發佈日期:2017-10-12

各國科技計畫評估與管理經費預算編列機制之比較分析

作者: 張錦俊

科研投入 固定比例預算 計畫評估 科技計畫 評估能量建立 Earmarked Budget Program Evaluation STI Program Evaluation Capacity Building

▶【延伸閱讀 | STPI 電子書城】 我國科技發展計畫績效評估機制研析

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一、緒論

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預算資源提供係計畫評估能量發展之重要工具,它一方面可以在計畫評估的供給面支持評估方法與評估專業人力之供給,另方面可在計畫評估的需求面以資源誘因激勵各部會機關發展計畫評估方法與專業人力(Boyle & Lemaire, 1999),因此,各國政府往往提供預算資源以支持並鼓勵計畫評估能量發展。

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評估機制的運作涉及中央、部會機關(科技補助機關)及計畫執行者三個層級,中央及科技補助機關執行評估時固然需要預算,計畫執行者作為被評估及監測(Monitor)者亦需要配合執行計畫管理與評估之經費。許多研究者(Chen, 2004; Link & Vonortas, 2013; McLaughlin & Jordan, 1998; Corporation for National and Community Service, 2016)認為,績效測量、管理與評估是個連續體,應以共同的績效架構相整合,也就是計畫執行期間的計畫活動執行之監測資訊也應同時支援計畫評估。

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至於,各國計畫評估經費的支應方式則隨著計畫結構而有所不同,有時計畫補助機關(Funding Agency)會負擔計畫評估的完整預算,當補助機關不負擔計畫評估所需全部經費時,科研計畫執行機關若能將實證及決策導向的計畫評估視為機關的正式預算,便顯示出科研計畫執行機關對重視評估及決策循環的營運文化,這對於潛在的捐助者和補助機關而言極具意義(美國許多研發機關的研發經費來源來自多個公部門或私部門機構),尤其,在美國係以計畫績效代表機關績效的制度脈絡下,科技機關有其誘因要強化計畫績效之管理與效益評估,在有限的預算資源的環境中,有能力展現預期效益是個極具優勢的作法。

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當計畫補助機關不負擔計畫評估的全部經費時,計畫執行者可能尋求低成本的評估合作夥伴(Corporation for National and Community Service, 2016)。許多計畫有多元的評估經費來源,以美國為例,計畫經費來源包括:聯邦政府、州政府、地方政府及私人補助、企業捐贈、個人贈與者、集資者等多重來源,Corporation for National and Community Service (2016)認為,確保經費來源多元性有助於建立永續的長期經費來源,對於計畫試圖取得額外經費以支應評估經費的支出而言是極為重要的。

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科技機關提供計畫管理及評估所需預算,有三種主要途徑(National Research Council, 2009):

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  • 科技機關自行由內部現有經費下分配預算用於科技計畫評估。
  • 中央政府由現有計畫經費中指定用途保留給計畫管理或評估之用。
  • 中央政府在現有計畫經費之外額外給予必要的評估管理資源以極大化成果。
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以下分別就這三種途徑下的各國主要科技計畫管理及評估預算支應(Budgeting)之實務作法進行簡介及評析。

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二、中央層級統一提供經費供科技機關發展科技計畫評估能量

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荷蘭教育文化科學部(Ministry of Education, Culture, and Science)補助出版相關刊物、研討會,設置跨部會科技計畫執行機關之論壇以建立科技評估發展議題及解決方案,並每年頒發科技計畫評估獎項,以促進部會間科技評估社群之發展,荷蘭將此措施搭配評估訓練方案及補助計畫評估,成功發展為歐洲最先進的評估社群之一(Deborah et al, 2014)。

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美國「再投資科技:研究對創新、競爭力及科學之成效測量」(簡稱STAR METRICS(Science and Technology for America’s Reinvestment: Measuring the Effect of Research on Innovation, Competitiveness, and Science, STAR METRICS)之措施係透過聯邦政府與科技補助機關之合作,以建立可用於發展可評估聯邦研發投資效益之資料庫與工具,此政策措施之執行係由科技補助機關NIH及National Science Foundation (NSF)負責主導,概述如下:

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  • 2010年起NSF執行Science of Science and Innovation Policy Program(SciSIP)針對社會科學家及領域科學家進行補助以投資新調查之發展與蒐集,將研發資料蒐集及創新資料完全重新設計,包括執行新的Business R&D Innovation Survey,以提供兩年一度的科學與工程指標(Science and Engineering Indicators)修訂改良所需之資料來源(Gawalt, 2008)。
  • SciSIP計畫致力於強化實務社群,以跨機關合作舉辦關於科技政策執行的重要年度研討會、建立Listserv及SOSP ITG/SciSIP網站作為實務社群發展之資訊交流平台。
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法國的National Fund for Evaluation Development則由中央政府年度預算中提撥部份經費,吸引自願參與之科技計畫執行部會研擬評估能量發展之計畫爭取科技評估經費,法國以此方式於五年內鼓勵各部會研擬及執行100多個評估計畫(Furubo et al., 2002)。

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此一作法的優點是可使經費用途更聚焦於科技評估能量發展,避免各部會自行運用固定比例評估經費時因用途界定模糊所造成未能落實之情形,缺點則是,統一執行之評估能量發展措施,無法滿足各計畫或各科技部會之評估能量發展之需求。

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三、固定比例計畫經費指定用於計畫管理或評估

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理想上,計畫評估之投資與計畫執行之投資間並非零和關係的取捨(Trade-off),而應該將計畫評估之投資思考為可擴大對利害關係人利益的投資。持續的計畫評估將產生計畫學習與管理決策所需的重要資訊,是個有意義的聰明投資(Corporation for National and Community Service, 2016)。Chen(2004)等很多評估學者均指出從形成式評估的觀點來看,評估的預算投資有利於計畫管理及改良,從而可使計畫執行更具有效性及效率。然而,實際上,固定比例預算經費用於計畫管理或評估仍會產生許多的矛盾與權衡。

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(一)固定比例計畫經費指定用於計畫評估之機制設計-美國NIH

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美國國家衛生研究院(National Institute of Health, NIH)為美國醫學類科技補助機關且兼具醫學研究執行機關之角色,除實際執行醫學相關研究外,並負責執行醫學類科研經費補助的規劃、管理協調、評估作業。NIH的作法係將計畫評估所需的經費獨立於計畫管理經費,指定固定比例計畫經費用於計畫評估,以下說明NIH的研發計畫固定比例用於計畫評估作法之要點(Wessner et al., 1999):

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•針對個別類型計畫由法律明訂而非全體計畫適用:

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自1970年起美國Public Health Service Act就明訂該法案所支持的NIH及三個衛生部下三個Public Health Service機關,須遵循國會的一項名為PHS Program Evaluation Set-Aside之預算規定(明訂於PHS Act的第241項條文中),將一定比例計畫經費用於計畫評估。因此,此一作法並非適用於所有類型的科技計畫,也不是所有科技補助機關都適用以固定比例計畫經費用於計畫評估之作法(Andelin & Naismith, 1986)。

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•漸進調高固定比例:

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依據PHS Act,所有計畫包括NIH之預算,須保留1%計畫經費預算,指定用於計畫評估。此一指定用途的固定比例評估預算之規定將NIH及其他PHS機關所得到國會撥付預算強制進行重分配。此一固定比例最早定為2.4%,在2010會計年度定於2.5%,2011會計年度提高到2.9%(Andelin& Naismith, 1986)。

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事實上,美國商業部的先進技術計畫(Advanced Technology Program)雖未明訂固定比例,也是採漸進調高作法,由計畫官員彈性地保留一小部份計畫預算補助基礎的評估活動,之後逐漸提高評估預算(Wessner et al., 1999)。

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•均衡考量評估經費規模擴張與現有評估能量:

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一般關於計畫評估能量發展策略之探討研究,均會考量擴張計畫評估經費(創造評估需求)與現有評估能量(專業人力及專業知識等評估供給)之間的均衡關係,若初期用於計畫評估之固定比例計畫經費之設定比例過高,可能會因國內缺乏計畫評估人力及專業知識,而造成計畫評估經費之執行成效低落的後果。

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•評估經費同時包括固定比例計畫預算及常態預算

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NIH的評估經費除了來自指定用於評估之計畫經費外,尚包括相當規模的常態預算,也就是National Research Council (2009)所說由科技機關自行由內部現有經費下分配預算用於科技計畫評估之途徑。

