發佈日期:2017-02-20

淺談科學外交的概念及其對南向政策之啟示

作者:李俊毅

政策評析科學外交新南向政策Science DiplomacyNew Southbound Policy

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一、 「科學外交」之概念緣起

「科學外交」(Science Diplomacy or Science & Technology diplomacy)一詞涉及科學與外交這兩個領域之間的互動,具有跨學科的特質。從外交學的角度來看,外交的本質可謂「疏遠之調解」(the mediation of estrangement)或讓不同的群體可「在差異中共存」(Der Derian, 1987; Constantinou, 2013: 142)。自十五世紀以來,國家對外政策的執行往往仰賴職業外交官,但隨著科技的進展與普及,自二十世紀以降,國家之間的溝通與互動逐漸擴展到政府以外的行為者,外交活動也隨之藉由第二軌外交、公共外交、體育外交、城市外交、會議外交、名人外交、國民外交等各種形式展現。科學外交便是此一趨勢的延伸,讓學術社群在國家的對外政策中,扮演一定的角色。

科學外交的實踐早於概念的發展。十六世紀末耶穌會教士利瑪竇(Matteo Ricci, 1552-1610),利用其地理、天文與數學之知識技術結交中國的知識分子與仕紳,目的則是為教廷傳教,可視為科學外交的先驅(Fähnrich, 2015)。冷戰時期的美國廣泛以科技做為外交政策的工具,例如在和蘇聯對抗的同時,也透過太空、醫療、環境的合作與之建立橋樑及聯繫;在1961年設立「科學合作委員會」修補對日關係;在1972年的「上海公報」則界定科學與技術是中美雙方可以持續接觸與交流的領域之一(Turekian & Neureiter, 2012)。冷戰結束後,國家的重要性一度隨著「全球化」概念的興起而受到質疑,「科學」與以國家為主體的「外交」之連結也受到挑戰。然而,有鑒於越來越多的議題演變為全球性的困難及挑戰,需要跨國的解決之道,科學在國際政策制定與國家外交的地位也獲得肯定(OECD, 2012)。

在概念的發展上,2009年6月英國皇家學會(Royal Society)與美國科學促進會(American Association for the Advancement of Science, AAAS)共同舉辦研討會,會後出版的報告《科學外交的新領域》提供了當前人們探討科技外交的主要分析架構(The Royal Society, 2010)。AAAS於2008年成立「科學外交中心」(Center for Science Diplomacy, CSD) ,該中心於2012年起出版的《科學與外交》(Science & Diplomacy)線上期刊,則是推廣科技外交的最主要學術論壇。

《科學外交的新領域》從三個方向界定「科學」與「外交」的關係。首先,是「科學在外交的角色」(science in diplomacy),意味外交政策制定過程中,應納入科學社群的建議;其次,「外交為科學服務」(diplomacy for science),意指以外交促進科學的國際合作;第三則是「科學為外交服務」(science for diplomacy),藉由科學合作改善國家間的關係(The Royal Society, 2010: vi)。此一概念架構隨後被絕大多數的相關文獻沿用,然而由於它沒有也無法為「科學外交」提出明確的定義,「科學外交」因此隨著人們對於「科學」與「外交」、或「學術」與「政治」關係的不同著重程度,而變成有豐富意涵乃至備受爭辯的議題領域。

本文介紹並分析科學外交的概念、實踐與限制,主張科學外交特別適合做為小而相對先進的國家之政策工具。小國因資源有限,難以像大國在國際事務中自然扮演重要的角色,其欲在國際上發揮影響力,必須集中資源以投注在具相對優勢的議題領域上。以此,小國若在科研能力方面相對先進,即可以科技成就增進國際能見度,並藉由影響力的提升推動科技與創新的進一步發展(Gluckman, Goldson & Beedle, 2012)。時值我國政府大力推動「新南向政策」,旨在建立臺灣與東協、南亞、與紐澳等十八個國家的全新夥伴關係,如何運用及發揮臺灣在醫療、文化、觀光、科技、農業等軟實力優勢,強化與這些國家的夥伴關係,則是核心目標之一(行政院經貿談判辦公室&國家發展委員會,2016)。本文將以科學外交的概念,對「新南向政策」提出初步的分析與建議。

