說明的是,雖然部分聯繫協定國可在歐盟制定政策過程中針對草案表示意見,但無法參與歐盟針對科研政策的決策(包括科研預算的規模,項目排序與分配比例等)。對於那些第三國,亦即非歐盟會員國,也未與歐盟簽署相關的聯繫協定的國家,亦可參與歐盟展望2020科研計畫案,部分情況下仍可獲得歐盟經費補助(以科研卓越類為主),其他情況下則需要自行籌措經費(The Royal Society, 2016c, p.14-15; The Royal Society, 2016a, p. 10)。

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(二)歐盟內部跨國科研人才流動的基礎:歐洲單一市場

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在1992年完成的歐洲單一市場,是歐洲統合運動的里程碑,在這個單一市場內部,貨物、人員、資金、服務等四大生產要素,可以自由流通。歐盟各國科研人員在人員自由流動相關法規的基礎上,可在歐盟疆域內自由移動,無論是短期參加學術會議,尋求工作機會以及長期居留工作,都無需事先取得簽證或工作許可。對於包括英國在內的歐盟國家,招募其他歐盟國家的優秀科研人才的成本,因此而大為降低。因為優秀人才往往選擇最能發揮其專長,待遇最好的國家,人員自由移動也意味著歐盟各國的人才競爭更為激烈,以這點來看,科研環境與經濟發展程度較佳的國家較具吸引力,英國即屬這類國家。因此,如果移民受到較嚴格的管制,對於英國來說,未來要吸引歐盟優秀人才的成本與難度就更高。

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(三)英國官方的態度

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英國中央政府於2017年2月出版白皮書─The United Kingdom’s Exit from and New Partnership with the European Union ,表明處理脫歐相關事務的12項原則,其中除「取回司法掌控權」、「加強國內團結」、「與歐盟市場間維持自由貿易」、「與他國積極簽訂自由貿易協定」等與英歐政治法律經貿關係的項目外,也包括涉及英歐科研合作的「加強對歐盟移民的控管」、「保護既有居留英國的歐盟國籍工作者的權益」、「確保英國是最佳科研創新國度」等原則(Government of the UK, 2017)。

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就「加強對歐盟移民的控管」來說,英國重點有二:一是需設計一套能積極掌握境外移入人民的機制,二是仍舊歡迎對於英國未來發展有貢獻的他國籍人民移居英國。前者意味著歐盟人民無法再自由出入英國,後者意味著英國僅歡迎學生以及英國缺少的專業技能人才移入(Government of the United Kingdom, 2017, p. 25-27)。

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同時,就現有100萬長期居留於歐盟會員國的英國國民,以及280萬長期居留於英國的歐盟會員國人民,英國政府希望能確保雙方未來的居留與其他相關權益。亦即,英國將依照英國移民法律,給予居留英國超過五年的歐盟國家人民永久居留權,同時,亦將透過協商為居留於歐盟國家的英國人民爭取權益(例如健保)(Government of the United Kingdom, 2017, p.29-30)。在2017年12月8日英國與歐盟機構達成的協議中,英國與歐盟承諾給予在2019年3月英國正式脫離歐盟前居留於彼此境內的公民長期居留的權益,至於此日期之後的人民流動則視雙方未來的脫歐協定如何而定。

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英國強調,為打造英國成為世界最佳科研創新國度,政府將於2020/21年度設立新的「產業策略挑戰基金」(Industrial Strategy Challenge Fund),預計投入20億英鎊聚焦英國具備競爭力的科研項目,例如機器人與生物科技等 。在2017/18學年度歐盟國家前往英國留學學生,仍可享受與英國學生相同的學費優惠與學生貸款待遇。此外,為回應科研界的憂心,英國政府設立工作小組,邀請大學、科研機構及產業界代表加入,與政府共同研商脫歐時科研相關議題的處理方式。英國政府強調,英國一向重視與世界各國的科研合作,英國學者的國際科研期刊論文中也有將近一半的是與其他國家科學家合作的文章。與歐盟的科研合作也一直非常密切,除了積極參與歐盟的展望2020計畫與其他大型科研計畫案,例如「伽利略衛星計畫」(Galileo)與「哥白尼陸地監測計畫」(Copernicus),以及合作設立歐洲太空總署等之外,未來也希望能持續英歐的科研合作(Government of the United Kingdom, 2017, p. 57-59)。

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(四)未來英國與歐盟科研合作關係變化的觀察重點

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由本文可看出以下幾點:第一,英國在爭取歐盟科研補助經費的能力較大多數歐盟國家優越,除大學院校較其他歐盟國家大學更有實力爭取到歐盟科研架構計畫之外,科研法人與私人機構在這方面的實力也開始逐漸增強。第二,在國際合作方面,英國學者非常積極與他國學者合作,與歐盟國家的合作也越來越重要,如把國家大小列入考慮,則歐盟國家已成為英國最重要的科研夥伴。第三,英國對於歐盟與世界各國的研究人才具吸引力,也因此歐盟與其他國家的人才已經形成英國科研人才庫當中的重要來源。

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因此,脫歐談判對於英國未來與歐盟的科研合作,可能影響英國爭取科研經費與人才流動,其程度端視英國與歐盟未來關係定位如何而定。英國是否與歐盟簽署聯繫協定,或是成為第三國:如果英國與歐盟簽署聯繫協定,成為第三國,以目前既有的歐盟聯繫協定國來看,大約有幾種狀況。

