發佈日期:2018-02-06

中、小型國家的科研戰略與地位尋求:淺論日本的全球健康外交之啟示

作者: 李俊毅

科研投入 地位 小國 戰略 日本 全球健康外交 Status Small States Strategy Japan Global Health Diplomacy

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一、引言

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在國際關係的文獻中,國家的行為大抵追求安全與繁榮,或權力與利益。在「無政府狀態」或缺少世界政府以維持國際秩序的情況下,國家的生存與安全必須仰賴自救,而自救的最好方式則是國家權力(特別是軍事實力)的擴張。在一個國際經貿日漸興盛,以致國家間相互依賴程度日益提高的世界,國家亦相互競爭與合作,以追求經貿利益及發展。近年來,關於國家行為的第三項驅力-地位(status)-逐漸受到關注。國家間因彼此的互動而形成某種社會關係,而在社會關係中,個體對自我價值的判斷以及由此而來的自尊,則源自於對彼此的位置之比較(Freedman, 2016)。正如同個人,國家因各自條件的不同,而在國際社會的不同層面有不同的優勢、限制與特色,也因此產生提升其地位的需求。國際組織或學研機構的各項評比,如世界經濟論壇(World Economic Forum)之「全球競爭力報告」(Global Competitiveness Report)、聯合國發展總署(United Nations Development Programme, UNDP)之「人類發展指標」(Human Development Index)、以及經濟合作與發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development, OECD)之「美好生活指數」(Better Life Index)等,因能提供相對客觀的數字,常常是各國評比其地位的依據。

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在政治上,對大國或強權來說,其國際地位的尋求是相對容易且顯而易見的。例如崛起中的中國、印度、巴西與近年越趨獨斷的俄羅斯等,能藉由本身的規模、資源與能力,而在國際事務中動見觀瞻;其尋求在區域與國際事務中扮演更積極的角色之舉,也往往衝擊既有的秩序(Paul, Larson & Wohlforth, 2014)。

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對於不具備此類條件的中、小型國家而言,國際地位的提升有助於使它們受到其他國家的重視,從而在國際政治裡發揮超過其本身實力的影響力。例如冷戰時期的芬蘭,雖夾雜在美國與蘇聯這兩大強權中,卻能受到雙方信任而促成兩強與加拿大及幾乎所有的歐洲國家參與1975年於赫爾辛基(Helsinki)舉辦的歐洲安全與合作會議(Conference on Security and Cooperation in Europe),最後並做成赫爾辛基最終議定書(Final Act of the 1975 Helsinki Agreement),為冷戰期間兩大陣營敵對態勢的緩和帶來貢獻。當然,受到本身條件的限制,這些國家若欲提升其國際地位,更需要聚焦於重點領域並講求策略。

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本文簡要勾勒中、小型國家尋求國際地位的做法,並以日本近年來的「全球健康外交」(global health diplomacy)為例說明。有鑒於我國的醫療技術相當先進,如國家地理頻道2012年的紀錄片中,述及全球前200大醫院中,台灣就占了14家,僅次於美國及德國,排名全球第三、亞洲第一(中國時報,2015)、《經濟學人》雜誌智庫「經濟學人情報社」(EIU)在2015年公布之「死亡質量指數調查」中,將台灣列為全球安寧療護的第六名、亞洲(不計澳洲與紐西蘭)第一(EIU, 2015: 7)、世界經濟論壇之「2017-2018全球競爭力報告」則將台灣在健康與基礎教育(health and primary education)方面的表現評為全球第十五、亞洲(不計澳洲與紐西蘭)第三(Schwab, 2017: 329),醫療與衛生領域也可成為我國尋求國際地位時採取的科研戰略。

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二、「地位」的意涵與中、小型國家的策略

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「地位」一詞可被定義為「關於一國在重要特質之排序的集體信念」,並可從幾個方面分析(Larson, Paul & Wohlforth, 2014: 7-10)。首先,國家的特質包含財富、武力、文化、人口多寡、社會與政治結構、外交影響力等,並會隨著時間與脈絡而異,例如隨著氣候變遷的議題逐漸重要,國家在環境保護與治理的承諾與作為,便可能成為國際地位的重要來源。其次,地位是主觀的,它源自於國家對自己身份或認同(identity)的肯認,以及其他國家對此的認知與承認。此一主觀性是一個社會的建構,而未必能僅憑國家可觀察的特色而評定。例如十五世紀的葡萄牙雖在非洲、亞洲與美洲擁有殖民地,但並不因此被視為一個強權。第三,地位是集體的信念,並非一國單方面的宣稱即可成立。國際社會對一國地位的認知或許會有差異,但大致上是有共識的,例如當前各國普遍接受中國作為一個崛起的強權,但對它崛起的程度(區域強權或世界強權)則仍有爭議。最後,地位也是相對的,它是一種需求近乎無限、但供給實為有限的「地位商品」(positional goods)(Hirsh, 1976),也是競爭與比較的產物。換句話說,國家總試圖在一個或多個領域占有領先或重要地位,但具領導地位的國家,在數量上必然有限。

