發佈日期:2018-01-31

洞燭先機-韓國科學技術前瞻發展概況

作者: 呂宜瑾

前瞻研究 科技前瞻 韓國 Foresight Research Technology Foresight Korea


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一、前言

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科學技術推動著人類文明的發展,創造了生活的舒適與便利,而科技的變革與創新,是獲取國家競爭力的關鍵因素,同時也決定了國內的產業結構與發展方向。因此,各國逐年增加科技研發與創新的資金投入,作為提振科技能力的手段。為了能將投入的資源做有效的配置,來創造最大的經濟價值與效益,政府開始重視科技政策的制定,讓科技發展的落實,有了可以遵循的方向。科技前瞻是政策規劃的一種工具,依據國際發展現況,並將在地文化、經濟等因素納入考量,勾勒出科技發展的藍圖。目前我國的前瞻活動,大多仍屬於分散於各部會等二級機關的小規模科技前瞻,無法滿足國家層級科技政策的需求。因此,參酌國外先進國家政策規劃的方法與運作情形,有助我國對於現行制度的檢討與改善,提升科技治理的效能。

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大多數國家的前瞻活動,與科技政策制訂有關。其中又以日本、韓國、英國與德國的前瞻活動,與科技政策制訂的連結性最強,其前瞻調查的結果,會直接影響科技政策的形成。韓國所建立的科技行政體系,具有決策層級高、計畫整合性強的特色。因此,本文選擇剛完成第五次科學科技前瞻調查的韓國,探討其前瞻經驗與發展脈絡,希望能作為建立前瞻活動與政策研議之鏈結的參考依據。

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二、全球科技前瞻活動執行概況

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科技前瞻起源於1964年,美國蘭德公司(Rand Corporation),為國防部預測50年的長期發展趨勢。1971年,日本成為第一個以國家層級進行科技前瞻。爾後韓國、德國、英國、馬來西亞、俄羅斯等陸續跟進,如今全球已有超過60個國家執行科技前瞻調查。各國發展初期會尋求與他國合作,吸取經驗並建立能量,後續再依照各國國情修正執行模式。科技前瞻方法的選擇多元,包含:質化的腦力激盪(Brainstorming)、情境描述、論壇;量化的專利分析(Patent Analysis)、影響力分析(Impact Analysis);與半量化的關鍵技術(Critical Technologies)、技術地圖(Roadmapping)與德菲法(Delphi Method)等。眾多方法中又首推德菲法,於1948年由美國蘭德公司開發,在面臨資訊不足、後果又難以預測的條件下,是一種蒐集專家的知識與意見,針對特定議題達成共識的方法。

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與我國同屬亞洲地區的日本、韓國,科技前瞻活動早已行之有年。2016年,韓國在科技研發領域的投資,已達國內生產毛額的4.04%,更位居全球之首。然而,政府投入的資源越多,科技政策的制訂就顯得格外重要。韓國科技政策的訂定制度,與科技前瞻緊密連結,國家未來的施政重點,是以前瞻活動的成果為依歸。

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三、韓國科學技術前瞻調查的發展歷史

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圖1 韓國五次科學技術前瞻調查方法比較
資料來源:Ministry of Science and ICT & Korea Institute of S&T Evaluation and Planning (KISTEP)(2017).

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韓國第一次「科學技術前瞻調查」始於1993-1994年間,由韓國科學技術政策管理研究所(STEPI)主導,依照日本科技前瞻的經驗進行,決定科技發展的優先順序,來回應社會與日俱增的龐大需求,並將經濟效益最大化。以兩回德菲調查確認未來技術發展主題共1,174項,預測時間為20年(1995-2015)。

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韓國第二次「科學技術前瞻調查」於1998-1999年間執行。此次調查同時考量其他先進國家的技術發展,作為政策方向修改的參考依據。由STEPI主導,將所有科技領域分成15個區塊,以兩回德菲調查,確認未來技術發展主題共1,155項,預測時間為25年(2000-2025)。

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2001年,韓國實行《科學技術基本法》,將國家研發計畫的規劃、管理與評估功能獨立出來,成立韓國科學技術企劃評價院(KISTEP)。依法,韓國政府責成KISTEP每5年,進行未來25年科技發展的「科學技術前瞻調查」,據其結果擬訂「科學技術基本計畫(預測未來5年)」。科技政策主管機關-未來科學創造部依據「科學技術基本計畫」,建立「國家重點科學技術戰略藍圖」,各部會則依據此藍圖來規劃年度計畫,具體將前瞻調查成果,落實在政策規劃與計畫執行上。

