發佈日期:2018-01-11

臺灣食品安全的風險治理

作者: 李慧芳 簡世勇

食品安全 風險治理 食品安全網 Food Safety Risk Governance Food Safety Network

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一、前言

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「民以食為天 食以安為先」,食物是我們生活的動力,同時也是提供能量和社會基礎的重要互動。食品的生產和消費也是一連串經濟和環境交互作用的結果。遠古時期,我們祖先的主要日常活動就是搜尋、狩獵和準備食物,所以食物是所有文化不可缺少的部分。因此,如何獲得安全且足夠的食物,就成了長久以來重要的課題。近期以來濫用食品添加物的醜聞或受污染的食品事件層出不窮,不僅危害民眾的身體健康,亦損害民眾對政府治理能力的信心、更重創臺灣的國際形象與相關產業之收益,顯然食品安全已成為臺灣重大問題。食品從生產到消費牽涉複雜的分工階段,例如全球化,改變了糧食供應和生產系統的變化,另外加工技術開發和應用,增加食品供應鏈和網絡的複雜性。此外人口和社會情況,消費行為和生活方式,外在環境污染增加,氣候變化,皆與食品安全息息相關,在在暴露出食品安全的治理與挑戰更顯複雜。

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二、何謂食品安全?食品安全風險之預警與溝通管理

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(一) 追本溯源,食安事件因何而起

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由於生活水準提高,民眾關心自己的健康,社會大眾對食品安全的要求提高。而食品管理有其複雜性,種種情況交錯其中(表1),這些對消費者而言皆會產生食品安全的憂慮。國際食品法典委員會(CODEX)將食品安全定義為:「食品按其原定用途製作、食用後對消費者健康不會造成危害的一種擔保」。在現實生活中,任何時空背景與實質環境,都存在著程度不一、大小不同的風險,儘管風險管理人員採用各種方法來管理食品安全問題,但他們往往遵循“零容忍”的謹慎態度,而不是基於風險的方法。這種謹慎主要是由於消費者和政治家的壓力和/或擔心可能危及其地位的意想不到的社會經濟後果。而有效的風險管理不在於徹底排除或完全杜絕其引發之危害,因為在策略執行及成本控制上皆屬不容易也不可能。所以正確的風險管理是利用有限的資源極盡所能地讓風險危害降至最低,也就是以「降低相對風險」的正確認知來導正取代「追求絕對安全」的錯誤迷思。因此在評估風險和交流風險評估結果的情況下,理解“零”意味著什麼是至關重要的(Matsuo et al.,2014)。

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表1 食品安全事件之類型

事件類型 例子 造成原因或動機 影響 次要效應
食品品質 水果表皮受傷或腐爛 產銷過程處理不當 產品滯銷或可能的污染增加 產品/品牌聲譽降低
食品詐欺 三聚氰胺牛奶事件 廠商為增加利潤或收益 有毒物質的危害 造成公眾的恐懼
食品安全 大腸桿菌汙染生菜 產銷環境汙染 造成疾病或死亡 造成廠商蒙受損失和公眾恐懼
食品防護 蠻牛被加入氰化物 透過傷害消費者對商店/業者進行報復 致命性有毒物質的危害 造成廠商蒙受損失和公眾恐懼
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資料來源:Food Safety(2016)

(二)田間到餐桌-透明食品生產鏈之必要性

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加工食品的製造有別於其他工業產品,其原料複雜且變因多樣,加上製程中的變化難以掌控,安全性問題自然比一般工業產品高。何況食品與人類健康息息相關,其安全問題就成為最受關注的議題。然而由於品質及成本考量,與過度追求美味、方便及美觀下,添加在產品中的添加物就成為食品安全的最大隱憂。因此,製程及相關使用原物料與添加物的透明化,便成為消費者及政府衛生主管機關最關切的重點。在以安全及健康為前提的訴求下,消費者有知的權利。從田間到餐桌的食品生產履歷追溯資訊的透明化,已成為世界各國政府農業及衛生主管部門必須努力達成的施政目標及工作(廖鋸賢等,2014)。透明食品生產鏈的意義是在食品生產過程中,包括原料、產程管理、儲存運銷的每一階段,詳實記錄軌跡(圖1),一旦有食品安全事件發生,可在最短時間內把有問題的產品下架回收,讓損害降至最小。