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就國家尋求地位的做法而言,一個概念架構是以「權力」與「道德權威」作為區分的軸線(Neumann & de Carvalho, 2015)。從權力的角度來看,國家可被區分為強權與中、小型國家兩大類。這是因為在國家與國家之間或之上缺乏更高的政治權威之情況下,軍事武力仍被視為決定或形塑國際秩序的重要關鍵,中、小型國家能發揮的空間仍有其限制。以此,它們尋求地位的著力之處便不是與強權在軍事實力上競爭,而是其他場域。中、小型國家因此往往藉由訴諸「道德權威」而彰顯其地位;易言之,這些國家或許不能成為強權(great powers),卻可能以「良善國家」(good powers)之姿而受到其他國家的承認、重視乃至依賴。此一概念架構可以圖1表示。

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圖1 國家尋求地位的空間
資料來源:編譯自Neumann & de Carvalho (2015:10).

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在圖1的右上角,強權一方面在權力方面占有支配性的地位,也往往因為具有形塑國際秩序的能力而占有道德上的優勢。例如第二次世界大戰之後的美國,無論是在民主政體、資本主義的國際經濟體系、以及教育、科學與文化發展等面向,都對全世界帶來深遠的影響。相形之下,新興與崛起的大國(左上角)因為具有挑戰既有秩序的傾向,因此在道德權威上較弱。忠於既有秩序的小國(含中型國家,右下角)無法與強權在權力面向上抗衡,而主要訴諸道德權威。最後,消極或反抗的小國(左下角)既缺乏權力又不滿於既有秩序,往往扮演干擾者的角色。

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道德權威因此是中、小型國家尋求地位的最佳途徑。其策略可進一步整理如下。

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(一)以「已經享有國際地位」的姿態行動:

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中、小型國家之所以需要尋求國際地位,是因為它尚未具備此等地位。但為了增強其相關作為的正當性並被其他國家接受,需要以「彷彿是大國」的態勢行動。例如加拿大、芬蘭與挪威等中、小型國家,雖然並非軍事大國,卻以大國之姿積極涉入國際安全與和平事務(de Carvalho & Lie, 2015)。

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(二)對強權「有用」:

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在議題或領域的選擇上,中、小型國家固然需要將焦點集中於本身具有相對優勢之處,也需使自己對強權「有用」或至少不與其利益相悖。從消極面來看,這可使中、小型國家的作為不致受到強權的否定;從積極面來看,則可因符合強權的利益而較易受到其他國家的承認。例如北歐小國近年來日益願意與美國一起進行軍事干預,其目的則是藉由提供美國更多的正當性而鞏固和美國的關係,從而提升自己的地位並換取美國的安全承諾(Pedersen, 2017)。

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(三)多邊制度:

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受限於本身條件,中、小型國家往往難以單獨改變強權的政策。相形之下,多邊制度如國際組織、高峰會、區域論壇等,則因集體決議的制度特色,提供這些國家組成策略聯盟,提出符合其國家利益的議程或決策的機會(Bunse, 2009)。

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三、日本的「全球健康外交」

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以前述Neumann & de Carvalho (2015: 10)的概念架構來看,日本因和平憲法之限制,難以稱得上是強權,而應列為忠於既有秩序的中型國家。也因為憲法的限制,日本自第二次世界大戰之後的外交政策,係以「政府發展援助計畫」(Official Development Assistance, ODA)為主要政策工具,協助東南亞、非洲等開發中國家發展經濟、醫療、健康與人力資源等,近幾年來ODA整體經費每年皆達5,000億日圓以上(Ministry of Foreign Affairs, 2017b)。在ODA的論述架構下,日本近年來依其相對先進的醫療體系發展「全球健康外交」,以人道關懷的訴求與自身優勢嘗試主導國際健康政策的議程。其提升自己在這方面的國際地位之舉,頗有值得我國參考之處。以下整理幾項要點:

