發佈日期:2018-03-19

淺談澳洲評估制度演變及其省思

作者:戴政安

政策評析澳洲計畫評估Policy ReviewAustralianProgram Evaluation

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一、前言

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公部門施政績效評估可以有效檢視機關組織之計畫目標達成情形,進而作為改善施政的依據,有助於提升政府競爭力。我國行政機關績效管理制度,自2002年開始實施,但仍有些問題需持續改善之處,例如:計畫規劃階段,設定目標值有壓低預期標準之現象等;計畫評估階段,評估者與受評者間資訊不對稱,亦欠缺績效資訊透明化之制度性誘因等;績效回饋階段,獎懲制度不夠完善、績效管理制度未結合預算制度,較難回饋到預算之調整與修正等。

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依據國外先進國家於政府績效管理發展也有與我國相似的問題,其中澳洲在績效管理推動是以成果為導向研擬計畫,依據計畫主要執行策略訂定績效指標,運用績效評估指標改進預算決策以提升行政效率、績效資料透明度及課責等,建立提升政府資源配置與使用效率。瑞士洛桑國際管理學院(International Institute for Management Development, IMD)世界競爭力報告,澳洲在政府效能(財政情勢、體制架構、租稅政策、經商法規、社會架構)排名連續五年(2007~2011年)均在前十名,顯示澳洲政府在績效管理的作為確有值得學習借鏡之處;爰此,本文探討澳洲績效評估發展脈絡,期望能作為我國強化績效評估制度之參考。

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二、評估策略(1987~1996年)

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1983年工黨政府面臨困難的經濟形勢,採取因應措施是將國內生產毛額依照國際標準從1984~1985年的30%降至1989~1990的23%,藉由減少政府的支出與支付給各級政府之撥款來達到目標;同時政府調整對社會貧困者之公共支出,減少中產階級福利,這一次危機為財政與經濟改革提供動力(Keith Mackay, 2011)。工黨政府決心實施公部門改革,目的是大幅提高政府施政績效,透過權利與責任下放,讓管理者有更大自主權提供更好的績效。

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工黨政府對於績效管理,提出評估策略(Evaluation Strategy)規定所有計畫(Program)每3~5年評估一次。該時期內閣決議要求各部會之組合評估(Portfolio Evaluation)計畫必須提交財政部,並由財政部研擬績效評估之指引,進行追蹤監督及給各部會評估的相關提醒(Blöndal et al. 2008)。財政部會針對部會之評估計畫內容與範圍進行審查,並提供意見與要求給各部會。除財政部之外,隸屬國會之澳洲國家審計局也會提醒部會規劃計畫評估的重要性。同時,財政部致力於建立績效評估之社群,主要藉由設置坎培拉論壇(Canberra Evaluation Forum)讓各部會與財政部之評估相關專業人員所形成之科技社群每月進行集會,討論重要評估議題,以促進整體評估能量之發展(Keith Mackay, 2011)。

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三、成果與產出報告(1996~2007年)

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1996~2007年間,澳洲政府由保守黨執政,採行新的公部門管理,由於保守派政府對於私部門具有強烈之意識型態偏好,認為私部門比公部門更有效率。保守黨政府對於公共服務極為不滿,認為它是規則強制(Rule-Bound),且被繁文縟節(Red Tape)所困,因此強調市場測試(Market Test)及政府活動的外包,因而將公務員規模由1996年的143,000 人降至1999年的113,000,減少20%公務員人數。保守黨政府採取混合原則(Principle)、原則性之指標架構,正式要件的數量與性質相較於第一期工黨政府績效管理制度更為簡化(Keith Mackay, 2011)。

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財政部提供績效報告指引給各部會,各部會產出相關成果報告給公民與國會(參見圖1);財政部鼓勵部會對所有計畫(Program)每5年進行一次評估,但沒有強制要求,此一準則取向(Principle Based)途徑讓各部會首長自行決定是否及如何進行評估。此時期績效評估制度是以指標為基礎的績效架構為主,優點是單純且快速,可以判斷績效的好壞,但主要限制是無法解釋績效不佳的原因,或任何政府支出與成果之關聯性(Keith Mackay, 2011)。此一架構面臨許多概念與資料的困難,部會的執行也面臨嚴重問題,且缺乏財政部的監督。

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圖1 成果與產出架構-績效報告流程

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四、成果與計畫報告(2007~迄今)

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2007年再度由工黨執政,在避免評估作業過於繁複、成本投入過多等前提下,重新思考績效管理與評估作業的重要性(古步鋼、曾慶昌,2012)。此時期有2項制度為澳洲績效管理的重要特色:

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(一)政府服務報告

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政府服務報告是澳洲政府整體服務績效報告,主要係由評量指導委員會(Steering Committee for the Review of Government Service Provision, SCRGSP)主導,該委員會組成包括聯邦、州及地區政府之高階代表,澳洲政府生產力委員會(Productivity Commission, PC)則為該指導委員會的幕僚單位(Keith Mackay, 2011)。

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政府服務報告會專注於重大服務面向進行績效評比,定期針對澳洲政府提供的六大領域(幼兒、教育及訓練;司法;緊急事故管理;衛生;社區服務;住宅與遊民)共15項服務項目進行績效評估,透過績效資料的透明化,強化各級政府的課責性,促進政府整體施政效能的提升。澳洲政府以六大領域作為績效報告範圍,主要是因為這些項目(1)占政府整體支出的比率相當高;(2)具有明確目標,績效衡量層面客觀且易執行;(3)缺乏市場競爭機制,執行上容易無效率,必須有效的監督促進效能(SCRGSP, 2011)。為可以正確評估政府施政績效,生產力委員會提出計畫邏輯途徑,研擬績效指標衡量架構,要求相關部門提出具體之投入、產出等資料,再針對政府服務之公平性(equity)、效率性(efficiency)及效能性(effectiveness)等構面進行評估並發行報告。

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(二)成果與計畫報告

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為了強化部門施政績效,使預算能夠發揮最大效益,財政部在2009年發佈成果與計畫報告書推動政策與同意流程(Outcome Statements Policy and Approval Process)說明指南,指出成果與計畫報告係運用在聯邦政府的財政架構(DoF, 2009),在各政府機關請求撥款時,需於計畫書說明愈達成之施政成果、財務支出說明、關鍵績效指標等,透過績效指標與預算過程連結,可瞭解政府資源運用達成計畫目標情形,亦可作為未來政策與財務決策的重要參考依據(參見圖2)。

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圖2 成果與計畫報告架構示意圖

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相較於成果與產出報告,成果與計畫報告架構之優點在於:(1)更重視成果與結果面,包括更長期的影響;(2)藉由改善目標界定、績效衡量及成果評估,促進資源分配決策的效率;(3)透過計畫目標達成度的報告,更能彰顯計畫成效;(4)產出更聚焦在具體目標及更有意義的彙整資訊(古步鋼、曾慶昌,2012)。

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五、小結

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1987~1996年澳洲評估策略被認為是成功的評估體系,但是整個作業程序繁複且費力,引起質疑;1996~2007年澳洲依賴績效評估指標架構,優點比第一期的評估系統簡單且快速,缺點是無解釋原因,很難瞭解經費支出與產出之關聯性;2007~2011年澳洲透過(1)政府服務報告說明聯邦與州政府在主要服務領域表現優劣,藉由績效資料的持續比較,促使澳洲政府改善服務內容與方式;(2)成果與計畫報告,應用績效資訊的回饋讓資源分配更合理與有效率。

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觀察澳洲政府服務報告或是成果與計畫報告架構推動經驗,均顯示出澳洲政府對績效資訊的重視,致力於提供正確且簡要的績效資訊,並著重在成果面而非投入面指標設定,力求各機關提出具體容易衡量之目標、投入及產出資料,才可以產出正確且有用的績效資訊。澳洲政府將績效資訊結合預算決策的作法,不同於我國績效管理與預算管理各有其作業規定與流程,行政機關預算須經立法院審議,因此我國較難以績效資訊作為預算決策輔助管理之工具,但可以思考如何有效將績效資訊與預算決策過程連結,據以決定計畫執行的調整,例如績效不佳之計畫的退場機制。整體而言,透過績效資訊公佈,可促進對政府的課責,進而提升整體施政效能,相關經驗可供我國未來在精進績效管理制度,強化策略目標與績效指標連結作法上之參考。

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參考文獻

  1. 古步鋼、曾慶昌,2012,澳洲政府績效管理制度與啟思,研考雙月刊,36(3):57-71。
  2. Blöndal, J. R., Bergvall, D. Hawkesworth, I. and Deighton-Smith, R., 2008, Budgeting in Australia, OECD Journal on Budgeting, 8(2): 1-64.
  3. DoF (Department of Finance and Deregulation), 2009, Outcome Statements Policy and Approval Process, Australian Government.
  4. Keith Mackay, 2011, The Australian Government’s Performance Framework, The World Bank Washington, DC.
  5. SCRGSP (Steering Committee for the Review of Government Service Provision), 2011, Report on Government Services, Productivity Commission, Canberra.