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圖1 食品生產鏈示意圖
資料來源:美國疾病管制局

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(三) 食品安全風險之預警與溝通治理

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食品從田間到餐桌的整個生產鏈上,存在著各種不同類別、不同性質的風險因素,每種風險因素所造成的影響程度也都有所不同。為了有效降低風險,需要運用完整的風險分析(Risk Analysis)系統,其是由「風險評估」(Risk Assessment)、「風險管理」(Risk Management)、及「風險溝通」(Risk Communication)所構成(圖2)。食品法典委員會將風險評估的過程定義為是以科學的數據評估特定狀況的風險,根據所有科學資訊進行評估,所能得到最大可能風險的結果。其過程包括危害識別,危害特徵描述,暴露評估和風險表徵。風險管理被定義為衡量作為風險評估結果出現的政策選擇的過程,以及選擇和實施適當的控制選項,包括監管措施。風險溝通的定義是風險評估人員,風險管理人員,消費者和其他利益相關方之間有關風險和風險管理的信息和意見的交互式交流。過去,風險分析中所包含的框架認為,風險溝通是由風險管理形成的,而風險管理的結果又是由風險評估的結果。但最近的框架已經在風險分析的三個要素之間進行了一些整合。部分原因是,這種一體化反映了體制認識到在食品鏈中的主要利益相關者(包括消費者)和不同行為者之間就食品安全開展對話的重要性。食品安全是一個極具政治敏感性的領域,因為對於管理和管理的決策會以不同的方式影響到不同的社會層面。例如,作為食品安全管理一部分的行動可能會影響農民收入,食品工業的盈利能力,消費者的食品選擇,食品成本,國家經濟實力和食品系統的國際競爭力等因素(Houghton,2008)。20世紀90年代後半期的食品安全醜聞(狂牛症,飼料中的戴奧辛等),這似乎顯示社會認知與嚴格科學或官僚話語之間正在出現一個距離。這些引起公民對科學界的不信任,提出了公民對政策制定的控制與重建信任的需要(Finardi et al., 2012)。這些皆反映了體制認識到在食品鏈中的主要利益相關者(包括消費者)和不同行為者之間就食品安全開展對話的重要性。有鑑於此,產業界、官方、學術界與社會民眾等各方應更主動溝通、提供更多相關資訊,協助民眾瞭解食品,重建人民對食品安全的信任。

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圖2 風險分析架構圖
資料來源:Codex(2007).

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三、見賢思齊,先進國家的食品安全風險之治理

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(一)食品安全的風險種類

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食品安全會發生問題乃因有造成風險的危害因子存在,這些因子依其特性可區分為下列三大類:

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1.物理性風險

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物理性危害通常指食品生產加工過程中的雜質(如沙石、玻璃等),或食品吸附、吸收外來的放射性物質等。放射性物質的危害主要是通過水及土壤污染農作物、水產品、飼料等,經過生物圈進入食品,並且可通過食物鏈轉移。放射性物質對食品的污染有三種途徑:一是核子試驗的降沉物的污染;二是核電站和核工業廢物的排放的污染;三是意外事故洩漏造成局部性污染。如日本福島地震導致的核能電廠輻射物質外洩造成的核災食品(杜文苓,2016),所以建立預防、警戒及處理的機制仍是必要的,應妥善管理核能電廠、放射性物質及相關廢棄物,並作定期及例行性的食品輻射劑量監測。

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2.生物性風險

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早期台灣的食安風險以此類居多,常因食品處理或保存不當而造成微生物汙染,如沙門氏桿菌、金黃色葡萄球菌及腸炎弧菌等。近來因公共衛生的進步,生物性風險已大為減少,但仍偶有所聞,如狂牛症的感染性蛋白質粒子(prion)。儘管如此,生物性風險具有傳播性,而且微生物在人體內可能會增殖,影響程度不確定性較大,仍不可等閒視之。微生物的暴露評估要考慮微生物的繁殖而逐漸增長,從原料,製成食品,包裝,運送,販賣,購買,到消費者食入,經由這些途徑後,微生物的數目可能已經增加數百倍、數千倍甚至更多,因此在暴露評估時應該把微生物的繁殖成長情形考慮進去,分析其安全暴露值應為多少才不會致病。因此,微生物風險的評估及管理是必要的(吳焜裕等,2015)。