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(一)「人類安全」(human security)的道德訴求:

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日本自1980年代中期以降積極尋求提升其國際地位。在論述層次上,其曾提出「綜合安全」的概念,但自從聯合國於1994年提出「人類安全」的概念後(UNDP, 1994),日本即自1998年起大力倡導之(Soeya, 2005: 105-109)。「人類安全」涵蓋經濟安全、糧食安全、健康安全、環境安全、個人安全、社群安全、以及政治安全等七項內涵(UNDP, 1994: 22-33),其中的健康安全即是日本發展全球健康外交的基石。聯合國於2000年提出之「千禧年發展目標」(The Millennium Development Goals, MDGs) ,宣示於2015年實現8項目標:消滅貧窮飢餓、普及基礎教育、促進兩性平等、降低兒童死亡率、提升產婦保健、對抗病毒、確保環境永續與全球夥伴關係;2015年9月聯合國發展高峰會復決議「2030 永續發展議程」(the 2030 Agenda for Sustainable Development),並提出 17 項「永續發展目標」(sustainable development goals, SDGs),MDGs與SDGs也成為日本科技政策、對外之「發展合作」政策與國際科研合作的重要價值或目標。例如其「第五次科技基本計畫」即以SDGs作為日本因應全球挑戰與協助國際發展的目標(Government of Japan, 2016: 27);其國際科研合作平台之一,「永續發展科技研究夥伴」計畫(Science and Technology Research Partnership for Sustainable Development, SATREPS),亦與SDGs相扣合(JST, 2017)。

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(二)以全球健康外交大國自居:

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日本對於全球健康議題的貢獻已有相當時日,但「全球健康外交」的概念則可追溯至2013年5月由安倍晉三首相提出之「全球健康外交戰略」,提倡「全民健康照護」(universal health coverage, UHC)在世界各國之落實。「全民健康照護」旨在讓所有人獲得所需之醫療服務,而不必因費用問題而被排除在體系之外,並具有三個目標:改善第三世界國家的人口之健康,特別是最脆弱的群體如女性;從以治療個別疾病為導向的途徑,轉為以人為本的途徑;確保國家在有限的預算下滿足個人多元的需求(Abe, 2013)。2015年2月,日本內閣通過「發展合作憲章」(Development Cooperation Charter)作為日本發展合作的指導原則。依據該憲章的精神,日本於同年9月提出「和平與健康之基本設計」(Basic Design for Peace and Health),以之為日本的全球健康政策。

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值得注意的是,日本「全球健康外交戰略」的內涵並不只牽涉其對外事務,也是其國內改革的方向。日本雖然於1961年即實現了全民健康保險,並在1970年代末期成為世界上平均壽命最長的國家,但高齡化與少子化的現象,加上經濟成長的長期停滯,也使日本面臨健康照護與保險支出不足的問題;日本雖在2000年全面實施長期照護保險制度以緩解之前因保險制度破碎,而使部分群體的受益人在退休之後面臨保障不足或不均的問題,然醫療資源不平等的問題仍然存在;日本基層保健與慢性病照護的服務品質亦有被指為不足之處(Reich & Shibuya, 2015: 1794-1795)。為此,日本政府提出「日本願景:健康照護2035」(Japan Vision: Health Care 2035)的報告,提出三個願景:「精益健康照護」(lean healh care),落實以價值為基礎的健康照護;「生活設計」(life design),賦權予社會並支持個人選擇;以及「全球健康領袖」,領導並貢獻於全球健康(Miyata et al., 2015: 2549)。

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因此,雖然日本積極倡議「全球健康外交」,但這並不意味日本「已經」解決相關問題,從而具有協助甚至領導世界其他國家的正當性。日本政府事實上是以「彷彿已是全球健康大國」的姿態,一方面向藉由訴諸日本可有的貢獻與國際地位的提升,訴諸國內社會的支持,另一方面則藉由正在推動的改革措施,強化其主導相關議程的權威地位。

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(三)多邊機制與科學外交:

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日本推動全球健康外交的實踐,也具體展現在多邊的國際機制上。2016年5月七國集團(G7)高峰會於日本伊勢志摩(Ise-Shima)召開,日本藉由擔任主席的機會引領多項議題的討論,並將結論納入會後的領袖宣言。健康是其中的重要議題之一,各國達成的共識則包含:強化對公共健康緊急問題(如傳染病)的應對能力;推動「全民健康照護」以回應健康的緊急問題;強化對「抗菌素耐藥性」(antimicrobial resistance, AMR)的因應等(Ministry of Foreign Affairs, 2017a: 275)。同年8月於肯亞舉行的第六屆非洲發展東京國際會議(the Sixth Tokyo International Conference on African Development, TICAD VI),日本則在健康議題方面重申上開共識,並額外承諾提供5億美元以拯救超過30萬人、增進2萬名專家與決策者因應傳染病的能力、並使超過2百萬的人口能取得基本的健康照護(ibid.)。