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(二)固定比例計畫經費指定用於計畫管理(含計畫評估)之機制設計_歐盟執委會的結構基金(Structural Fund)

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•同一補助機關給予不同計畫不同固定比例計畫評估經費

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不同於美國的科技補助機關通常針對特定類型科技計畫給予計畫固定比例評估經費,歐盟執委會的結構基金(Structural Fund)有個名為技術性協助(Technical Assistance)的特殊預算項目,給予各個計畫2%至5%的指定用於計畫管理經費(Boyle & Lemaire, 1999)。

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•計畫評估經費列為計畫管理經費之一

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這個項目下經費可用於設立計畫監測資訊系統、雇用長期計畫管理人員及計畫評估,但實際上計畫管理人員的經費會占去評估所需經費,因此,許多國家不把落實計畫評估的措施之重點擺在提供經費,轉而將經費優先用於培訓及提供計畫管理人員(例如:法國) (Furubo, 2002; Boyle & Lemaire, 1999)。

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(三)計畫評估經費獨立明訂固定比例計畫經費之優缺點分析

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1.優點

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•確保計畫評估經費的優先性

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計畫評估相對於其他計畫管理目的之經費需求較不易受到重視,計畫管理的其他面向(如:提升規劃、設定務實目標、強化與產業界合作、尋找技轉機會、執行計畫評估)對於計畫成功而言都同等重要(National Research Council, 2009),因此,當固定比例指定用於計畫評估而非專用於計畫管理,可使計畫評估經費不致於受到忽略。

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2.缺點

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•限制計畫管理經費運用之彈性:

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從另個角度來看,明訂計畫評估經費占計畫經費固定比例,可能會犧牲計畫管理經費運用的彈性,使其無法由個別計畫管理需求之優先順序觀點,更彈性地運用計畫管理經費,此外,固定比例計畫經費指定用於計畫評估可能會排擠其他用途之計畫經費。

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美國能源部、美國國防部的海軍部門便是採取由各計畫自行調整預算用於計畫評估的作法。

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•計畫評估用途界定困難:

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計畫評估預算的界定並不容易,美國國防部執行SBIR科技計畫試圖蒐集用於計畫管理的相關預算數據,卻發覺預算用途界定極為困難,許多科技機關之常設計畫管理評估人員之人事費用,很難被界定是否為特定計畫之計畫管理或評估用途之經費(National Research Council, 2009)。

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•與某些計畫經費來源之用途限制相衝突:

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SBIR等計畫因有多元的計畫經費來源,基本上是禁止固定比例之計畫管理或評估預算的作法,而須由各機關自行調整預算以用於計畫評估及管理成本(National Research Council, 2009; Corporation for National and Community Service, 2016)。

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•增加參與計畫廠商相對投入之成本:

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許多補助合作研發之科技計畫係要求受補助廠商進行相對投資,因此,當科技計畫額外提供固定比例計畫經費供執行計畫評估時,便可能同時提高受補助廠商所需提供之相對投資(National Research Council, 2009; Corporation for National and Community Service, 2016)。

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四、結語

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綜上所述,可以看出固定比例計畫經費指定用途的作法雖有強制發展計畫管理及評估之效果,但亦會產生使經費運用缺乏彈性、排擠其他計畫經費用途之負面效果,因此,各國作法通常並非針對所有類型計畫或所有類型科技計畫設定固定比例預算用於計畫管理或計畫評估。而是僅限於特定計畫,並在同一時間點針對特定計畫依計畫脈絡分別設定高低不同的固定比例。同時,針對同一計畫在初期階段設定較低固定比例,並逐步調高,以避免初期因計畫管理或評估能量不佳而使固定比例預算之執行品質低落。

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此外,指定固定比例計畫經費用於計畫管理與用於計畫評估之作法各國皆有採用之實例,其中,指定用於計畫管理之作法所容許的執行彈性又大於指定用於計畫評估之作法,在計畫管理及評估能量不足的初期階段,指定固定比例計畫經費用於計畫管理之作法較能因應個別計畫及不同科技部會的不同評估能量現狀,而容許較大的執行彈性,應是較為務實的作法。

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參考文獻

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