二、 科學在外交政策中的角色

科學外交的第一個意涵,是使國內與國際政策的決策者在面對與科技相關且日益複雜的需求時,能具備該有之科學知識與理解。對科學社群而言,這意味著針對自然與社會體系之變遷,提供及時與高品質的資訊,同時指出不確定性以及證據基礎仍不足之處,以使決策者能在充分資訊的條件下制定政策。對決策者而言,這意味著在回應諸如全球健康、氣候變遷、武器擴散、經濟發展與創新等挑戰時,能藉由科學社群之助,知道科學、技術與知識能提供的可能解決之道(Turekian et al., 2015: 15-16)。在國家的制度設計上,「科學在外交的角色」常表現在「科學顧問」(science advisor)一職的設立。例如美國分別在總統與國務卿之下設有科技顧問,日本亦在2015年於外務大臣下設置科技顧問。

在國際層次,「科學在外交政策中的角色」主要以「政府間氣候變遷小組」(Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC)的設立為代表。IPCC由聯合國環境計劃署(United Nations Environment Programme)與世界氣象組織(World Meteorological Organization)於1988年共同成立,其背景則是1980年代末期生物多樣性的消失、臭氧層的破壞與氣候變遷等現象開始被視為「新一代的環境問題」,但這些現象的本質不僅在科學上是複雜的與不確定的,在政治上也具有高度爭議性。IPCC本身並不從事研究,而是回顧與評估世上與環境有關的科學、技術與社會經濟資訊,以針對氣候變遷及其環境與社會經濟影響之知識發展現況,提出清楚的科學觀點。IPCC於1990年提出的評估報告強調氣候變遷的後果需要國際的合作,而直接影響了1992年「聯合國氣候變化綱要公約」(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)的成立;其1995年的評估報告則為1997年「京都議定書」的擬定提供重要的素材(Skodvin, 2000: 4-6)。

IPCC的例子具體說明「科學在外交政策中的角色」,也大致反映了一般人們對於科學與政策之關係的想像,亦即先由科學社群提供關於「事實」的發現,而在此基礎上由政策圈做出適當的決策。然而,其他的研究則發現,「科學」與「政策」或「外交」的關係其實更加複雜,因為科學本身也是一種社會活動,例如科學家本身有其價值、社會習慣與誘因,他們在研究與倡議之間的角色區分也不總是明確。在具有高度爭議性的議題如核能安全、環境評估與食品安全上,我們每能發現問題不在於科學證據的缺乏,而是科學證據的分歧與不確定。此外,對外交官與決策者而言,他們則往往只有有限、基本與長時期累積而來的觀點、未必能吸收複雜且專業的最新科學知識、也因為關注現實的議題而難以想像相當不同的未來(Milkoreit, 2015)。

三、 外交為科學服務

科學外交的第二個意涵,是以國家之力推動科學的國際合作,包含國家透過「由上而下」的方式,推動科學研究的策略優先議題,或藉由「由下而上」的方式,鼓勵個別科研人員之間的合作(The Royal Society, 2010: 9)。大致來說,國家促進科學的國際合作通常出於幾個原因。首先是分攤科學研究計畫所需之龐大成本。舉例而言,美國雷根政府在1980年代意識到為了追求便宜、乾淨且充足的能源,發展如高能物理以及融合的研究有其必要,但由於其所需的經費不貲,尋求跨國的合作便有其必要。在冷戰的對立氛圍逐漸緩和的脈絡下,蘇聯在與英、法兩國諮詢後,向美國提出發展核融合能源於和平用途的構想。這導致了「國際熱核實驗反應爐」(International Thermonuclear Experimental Reactor, ITER)的概念在1986年以後的發展。而今,ITER是一個涵蓋歐盟、中國、印度、日本、俄羅斯、南韓和美國等國、建造經費預計高達200億歐元之國際合作計畫(De Clercq, 2016)。而除了鉅額經費的分攤之外,各國的外交努力也嘗試克服國家之間在關稅、核能安全、零件規格與品質等法律與政策的歧異(Harding et al., 2012)。其他大型的國際合作如國際太空站、平方公里陣列望遠鏡(Square Kilometer Array, SKA)、中東同步輻射實驗科學與應用計畫(Synchrotron-light for Experimental Science and Applications in the Middle East, SESAME)、大型強子對撞機(Large Hadron Collider, LHC)等,也都是外交為科學服務的典範。