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韓國第三次「科學技術前瞻調查」於2003-2004年間執行。不同於前兩次調查只強調「技術面」,第三次調查開始考量技術發展與社經需求的面向,同時,增加利害關係人的參與,包含:科學家、決策者、社會科學家、一般大眾等,改變調查方式,克服前兩次前瞻調查所遭遇的困難。以德菲法為主,確認未來技術發展主題共761項,預測時間為25年(2005-2030)。2007年,為能即時反應社會需求,提出第三次「科學技術前瞻調查」的修訂,追加數百項策略技術,並於修訂後,重新擬定「科學技術基本計畫(2008-2012)」。

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圖2 韓國第三次科學技術前瞻調查活動概念圖
資料來源:Park and Son(2010).

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韓國第四次「科學技術前瞻調查」於2010-2015年間執行。調查過程共分為三個階段:

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  • 第一階段:透過觀察全球發展趨勢,回饋到韓國的社經發展,從中思考未來可能面臨的機會與挑戰。由委員會的腦力激盪,決定8項大趨勢,共25項發展趨勢。
  • 第二階段:根據第一階段的調查,在了解未來社會需求後,找出可以回應社會需求的發展方向。技術發展主題的訂定,主要分為兩個方式:一為需求拉動(Demand Pull Type),顧名思義為能解決社會問題的技術;另一個則是技術推動(Technology Push Type),以技術發展的角度出發,會因為知識的累積,在未來發展成技術的可能,即使目前僅處於構想的階段。採用德菲法,進行兩回線上調查,參與技術專家人數分別為6,248與5,450人,遠超過前三次的技術前瞻調查專家參與人數。再加上專利、論文、技術地圖(技術推動)等分析,共確定652個技術發展主題。為了了解技術發展影響因素之間的相關程度,增加技術前瞻結果的適用性。因此,針對德菲調查結果分析投資組合,是先前所沒有操作的多面向分析方式。例如:依據政府投資的需求對於未來社會的重要程度,來篩選策略技術。
  • 第三階段:前瞻調查的目的,就是能落實在計畫的規劃與執行。將技術對於未來環境的影響,按照不同的時間(2022與2035年),繪製出不同的樣貌。早期研究就會將德菲調查結果繪製成未來情景。但第四次前瞻調查的場景特點在於,包含日常生活與特殊場所在內,共有13個場域,同時將正反面的影響表現出來,讓一般大眾對於未來技術發展,能有更具體的想像。
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四、韓國第五次科學技術前瞻調查

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最新的「第五次科學技術前瞻調查」於2015-2016年間完成,預測時間至2040年。終極目標為預測未來社會發展,同樣分為三個階段:第一階段依據國內外發展現況,進行環境掃描分析,包含社會、技術、環境、經濟、政治等因素,歸納出5項大趨勢,共40項發展趨勢。根據第一階段的趨勢分析,來決定會影響韓國社會發展的重要議題,共100項,依據預期影響時間細分為:短期產生影響的65項(10年內)與長期產生影響的35項(11-25年)。另以評選的方式篩選出40項主要議題(18項短期議題、14項中-長期議題與8項長期議題)。第三階段則是針對篩選出來的40項議題,提出解決議題的對應技術與發展時序。為能更了解科學技術的發展情形,而以圖像化的知識地圖(knowledge map)呈現各研究領域之間的關係與發展流程,日後有助於相關領域的專家,透過解析的過程,產生未來技術發展的標的。

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圖3 知識地圖的示意圖
資料來源:Ministry of Science and ICT & Korea Institute of S&T Evaluation and Planning (KISTEP)(2017).

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第五次科學技術前瞻調查,首度加入「引爆點分析」,用來預測「創新技術」在科技政策之下被採用的時間點。這裡所謂的「創新技術」是能對整個韓國社會產生顯著效應的技術,而「引爆點」則是技術擴散到整個社會的時間點,而擴散的重點就是必須讓人民有感。第一階段由趨勢分析歸納出的100項重要議題,以「網絡分析」的方式,統整成六大議題族群。在這六大議題族群裡,每個族群會搭配知識地圖的概念,選擇用來解決這些重大議題的未來技術,共有267項。從中選擇24項技術,以二回德菲法整合專家意見,進行創新技術的擴散時機與政策擴散的額外研究,預測國內外該項創新技術在科技政策應用下的引爆時機。

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表1 創新技術引爆點的定義與預測(以6項為例,共24項)