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3.化學性風險

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這是近年在台灣發生頻率最高的食安風險。有毒化學物質包括合法的食品添加物、殘留農藥、殘留藥物、重金屬及非法的食品添加物或污染物等。這類風險最為大家所關切的原因在於有毒物質在食品中的低含量,很難推估暴露劑量與毒性反應關係,風險評估與管理的複雜性很高(李志恒,2015)。因此,須長期研究以精確取得產生毒性所需的暴露劑量與時間的數據,方能制定安全攝取量及建立一套合理的評估標準。

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(二) 先進國家的食品安全風險治理

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食安事件在世界各地發生屢見不鮮,即使是歐盟、美國及日本等先進國家亦不例外,對各國政府及消費者造成了極大震撼。因此,聯合國及各先進國家均相當重視食品安全的風險治理,成立專責機關。先進國家傾向將食品管理與食品安全管理體系分開,互相獨立。美國、日本為確保食品品質安全,以「風險管理、風險溝通」為導向。歐盟食品安全局(European Food Safety Authority, EFSA)則以「風險評估」為導向(沈嘉育,2016)。

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1.國際食品法典委員會(Codex Alimentarius Commission, CAC)

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CAC由世界衛生組織(World Health Organization,WHO)及世界農糧組織(Food and Agriculture Organization,FAO)共同成立,負責制定食品的一般原則、標示、分析抽樣法、添加物的國際編碼系統、污染物種類(如化學物質、微生物、放射性物質及毒素等)及農藥或動物用藥的最大殘留限量標準。CAC協調政府間的食品安全標準,建立一套完整的國際標準體系,為一個促進消費者健康、維護消費者經濟利益及鼓勵公平的國際食品貿易組織(國際食品法典委員會,2017)。

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2.歐洲食品安全局(European Food Safety Authority, EFSA)

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EFSA主管歐盟一切食品和飼料的相關事務,並提供適當、正確及一貫性的資訊給歐盟及會員國,包括動物衛生與福利、食品添加物、生物性風險、食品接觸物質(如酵素、風味劑和輔助劑)、食物鏈汙染、動物飼料的添加物、基因轉殖生物、食療產品、營養和過敏、植物保護產品及植物衛生等。另負責開發食安評估辦法,執行風險評估及管理,以確保歐洲消費者的健康和食品的安全(歐洲食品安全局,2017)。

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3.日本食品安全委員會(Food Safety Commission of Japan, FSCJ)

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內閣級的FSCJ設立的目的在於執行以科學為基礎的風險評估工作,從客觀、中立、公正的角度進行以保護消費者健康為目的之科學性健康評估,並依據風險評估的結果或科學上的發現,對消費者及政府管理單位溝通評估結果。FSCJ執行科學的風險評估,包括食品添加物、化學物資(如農藥、肥料及藥物等)、微生物及基因改造食品(Genetically Modified Foods)等,而農林水產省及厚生勞動省則分別管理農產品及食品衛生。另外,FSCJ負責風險的溝通(Risk-Communication),以簡單明瞭的方式呈現風險評估的資訊,使民眾有充分的知識和智慧去安全地消費食品(日本食品安全委員會,2017)。

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4.美國食品藥物管理局(US Food and Drug Administration, US FDA)食品諮詢委員會(Food Advisory Committee))

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食品諮詢委員會在食品安全、食品科學、營養及其他食品衛生相關事務出現問題時提供建議給主管官員,審查及評估以下事務:

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  • 廣泛的食品技術和科學相關事務;
  • 新的食品和食品原料的安全;
  • 食品的標示;
  • 營養的需求和養分的充裕;
  • 食品污染物的安全暴露限量值。
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此外,亦可能會被要求針對上述事務與公眾溝通潛在的風險及可能的處理方法提供建議(美國食品藥物管理局食品諮詢委員會,2017)。

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先進國家傾向將食品管理與食品安全管理體系分開,互相獨立。目前台灣食品風險評估由衛生福利部食品藥物管理署的食品組與風險管理組執行,行政院的食品安全辦公室則協助跨部會協調,與先進國家比較,科學的風險評估、管理與理性的風險溝通仍有待加強,亦應參考國際標準,建立完整的預防、監測及風險治理體系。