其次,國家推動科學的國際合作,也是為了解決各國共同面臨的問題。此處所指之共同問題除了包含前述的大型科學研究活動之外,更指涉當前各國面臨的複雜(complex)議題如氣候變遷、永續發展、人口結構轉型、能源與食品安全等,已不再是單一領域的專家可以完全解決者,而需要跨領域與跨國的合作(The Royal Society, 2010: 9-10)。舉例而言,為因應極端天氣的衝擊,國家不僅需要發展氣象科學及相關的預測、監測、與預警機制,也需要完善其基礎建設、救災、防災與風險管理體系,從而涉及環境、健康、社會、經濟、法律、政治等各領域的知識及其整合(Lechner et al., 2016)。為了因應日益嚴峻的難民與移民問題,歐盟需要統合各國在邊境管理上的作為,而這不僅需在硬體與技術層面上仰賴諸如生物辨識系統與無人機等科技的發展與應用,也需要跨國或國際資料庫的整合、組織與制度的設立,以及歐盟及其成員國在法律、管制政策與社會價值的調和(cf. Marin, 2011)。歐盟的大型科研計畫“Horizon 2020”是歐盟執委會提出、目前全球最大的科技合作平台,其主軸之一則是強調以跨領域的合作回應社會的挑戰,可說部分反映外交為科學服務的精神。

第三,國家推動科學的國際合作也可能為了促進本國經濟的發展。在經濟全球化的趨勢影響下,人才的吸引常被視為國家提升其國家競爭力、從而帶來創新經濟的重要關鍵。國家鼓勵科學研究的跨國合作,一方面能宣揚本國的研發環境、能量與成果,一方面也能取得國外的研究設施、人力資源乃至資金,進一步強化本國在科技與產業上的發展(cf. Sunami, Hamachi & Kitaba, 2013)。在這方面,瑞士以「瑞士聯邦政府科技文化中心」(Swissnex)推廣該國在科學、教育和創新的成果,被視為相當成功的案例。Swissnex是以公私夥伴關係組成的機構,坐落於被瑞士政府界定為全球科學與創新熱點之舊金山、波士頓、里約熱內盧、上海與邦加羅爾,並隸屬於瑞士在這些地方設立之領事館。Swissnex之執行總裁(CEO)雖非職業外交官但具有外交官的地位,在預算方面則部分受瑞士政府資助,但三分之二以上的經費則來自私部門。此一制度設計促使Swissnex須配合瑞士產業界的需求,而積極於駐在地扮演掮客的角色,藉由推廣瑞士的研發與創新成果而促成科學的國際合作(Schlegel, 2014)。

四、 科學為外交服務

科學外交的第三個層面,是透過科學的國際合作改善或增進國家之間的政治關係(The Royal Society, 2010: 11)。這主要是因為科學被視為人類共同的語言,不會因政治信念、意識形態、各地語言、文化與疆界的限制或差異而不同,因此容易在不同社群之間建立共通的基礎。在面對與解決跨國甚至全球議題如氣候變遷、防災與救災、貧窮與疾病等問題上,科學的公正性與權威尤為重要。科學社群因此常被賦予政治中立與客觀的形象,而被期待在國際關係上扮演「搭橋」或「破冰」的角色。在這方面近期最具代表性的個案,莫過於2015年的伊朗核子談判。2006年起,伊朗因為堅持其核計畫而受到聯合國安理會的一系列制裁。2009年美國揭露伊朗的地下核設施,雙邊關係更趨緊張,也導致美國與以色列有發動武力攻擊的計畫。2013年起,聯合國安理會的五個常任理事國加上德國(P5+1)持續展開和伊朗的談判,然而儘管雙方一度達成暫時協定,卻遲遲無法達成最後的全面共識,直到2015年7月間的馬拉松式談判後,雙方才在維也納達成協議,化解伊朗與西方國家長年來的僵局(Lyons, 2015)。此中的關鍵之一,是伊朗政府最後要求其「伊朗原子能組織」(Atomic Energy Organization of Iran)之主席、也是伊朗首席的核能科學家Ali Akbar Salehi參與談判,而Salehi則要求美方派遣其能源部長Ernest Moniz出席,因為兩人是在麻省理工學院求學時的同學。伊朗與西方國家的談判,便是憑藉兩位物理學者的友情以及在核能方面的共同語言而使雙方能相互諒解,最終得到突破(Stone, 2015)。

