發佈日期:2017-05-22

美國能源及氣候變遷政策進程之啟示(一)

作者:黃郁棻

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美國各項能源及碳排放指標與我國比較

美國是世界上最大的經濟體,亦為僅次於中國的第二大碳排放國。根據國際能源總署(IEA)的統計(IEA, 2016),2014年美國的總初級能源供應量(TPES)為2,216百萬噸油當量(Mtoe),其中能源淨進口佔14%,較2003年的29.3%降低許多(同年臺灣能源淨進口佔TPES為92.3%)。2014年美國的總能源消費量(TFC)以運輸部門為最大宗,佔40.5%,其次為住宅部門18%及工業部門17.5%(同年臺灣以工業部門佔33.5%最高,次之為運輸部門17.9%)。能源指標方面,美國2014年的能源密集度指標(TPES/GDP(PPP))為0.14 toe/thousand 2010 USD,高於OECD國家的平均值0.11(同年臺灣能源密集度值為0.12)。2014年美國由燃料燃燒引致的碳排放量為51億7,600萬噸,人均排放量為16.22噸CO2/人,遠高於全球平均4.47噸CO2/人及OECD國家平均值9.36噸CO2/人(同年臺灣總排碳量2億4966萬公噸,人均排放量為10.68噸CO2/人)。

在能源價格方面,美國的高級無鉛汽油價格約為新台幣18.93元/公升,我國為新台幣25.10元/公升,美國柴油價格則與我國相當(2017年2~3月數據),與主要國家比較,美國及我國的運輸燃料價格均偏低(經濟部能源局,2017);電價方面,2015年美國的住宅用電及工業用電平均電價分別為新台幣4.04元/度及2.2元/度,我國則分別為2.84元/度及2.76元/度(台灣電力公司,2016)。

以美國的各項能源或排碳量指標與我國比較,就能源供給面而言,美國透過開發頁岩油、頁岩氣及解除石油出口禁令(The Economist, 2015)等策略有效地降低對中東進口石油的依賴,也帶來全球石油市場版圖的變革,相較之下我國面臨自產能源匱乏及重度依賴進口能源的挑戰更為嚴峻。就能源消費面而言,基於低能源價格及地域特性形成的運輸燃料消費模式,若要降低國家總體的能源需求,美國首要解決的是運輸部門的高能源耗用問題,而我國則須著重於降低工業部門的能源需求。在排碳量指標部分,美國的總排碳量(佔全球總量16%)及人均排碳量均相當可觀,我國總排碳量則佔全球總量0.77%。在減緩全球氣候變遷的議題中,美國及中國這兩個排碳大國對於簽訂全球氣候協議扮演著舉足輕重的角色,而我國以商品出口為經濟發展之重要動能,亦須遵守國際溫室氣體的管制規範,以善盡國際公民職責,同時避免因商品碳足跡議題而衝擊出口貿易。

能源政策的發展沿革與進程

美國於1998年訂定國家能源總合戰略(Comprehensive National Energy Strategy),之後接連推動多項聯邦層級的能源相關法案,如2005年推出能源政策法案(Energy Policy Act of 2005),為能源政策、能源科技研發及能源產業發展奠定法源基礎(ACEEE, 2006)。2011年歐巴馬政府公布能源安全未來藍圖(Blueprint for a Clean and Secure Energy Future),為美國達到能源自主的願景奠定基礎,提出確保美國未來能源安全的三大策略,重申美國主要從兩方面降低對進口石油的依賴,一是在本國尋找和生產更多的石油,二是使用更潔淨的替代能源和提高能源效率(The White House, 2013)。