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一是參與歐盟單一市場,遵守歐盟單一市場法規,在科研方面,捐助歐盟科研架構計畫預算,也取得參與此計畫的完整資格,但無法參與經費配置與科研項目排序等政策的決定過程,例如挪威及瑞士。就現在看來,這是對英歐科研合作影響最小的方案。捐助經費的金額則需考量該國國內生產毛額(Gross Domestic Product, GDP),但仍須視雙方商議結果而定。問題是,英國願意捐助科研架構預算,卻無法對歐盟科研政策決定置喙,這與英國脫歐所要求的拿回自主權相互矛盾,是英國要的嗎?而且,參與歐盟單一市場,意味著必須遵守歐盟內人員流動的原則,如不完整遵守,而是選擇性開放,則會遭到歐盟機構的懲罰,例如瑞士於2014年拒絕批准允許歐盟新會員國克羅埃西亞(Croatia)人民自由進出瑞士的協定,歐盟隨即暫停與瑞士協商該國參與展望2020計畫的協商(Morgan, 2016);但如果允許全部歐盟國家人員自由流動,這又與英國想更嚴格控制歐盟移民的政策方針相左。

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二是不參與歐盟單一市場,僅捐助歐盟科研架構預算,取得參與歐盟架構計畫的資格,如土耳其即是如此,如此則依然無法參與歐盟科研相關決策,但也不需要允許歐盟國家人民自由進出,問題是如此一來,英歐的科研合作關係─特別是科研人才流動方面─就會深受影響,會對英國是否能持續吸引優秀的歐盟科研人才流入造成相當大的衝擊。

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三是英國不與歐盟簽署聯繫協定,而成為第三國,則與現今其他第三國(例如我國)相同,不需贊助相關預算,但參與歐盟科研架構計畫受到高度限制,對英歐科研合作最為不利,不但無法爭取歐盟科研計畫經費,也無法吸引歐盟科研人才,對於英歐彼此的科研能量而言都是最不利的方案。

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針對英歐未來關係走向,在歐盟方面,包括高峰會主席圖斯克(Donald Tusk)以及執委會主席容克(Jean-Claude Juncker)等歐盟機構高層均表示,歐盟仍盼英國能留在英國(Stone, 2018),然而歐盟在其對英歐協商的方針中亦表示,願意與英國協商未來各種形式的英歐關係,但在脫離歐盟的轉換期,英國不得參與歐盟決策,但是必須完整履行身為歐盟會員的各項義務,包括遵行歐盟所有法律、承擔該國需負擔的歐盟預算等(European Council, 2017)。歐盟談判代表巴尼耶(Michel Barnier)表示,英國如脫離歐盟單一市場與關稅同盟,雙方貿易勢必出現某種程度的貿易壁壘(BBC News, 2018g)。歐盟的談判策略還需經各國領袖討論才能確定,但以英國的重要性而言,雙方如能在經貿及包括科研在內的各方面維持密切合作,對於歐盟將是較為有利的選項(Fleming, 2018)。

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在英國方面,首相梅伊近期受訪與演說時表示,英國脫歐的意義首在於拿回預算、邊境管制、以及法律三方面的自主權,同時也取得與世界各大經濟體自由協商雙邊貿易協定的權力,至於英歐關係,她希望未來英國與歐盟能洽簽自由貿易協定(BBC News, 2018f),在能源、教育、文化、科研創新等許多方面,仍希望能維持與歐盟國家的密切合作(BBC News, 2018d)。亦即,梅伊不希望參與歐盟單一市場或關稅同盟,但在其他許多方面,能以準會員或是簽署協定方式維繫英歐的合作關係(BBC News, 2018b, 2018c)。同時,英國貿易大臣表示有意參與泛太平洋貿易協定(Trans-Pacific Partnership),顯示英國政府態度是,相較於參與歐洲單一市場,英國更傾向於自行與其他區域的經濟體簽訂自由貿易協定(BBC News, 2018a)。然而,一份由英國政府內部流出的機密研究報告顯示,在該報告所推演的三種情境下,無論未來英歐簽訂何種貿易協定,英國經濟都將因為脫歐而受到相當程度的負面衝擊,差異只在幅度 5 (Deutsche Welle, 2018)。此事引起英國政壇各方爭論,無論是贊成英國「軟脫歐」(Soft Brexit) 的工黨以及部分保守黨員,或是主張「硬脫歐」(Hard Brexit)的保守黨員,都懷疑首相梅伊掌握全局的能力,英國內閣對於英國脫歐的方向亦有不同看法,經貿大臣傾向硬脫歐,財政大臣卻主張軟脫歐,英國政局因而產生動盪,是否能形成一致的目標與對歐談判策略,將是英國政府目前最需要克服的重要挑戰(BBC News, 2018e)。

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從這些發展看來,後勢的變化,與英國的國內政局何演變息息相關。如若首相梅伊以及贊成硬脫歐一派在與歐盟的後續協商期間,仍能掌握足夠的政治影響力,則前述狀況二的可能性最高。然而如支持軟脫歐的保守黨與工黨國會議員,藉由此次爭議擴大影響力,狀況一亦有可能發生。至於狀況三,應該是雙方現階段最不希望發生的。

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註釋:

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註1:此處指整個會員國脫離歐洲共同體/歐洲聯盟的公民投票,丹麥屬地格陵蘭(Greenland)曾於1982年的公民投票決議脫離歐體,但因丹麥並未脫離歐體/歐盟,因此不在此定義範圍。

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註2:此處指會員國本土,會員國之殖民地或海外屬地不在此定義範圍內。

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註3:歐洲研究委員會係歐盟內負責推動基礎科研的專責機構,向全球優秀科研人員徵求研究計畫,通過歐盟審查程序後,可獲歐盟補助執行研究計畫。

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