在此特例之外,若干國家也發展或提倡「科學為外交服務」為常態性的政策工具。日本有鑒於少子化勢將衝擊該國之科研能力,透過科學外交及其「官方發展援助」(ODA)的政策的結合,強化和發展中國家的合作以提升日本的人力資源,從而強化日本在區域與國際的地位(Sunami, Hamachi & Kitaba, 2013)。德國則在2006年提出「促進德國的創新與研究計畫」,並要求參與該項計畫之德國科學家,在從事國際科研合作之餘必須以「研究在德國—構想之國」為品牌,參與在地的工業博覽會、展演甚至政治事件,以提升德國的科學、研發與創新在世界上的能見度(Fähnrich, 2015: 6)。加拿大的倡議者主張加拿大身為一個「中型國家」,應該自冷戰時期以國際協調者自居的角色,而在後冷戰時期轉向以科學外交持續發揮國際影響力(Bernstein 2013)。

「科學為外交服務」在性質上可視為「柔性權力」(soft power)與「公共外交」(public diplomacy)的一環。柔性權力主要由Joseph Nye提出,意指經由吸引與說服、而非強迫或報酬的方式而影響他人,進而確保預期成果的能力,也就是塑造他人偏好的能力。Nye主張在1990年代以後,科技、教育與經濟成長等要素,將相對於地理、人口與原物料等因素在國際權力中扮演更顯著的角色。這是因為諸如文化、價值與外交政策等一旦被接受為具有正當性甚至是吸引力,將可收到使他人「想要你想要的」之效果(Nye, 2004)。「公共外交」則大抵指「一個主權國家與其他國家的公眾溝通時使用的透明工具,其目的是告知並影響海外閱聽人,以促進本國的國家利益與達成外交政策的目標。它包括教育與學術的交換計畫、訪問計畫、語言訓練、文化活動與交換、以及廣播或電視的播放等。這些活動經常聚焦於改善一國形象或聲望的發送,以形塑接受國的政策環境」(Center on Public Diplomacy, n.d.)。從柔性權力與公共外交的角度來看,一國在科學、技術與創新方面的成就,可藉由其對他國的吸引力與影響力,而成為國家外交政策的資產。在具體的形式或類別上,「科學為外交服務」則可透過諸如科學合作協議的簽訂、共同研究中心的設立、教育獎學金、科學節日與展覽等而展現(The Royal Society, 2010: 11-12)。

「科學為外交服務」與「外交為科學服務」在概念上固然可以區分,但在實務上則未必如此。舉例而言,日本外務省與文部省主導的「支援JICA派遣科技研究人員系統」(System for supporting JICA dispatch of S&T Researchers),對其他發展中國家徵件,鼓勵這些國家針對該國之問題向日本提出申請,而申請案經過審查後,藉由日本學術振興會(Japan Society for the Promotion of Science)以及日本國際協力機構(Japan International Cooperation Agency)之合作,派遣日本的專家學者赴當地進行研究與科學合作(JSPS, n.d.)。此一措施以政府之力推動科學合作,屬「外交為科學服務」的展現,然而被派駐在外國之日本學研人員,也因為其官方支援的身分,而可發揮「科學為外交服務」的功能。就此而言,「科學為外交服務」與「外交為科學服務」不僅可能難以區隔,更可能發展成相輔相成的關係。

然而,「科學為外交服務」與「外交為科學服務」的互動並不必然是正向的。「外交為科學服務」意指科學家的獨立性與自我取向,而外交的目的是在國際事務的領域中支援科學活動;相對的,「科學為外交服務」則隱含科學家為了政策目標,可能需要從事其不願意進行的活動、甚至可能須犧牲或放棄其中立地位與學術理想(Fähnrich, 2015)。科學家與外交官的身分、角色與目標因此可能是衝突的,至於其間關係的發展,則必須視具體的事例與第一線人員的經驗而定。