美國政府對提升能源效率的努力亦值得關注,從2005年到2010年,美國環保署(Environmental Protection Agency, EPA)與能源部(Department of Energy, DOE)為促進能源效率提升,提出公私部門共同合作研擬的國家能源效率行動計畫(National Action Plan for Energy Efficiency),由超過60個燃氣/電力設施、政府單位、能源消費者、能源服務供應商、環保團體及能源效率組織的利害關係人組成領導小組來帶領及推動計畫,為達成2025年願景架構,推動5項具共識的政策建議與行動計畫,及橫跨美國49州約120多項的能源效率承諾,並建構一套全面性技術文件與工具協助各州增進節能效率,希望藉此減少住商部門的能源消費與電費支出,並抑制電力需求增加(US EPA, 2012)。美國議會於2015年通過「2015能源效率改進法」(Energy Efficiency Improvement Act of 2015),為改善國內建築能源效率提供法源基礎,以促進商用建築的能源效率管理(Facility Executive, 2015)。白宮亦於同年推出潔淨能源投資計畫,以促進並擴大私部門投資發展創新技術以減少碳排放。

在美國的再生能源發電目標方面,2009年美國復甦與再投資法(ARRA 2009)項下再生能源發電目標為2025年再生能源供給將達25%。2009年聯邦修訂再生燃料標準,設定2010年標準為10.21%,確保至少有111億加侖的再生能源用於混合汽油燃料。州政府也設定更積極的目標,加州於2015年通過法案,訂定2030年再生能源配比標準(Renewable Portfolio Standards, RPS)達到50%(PV Magazine, 2015),表示未來加州公用事業電力供應中將有50%來自再生能源。依據REN21的統計(REN21, 2015),美國目前為全球再生能源裝置量(不含水力發電)僅次於中國的第二大國家,主要的裝置量集中於風力發電,次之為太陽光電及生質能源(如圖1)。

圖1 2014年全球再生能源(不含水力發電)裝置量及前七大國家

資料來源:REN21 (2015);本研究重新繪製

氣候變遷政策的發展沿革與進程

在減碳作為方面,美國為已開發國家最大排碳國,但1997年因未能獲得參議院支持,柯林頓政府未將京都議定書的強制性減量承諾提交國會審議(維基百科,2017),歷年來氣候政策相關的立法亦屢遭國會的反對及否決。歐巴馬政府為宣示美國與世界各國共同對抗氣候變遷的決心,實行氣候外交策略,於2013年發布總統氣候行動方案(President Obama's Climate Action Plan),此為美國最全面的氣候變遷應對計畫,重申於2020年溫室氣體排放較2005年削減17%的承諾。因應2015年底召開的COP 21會議,歐巴馬政府於當年8月公佈要求電力部門減排的「潔淨電力計畫」(Clean Power Plan)(US EPA, 2015),目標為到2030年時,既有的燃煤和天然氣等化石能源發電廠的排放總量將比2005年減少30%,此為歐巴馬應對氣候變遷政策的核心,是美國有史以來對抗氣候變遷所採取的最大規模措施。在實質減碳成效方面,美國近年成功開採頁岩氣後,大量以價廉的燃氣電廠取代退休除役的燃煤電廠,2014年發電引致的碳排放較2005年已降低10%。

2017年川普總統上任後,美國能源及氣候變遷政策有不小的轉變。川普政府著重於促進能源再工業化、提升就業率與經濟發展,但不同於歐巴馬政府積極發展再生能源及氣候外交政策,川普主張振興美國煤炭業、保障石油行業,加強探勘與開發石油及天然氣,調整能源與環境部門,鬆綁環境監管法規,擬取消歐巴馬政府對燃煤汙染的限制,放棄氣候行動計畫與潔淨能源計畫(程春華,2017)。2017年3月底,川普總統簽署「能源獨立行政命令」,檢討歐巴馬政府於2015年簽署限制燃煤電廠碳排放的「潔淨電力計畫」及2013年發布的「氣候行動方案」,並撤銷或擱置多個歐巴馬簽署的相關環保行政命令與備忘錄(CNN, 2017),企圖提振煤礦產業並放寬對發電業/製造業的碳排放與電力成本之限制。本研究比較歐巴馬政府及川普政府在能源及氣候變遷方面的政策及對未來可能的影響如表1。