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在落實「全球健康外交」的倡議與因應全球健康問題上,科學社群與專家往往扮演重要但較少受到關注的角色。日本在2015年9月設立「外務大臣科技顧問」,由前東京大學教授岸輝雄(Teruo Kishi)擔任,主要職責是從科技的層面支持外務省的決策,並就若干外交政策的規劃與協調,提供科技方面的建議。外務大臣科技顧問、「提倡科技外交諮詢委員會」(Advisory Board for the Promotion of Science & Technology Diplomacy)、以及其下設立的各議題研究小組(study groups),在上述伊勢志摩峰會與第六屆非洲發展東京國際會議的議程設定上發揮了溝通科學社群與決策圈的功能(Ministry of Foreign Affairs, 2016)。值得特別一提的是,研究小組對於「以證據為基礎的決策」(evidence-based policy making)之強調,也被伊勢志摩峰會採納為健康研究與海洋觀察等領域應採取的途徑(Turekian & Kishi, 2017)。

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四、結語:日本經驗對我國的啟示

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本文探討國際關係中「地位」的意涵以及中、小型國家尋求地位的做法,並以日本近年來倡議「全球健康外交」為例。新政府上台後積極尋求拓展台灣的外交空間,科技部陳良基部長亦提出「小國大戰略」的概念,「地位尋求」的概念與國際實踐,可有如下啟示。

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(一)道德訴求的重要性:

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一國的外交政策固然以增進本國利益為優先,但對小國來說,以道德訴求提升自己在國際事務的能見度,也是相當重要的。我國近期重大的對外政策如「新南向政策」常以經貿利益的角度論述,這雖然著眼於我國的經濟發展與產業利益,但國家間的經貿關係往往伴隨競爭以及獲利多寡之「相對利得」問題,對於我國發展與區域鄰國之關係而言,未必全然正面。以此,某種利他或普世性的外交政策訴求也是必要的。蔡總統於2017年10月底出訪馬紹爾群島、吐瓦魯及索羅門群島,在出發前提出「永續南島,攜手共好」的精神,指出「台灣正在努力推動聯合國SDGs『永續發展目標』」,(總統府,2017),是政府部門可以持續發展、並與國際趨勢接軌的面向。若可憑藉我國在醫療技術方面(以及其他領域)的優勢,提出具人文精神與人道關懷的對外(科研)政策,將有利提升我國參與國際事務的正當性。

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(二)引領共同問題的解決:

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台灣國際地位的特殊性,常常導致人們在政策提出伊始,即預設將遭受打壓而自我設限。此外,即便是我方享有相對優勢之領域,在國內政治與社會的討論中也時常發現仍有改革或改善的空間。由本文的討論來看,一國提升國際地位的嘗試,未必要以本國已解決問題、或已是特定領域的大國為前提;日本的經驗亦顯示將國內與國際問題相連結,從而將自身定位為「具有一定優勢,但仍須也願意和其他國家合作」的操作方式之可能性。因此,國際地位受限並不意味我國應被動接受種種限制,反而應引伸出積極參與國際事務之結論。聚焦於區域內某一或某些共同問題的解決,藉此發展和鄰國的關係,應是我國身為小國採取的策略。當然,這並不意味小國的策略必然會成功;舉凡議題的界定、夥伴國家的選擇、資源投入的程度等,仍需相關部會的審慎規劃。

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(三)與相似國家的競爭與合作:

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我國難以像日本般,有廣泛參與甚至主導國際多邊機制的機會。然而由於地位是一種地位商品,若我國發展醫療衛生,則可尋求與日本等先進國家合作的機會,以「對強權有用」的方式增加能見度。在此之餘,與先進國家相互競爭在全球健康照護方面的國際地位,也可能在此過程中相互拉抬;縱使最終未必成為這方面最領先的國家,也能有相當的斬獲。

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註:本文「『人類安全』(human security)的道德訴求」一節,係改寫摘錄自李俊毅、邱錦田著,「新南向政策與國際科研合作」(科政中心研究成果報告)。

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參考文獻

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