創新技術 引爆點定義 預測引爆點
國外 國內
多旋翼無人機 當技術發展能降低多旋翼無人機的事故發生率
至每百萬小時低於2次時
2020
(美國)
2024
智能工廠 當先進智能工廠比例達工廠總數的16%時
2020
(德國)
2025
3D列印 當3D列印達3%家庭使用時 2021
(美國)
2024
智慧電網 當大都市使用智慧電網人口數超過一百萬時
2022
(美國)
2024
可捲曲面螢幕 當第一個可捲曲面彩色顯示器用在商業性的行
動通訊設備時
2023
(韓國)
可穿戴式輔助型機器人 當癱瘓患者租用步行輔助機器人的成本降低至
每月一百萬韓元以下時
2023
(美國)
2027
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資料來源:Ministry of Science and ICT & Korea Institute of S&T Evaluation and Planning (KISTEP)(2017),本研究重新繪製。

韓國從1993年第一次科技前瞻調查發展至今已20餘年,調查結果與基本計畫活動的連結,讓前瞻調查越來越受到重視。而調查方式也因應國家與社會發展趨勢而逐步改變。第一、第二次前瞻調查主要著重在專家意見,從第三次起,開始考量未來社經需求。前三次德菲調查結果為分析技術區塊,直到第四次更擴及到社會議題,顯示民意逐漸受到重視。另外,第四次前瞻調查,更是第一個將未來技術可能造成的不良影響納入考量,增加技術前瞻結果的適用性,被認為有助於建立技術前瞻與科技計畫活動的良性循環。來到第五次技術前瞻調查,除了保留前幾次前瞻調查的優點外,強調的是「願景」與「展望」,除了預測未來技術的發展,同時也預想未來社會所面臨的挑戰,發展未來的技術來解決未來的問題。對於未來技術的「展望」提出技術實現的預測時間點,雖然預測時間點可能因為科技發展的不確定性而產生錯誤,然而,還是能藉此提出反應社經需求的重要項目,作為日後檢討技術發展成功與否的依據。此次前瞻調查結果公告的同時,希望能為研究人員帶來新的思維,能促進決策者統整規劃,能激勵大眾為可預見的未來生活做準備。

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五、小結

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科技前瞻是政策規劃的一種工具,結合全球發展趨勢與國內社經條件,預測未來科學技術的發展脈絡。韓國科技政策的制訂機制,係根據2001年實行《科學技術基本法》,成立韓國科學技術企劃評價院(KISTEP),每5年針對未來25年的科技發展進行「科學技術前瞻調查」,前瞻調查的結果,會直接影響科技政策的形成。具體將前瞻調查成果,落實在政策規劃與計畫執行上。

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反觀我國科技政策的形成,主要透過行政院重大政策與計畫、行政院科技會報會議、科技部全國科學技術會議,與各部會科技決策會議等,分散於不同機構或部會的會議結論中。而每四年召開一次的全國科學技術會議的會議結論,整合成「國家科學技術發展計畫」,形成國家科技發展中、長期總計畫目標。科技前瞻調查被視為科技政策形成的重要工具之一,透過系統化的方式,扣合社經需求,建立社會發展願景,並協助擬定達成願景的方法。我國過去雖曾多次執行科技前瞻,但皆為各部會等二級機關的小規模調查,在其調查結果未能成作為政策形成的基礎之下,僅被視為學術研究。因此,我國雖已累積足夠的前瞻調查經驗,具備提出願景、重要議題與策略規劃的能力,但仍不足以滿足研議國家層級科技政策的需求。

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在第十次全國科學技術會議中,提出「強化科技決策支援系統」的策略與措施,旨在建立科技前瞻與科技政策形成之間的鏈結。會中建議應將科技前瞻由「部會層級」提升至「國家層級」,以系統化的方式觀測國際發展現況,並考量國內社經需求,建立回應需求的關鍵目標;以多面向思考,包含利害關係者的參與,善用群體智慧來設立願景。將前瞻調查的結果作為全國科技會議的議題,讓會議討論能聚焦在科技發展的適切性,以及與社經需求的連結性,藉此建立國家中、長程科技發展的目標。

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前瞻調查方法的選擇性多,沒有一套最適組合可以套用在所有的前瞻調查,會因為國情、目的、議題等不同而有所改變。本文淺談韓國科學技術前瞻的發展概況,仍可見每一次前瞻調查的內容,會因應國際與國內發展現況而有所增減。因此,希望能藉由韓國的執行經驗,強化我國現有的前瞻能量,鏈結科技政策的形成,增加政策的適用性,建立具體的技術發展方向與目標,進而提升國家競爭力。

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