表1 歐巴馬政府及川普政府在能源及氣候變遷方面政策的比較

能源政策氣候變遷政策對未來的
可能影響
歐巴馬
政府(2008~
2016年)
• 積極發展潔淨能源,壓制傳統能源,推動氣候外交
• 2015年因環境衝擊否決加拿大TransCanada公司擬在美加間興建的Keystone XL輸油管計畫(長達1,900公里)
• 2013年發布「總統氣候行動方案」,為美國最全面的氣候變遷應對計畫
• 2015年簽署限制燃煤電廠碳排放的「潔淨電力計畫」,為美國有史以來對抗氣候變遷所採取的最大規模措施
由於頁岩油氣開採的主導權,美國對全球能源市場及價格的掌控度提高。川普政府退出國際氣候變遷協議的協議促使新的領導者出現(歐盟),且其須與中國建立新的合作關係;其他排碳量較小的國家必須更團結,才有機會達到全球氣候協議所設定的目標
川普
政府
(2017年~)
• 主張振興美國煤炭業、保障石油行業及就業機會,加強探勘與開發石油及天然氣,鬆綁環境監管法規
• 2017年上任三天即批准重啟Keystone XL輸油管興建計畫,將由加拿大日輸83萬桶石油
• 宣稱「全球暖化」是一場騙局,揚言退出巴黎協定
• 2017年廢除或擱置多項歐巴馬政府簽署限制燃煤電廠碳排放量或抑制全球暖化的相關行政命令或備忘錄,企圖提振煤礦產業,放寬對發電業及製造業的碳排放與電力成本限制
資料來源:程春華, 2017;CNN, 2017;REUTERS, 2017;本研究整理

2016年美國總統大選前,全球前兩大排碳國-美國及中國共同宣布正式批准對抗全球暖化的《巴黎協定》,促使該協定通過簽署國排碳量總和達55%以上的門檻。但川普總統認為潔淨能源產業成本過高,無法改善就業問題,反對為再生能源產業提供補貼,且其宣稱全球暖化及氣候變遷為中國捏造的騙局,打算退出《巴黎協定》,並取消美國對聯合國氣候變遷專案的一切資金支持,為全球氣候協議及美國的減碳之路蒙上一層陰影。

小結

對抗氣候變遷及減少碳排放屬於公共財的議題,牽涉到的是全球的公共利益,而新能源產業具有資本密集及長期性的特質,需要投入大量的先期資金,且成本回報時間長,與產業追求短期回報與可預期獲利的心理背道而馳,故均需由政府帶頭提供對應的政策誘因方能促使其順利推動,因此政府對政策執行的意志與連貫性相當重要。雖然川普上任為美國在全球氣候變遷政策上扮演的角色投出一顆變化球,但美國數十年來憑藉聯邦政府對研究的支持所開發出來的先進能源技術與能源系統是美國經濟另一個潛在的變革要素。美國的能源領導群體受益於長期以來聯邦對研發的支持和數十年來建立的公私合作夥伴關係,政府鼓勵創新的投資縮短了新發明的周期,成為有助於推動創新的催化劑。雖然美國對氣候變遷政策的態度對於能否達成全球減碳目標的影響不容小覷,但歐盟於川普簽署「能源獨立行政命令」後隨即表示譴責,並聲明已準備好從美國手中接棒,作為實踐《巴黎協定》的領導者,率領世界一同對抗氣候變遷與全球暖化的問題,可見得全球氣候變遷政策在未來仍有機會在峰迴路轉之中開展出新格局。

當前我國政府積極推動的產業創新研發計畫之一為綠能科技產業推動方案,為提高能源自主率,政府將以節能、創能、儲能與智慧系統整合等四大主軸建立永續能源系統。此外,為揭示減碳的決心,政府於2015年7月發布《溫室氣體減量及管理法》,目標為2050年排碳量將降到2005年排碳量的50%以下,而《電業法》修正案亦於2017年1月通過,未來綠電可先行直售。在積極的政策願景與永續能源目標之下,能源技術創新為不可或缺的關鍵手段之一,而在能源大國-美國所帶來的政策變局之下,政府的政策推動必須即時掌握全球發展動態與脈絡,有效發揮國內產業優勢與技術能量,開發新的市場機會,透過創新來謀求產業新成長動能。

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