五、 科學外交對新南向政策的啟示

我國政府於2016年9月5日提出「新南向政策推動計畫」,並提出在「經貿合作」、「資源共享」、「人才交流」、「區域鏈結」四個層面強化和東協十國、南亞六國與紐、澳等國的關係。在「經貿合作」層面,科技(部)被賦予之角色與作法是「吸引新創企業來臺」與「協助新創企業進軍東協及南亞」;在「資源共享」方面則是「科技交流平台建置」與「防災技術交流」;在「區域鏈結」層面則是「強化與民間企業及NGO團體合作」(行政院經貿談判辦公室&國家發展委員會,2016)。概念上,無論是「吸引...來臺」、「進軍」、或各式「交流」與「合作」的字眼,皆涉及與「他者」建立關係,而南向政策以建立「經濟共同體意識」為目標,也隱含了「求同」的意涵。以此,此一政策涉及的各項措施與作法,實反映前述外交一詞帶有之「疏遠之調解」與「在差異中共存」等本質。就此來說,南向政策就科技面向上的作為,也屬「科學外交」的範疇。

由於南向政策方推動不久,本文僅從以上論及之「科學外交」的三個層提出三點觀察。首先,有鑒於我國國際地位特殊,在外交關係的拓展上相當不易,「科學為外交服務」不失為一個可以嘗試的進路。臺灣相對於東南亞與南亞國家,在經濟、科學與技術之發展上具相對優勢,加上科學一般被賦予相當程度之政治中立性或低敏感性,可以做為臺灣柔性權力的一環,藉此增進臺灣和這些國家的關係。其次,就「外交為科學服務」而言,以國家之力促進科學的國際合作,則可使臺灣具優勢地位之領域的人才、學術研究能量乃至產業有進一步發揮的空間。以此,無論是「科學為外交服務」或「外交為科學服務」,對臺灣而言皆屬有利之事。

話雖如此,這些概念推演上的利益需要進一步的檢驗與評估。如何提升雙邊或多邊科學社群從事國際合作的誘因,並將國際科學與研究合作的成果推廣至更廣泛的社會、經貿乃至政治層面,即非理論或概念層次可以完全解釋,而必須從現實的脈絡考察。本文的第三點觀察,便是加強「南向政策」本身的科學證據,也就是對政策的研究。誠然,外交政策的推動成果固然非一國能完全掌握,也難以像自然科學的模型般有可以精確預估與計算的效益,政策的價值與成敗更往往隨著主觀與意識形態的不同而異,然而對於政策目標的評估與掌握卻也是必要的。論者即指出,雖然東南亞與南亞經濟逐漸崛起,新南向政策的提出可謂順勢而為,但東南亞與南亞國家卻也面臨不同程度之經濟、政治與治理風險,因此宜針對這些國家進行「風險評估」(徐遵慈,2016)。以國際科學研究的合作來說,我國政府即有必要在資源投入之前或之時,分析目標國家在科研預算、基礎建設、研發能量、學術表現、私部門投入研發意願等的情況與差異,也宜對目標國家的國際科學合作之近況、推動方式、需求、利基與限制等有一定程度的掌握。如此一來,國家不僅在資源配置、政策執行、政策評估等面向的決策能「因地制宜」,也能使參與國際合作的科學社群、立法部門、乃至社會大眾對於國際科學合作的成果有合理的期待,從而強化政策的正當性。

六、 結語

外交的本質在於使政治群體能在維持各自的差異性與主體性的前提下,透過溝通和協調而得出若干共識。過去這主要是國家及其相關機構之職責,但當前許多行為者也可擔負相似的功能。科學以其廣泛被認知的客觀與普遍性,可做為國家之間溝通的基礎與媒介。

科學外交涉及學術與政治這兩個十分不同的領域,在概念分析上可從對科學或外交的著重程度切入。其中,「科學在外交的角色」意指藉由納入科學社群的觀點而協助外交政策的制定;「外交為科學服務」則意指以國家之力推進科學的國際合作;而「科學為外交服務」則是使科學社群成員能發揮外交官之功能,從而增進或改善國際關係。當前對科學外交的研究仍多從這三個層面探討國家的作為,更深入的分析則尚有待發展。

雖然是一個相對新興的概念,科學外交對於我國當前的南向政策亦能提供若干啟示。科學的普世性與較低的政治敏感性,或能有助於臺灣在有限的國際生存空間下開創和周邊鄰國的關係,而推動科學的國際交流及合作,對於臺灣本身的科研與產業發展亦屬有利。然而這些利益在多大程度能夠實現、以及其實現的方法與策略,則需要對南向政策本身進行更深入與完整的分析。

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