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四、台灣食品安全所面臨之困境與未來挑戰

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(一)建構食安體系-食品安全網制度

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自20世紀80年代中期在平面媒體上首次出現“食物恐慌”以來,人們越來越擔心食物鏈中的生物,化學和物理危害對人類健康造成的危害。食物中毒事件數量和媒體報導數量的增加,強調需要更好的安全做法和管理控制和信息系統(Erdem et al.,2012)。在過去台灣的食品安全問題中發現,政府並未建立一個機制,系統性追蹤偵測分析潛在的風險,提供完整的消費者食安風險預警機制。建立食品安全網的重要即是在提供一個完整的消費者食安風險預警追蹤平台,追蹤紀錄食品在產銷過程中受污染的程度,了解食品供應鏈中各階段可能的風險。希冀能透食安問題偵測機制,適時公開在網路上做為民眾、廠商、與政府作為選購食品、改善食品製作加工、與施政優先管理的參考。(李慧芳, 2018)

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(二) 獨立的食品安全風險管理機關

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在一系列的食品安全風暴後,於2013年全國食品安全會議與2016年的台灣食品安全高峰會中,部分專家學者建議整合並強化農委會、經濟部、衛福部等相關部會之食品安全管理之分工,建立由田間到餐桌一條鞭之食品安全管理模式及建議規劃設立獨立客觀之食品安全風險評估單位,以強化風險評估、管理及溝通之能力。此外參與評估者應做各種利益迴避,於風險評估的範圍、項目界定及風險管理政策的制定過程,應與消費者和食品業者及各種利害關係人進行充分的溝通,以建立消費者對食品安全政策的信賴(梁弘人,2013;台灣食品高峰會,2016)。然而我們希望獨立客觀的單位不僅只是食品安全科學性的風險評估與管理而已,同時也需肩負台灣食品產業的發展與規劃、食品營養與安全的教育、促進食品廠商與消費者之間充分溝通的責任。

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(三)回歸科學-強化消費者的科普認知,促進風險溝通

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科學普及教育是現在這個時代最需要的工作,因生活便捷、資訊更新快速,產品多樣且變化快速,人們無法逐一深入了解很多食品的生產過程,進而產生不安全感,例如:一般民眾看到食品添加物,於標示上洋洋灑灑寫了一堆等不熟悉的成分,很自然的覺得吃了對身體可能有害,例如亞硝酸鈉為一種相當常見的食品添加物,普遍允許使用在很多加工肉品,主要是為了減少肉毒桿菌所產生的食品安全問題。所以在食品中安全合理、合法的添加,消費者也不要異常大量食用,於身體能代謝的情況下,以風險的角度來衡量,都是相當安全。因此讓大家知道產品的由來、加工過程與相關知識,也可同步傳達生產廠商如何做好食品安全風險管理工作與關注點,讓消費者更放心,自然對產品也就更有信心(蔡仲偉,2016)。

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五、結論

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食品安全必須完整考慮 「田間到餐桌」 整個食品生產鏈流程,涵蓋所有生產製造與經營的環節。在這些環節上,政府需建立與規範一個透明完整與標準化的食物產品系統資訊,使食品安全管理單位及消費者能獲取正確的食品資訊。而獨立的食品安全管理單位者能夠根據這些標準化的資訊進行科學性的風險分析、預防警示、及教育與溝通消費者,增加社會大眾對台灣食品的信任並降低社會的不安。並且此系統經長期監測累積數據後,能使民眾了解長期食用後,對於健康之影響,作為追蹤系統,掌握食品安全相關因素,有助於政府施政優先管理參考(台灣食品高峰會,2016)。未來食品安全的挑戰將持續存在,因此,建構食品安全網,事先識別出食品安全的各種風險,並採取有針對性的管理和控制措施,實現食品安全管理由事後檢查轉變到事前預防,這對於提高食品安全水準,保障消費者健康,恢復市場信心,增強政府公信力具有重要的現實意義。

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本中心食安風險評估研究團隊以十倍市場查驗十倍安全為目的,目前透過大數據分析共同強化食品供應鏈每一個環節的安全管理,藉由建立有害物質分析數據、做為健康風險核心研究的資料,希望讓國人確實了解汙染物的可能風險。我們團隊結合了不同跨領域跨學門專長的研究學者組成團隊,藉著跨領域的合作,法人單位與學界的共同合作,共同來解決食安的問題,我們團隊將秉持建立食品安全網的目標,從食品源頭、產製、檢驗、風險評估至消費者使用端之供應鏈資訊透明化,期能重建安全的食品體系。

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(本研究由科計部計畫MOST 106-3114-B-492-001補助支持,特此誌謝。)

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