發佈日期:2016-12-26

金融危機後英國科研基礎設施長期策略性規劃之機制研究

作者:林海珍

科研投入英國長期策略規劃資源配置科研基礎設施路徑圖優先排序UKLong-term Strategic PlanningResource AllocationScientific InfrastructureRoadmapPrioritization

文章圖片所有權:https://flic.kr/p/bCHvCg,Created by Department for Business, Innovation and Skills
版權適用聲明:姓名標示-禁止改作

一、 前言

科研基礎設施是研究、教育與創新的知識三角核心,可以聚集足夠關鍵數量的人、 知識與投資。透過更為開放、交互連結、數據驅動、電腦密集的研究、實驗性發展、教育及訓練等方式,而能夠帶來創意並且提升研究效率。而科研基礎設施的e-化服務(遠端近用)可以使服務變得更容易近用,並讓不同領域或是地區的人可以合作。此外,從歐盟的角度認為產業不只是使用者,也可以增加對於科研基礎設施的建造、操作與創新的角色(European Commission, 2015a; European Union, 2010; 林海珍,2016)。

圖1 科研基礎設施作為研究、教育與創新的知識三角核心

資料來源: European Union, 2010;European Commission, 2015a;本研究重新製圖

科研基礎設施亦可以被視為研究和培訓的策略卓越中心,許多設施提供促進公私伙伴關係的潛力。由於這些設施和相關網絡的活動處在科學的前沿,因此也能激發年輕人擁抱科學生涯的興趣。對於年輕研究人員和學生而言,獲得和使用這些裝備精良的設施或資料庫,則可以參與成為跨學科團隊的成員來解決複雜的問題,使其可以從科學或工業任務上以傑出的方式進行試驗,並強化在職業的流動性(European Union, 2010)。科研基礎設施也具有協助發展「知識社會」的功能,不只是透過研究,同時也將不同背景各種專長加以結合,包括從通訊能力的發展一直到強化研究與產業間的互動,不只是研究者與產業共同使用相關設施,亦可透過建設與維運設施而創造重要的供給與需求效果。

中央研究院學術競爭力分析暨台灣學術里程與科技前瞻計畫報告書則是提及,影響學術競爭力的關鍵因素包括薪資結構、研究經費、研究環境基礎設施、研究人力與人才延攬以及國際化程度等。尤其認為良好的研究環境基礎設施之下,可迅速提升學術研究成果,除了與研究有直接關聯的各種實驗儀器設備、核心設施服務平台、圖書與期刊、各類的電子資料庫及網路資源等硬體設施外,也包含了支援研究的行政與技術人力資源(中央研究院,2008)。此外,以近年科技部推動建置的心智科學大型研究設備為例,便是透過先進設備的建置,來帶動國內人文社會領域在心智腦影像相關研究的發展,雖然後續仍有賴於更完整的跨領域合作制度,讓具有各種專長不同層次的人才,能基於制度進行有意願且有效率的合作來完整發揮科研基礎設施的功效(梁庚辰,2016),但不可諱言,先進設備的建置對於開啟新興領域的探索與學術卓越的可能扮演金鑰角色。簡而言之,科研基礎設施對於研究者,就像是武器之於士兵, 擁有愈精良的武器,戰鬥力才有辦法得到相應的提升,反之則會影響到作戰能力的精進。但是,士兵除了武器之外,仍需要團隊間緊密的協調合作機制方能發揮最大成效。

由於根據我國學者吳豐祥等人(2004)的研究認為,英國工程和物理科學研究委員會(Engineering and Physical Sciences Research Council, EPSRC)及美國國家科學基金會(National Science Foundation, NSF) 兩個機構與我國科技部的前身國科會最為對等與相似,在本研究先前已先就NSF作為研究探討的對象之外(林海珍,2016),本文則針對近年英國科研基礎設施相關長期策略性規劃機制(包括研究委員會層次)進行研究。

二、 英國科技政策之制定與資助管理體系

英國政府總體科技政策的制定與管理主要是商業、創新與技能部BIS1(於2016年7月改組為商業、能源與產業策略部)(Department for Business, Energy & Industrial Strategy, BEIS)負責,主要透過政府公共資金的分配,來資助大學與公共研究機構的科研工作。BIS並不直接對科研經費進行實際管理,而是經由英國研究委員會(UK Research Council, 簡稱RCUK)和高等教育委員會(Higher Education Funding Council for England, HEFCE)兩類機構,經由特定計畫來支持大學與研究機構的科研活動進而執行資源的管理,形成雙軌制資助體系(Dual Support System),而BIS也是英國科研基礎設施公共支出最大占比的部門(陳明俐,2013; House of Lords,2013b)。

三、 金融危機後英國的科學與創新策略發展

自2008年金融危機之後,英國財政緊縮,2010年自由民主黨與保守黨組成的聯合政府執政下,把削減財政赤字與減少公共支出為首要任務,使研究相關資本性預算的支出受到重大影響,2010年實際投入的水準下降了46%(王仲成,2011)。不過自2011年開始,英國經濟逐漸復甦,除國民生產毛額有恢復的跡象,就業也持續提升、失業降低,由2012年的7.9%降至2014年的6.1%。不過在廣泛的經濟面向下仍有兩大長期隱憂,一為生產力成長較微弱(主要是勞動力)以及較低度的商業投資(Paul Cunningham and Jessica Mitchell, 2016)。英國政府過去所發布的2004-2014年科學與創新投資架構 (Science & Innovation Investment Framework 2004-2014)下,曾經設定要將2014年前將研究發展經費占國民生產毛額GDP的比例,能夠從當時的1.9%提升到2.5%(HM Treasury, DfES and DTI, 2004),然而經濟衰退以及持續處於復甦狀態,影響了對於此目標的達成。在2014年時,英國實際僅花費1.7%的國民生產毛額於研究發展(gross expenditure on R&D, GERD)上,約為340億英鎊(相當於歐盟28國總體的12%GERD)。其中,28%是來自於公部門資金,21%來自國外,51%則是來自於私部門(Paul Cunningham and Jessica Mitchell, 2016)。

目前英國的國家研究與創新策略中,有關英國科學與創新長期投資主要是設定在2014年12月財政部與當時的BIS共同公布的「我們成長的計畫:科學與創新」(Our Plan for Growth: science and innovation)中(HM Treasury and BIS, 2014 )。該份報告提到英國利用其尖端科研基礎的能力將是未來繁榮和社會福祉的關鍵,其中存在著機會(像是基因體學的發展潛力)但也存在著大挑戰(像是環境周遭的細菌耐藥性),因此需要藉由支持創新以及將尖端科學轉化為新的產品及服務來應對這些大挑戰,促進創造新工作、創新的企業並且可以讓英國在新市場中佔有領導地位。在該份報告中,雖未設定GERD 占國民生產毛額GDP的目標(target) ,但提及對於未來,英國要成為在世界上科學與企業的最佳基地,共要包含六項元素(HM Treasury and BIS, 2014;科技導報,2016):

1. 決定優先順位:主要是回應科技、社會與經濟相關大挑戰,並在產業支持下,提出英國在研究水準世界一流、產業應用廣泛且商業潛力大的八大技術;

2. 培育科學人才(Nurturing scientific talent):希望透過教育體系的改善來確保科學和創新界繼續吸引和培養精英,並在國家發展重點關鍵領域如風能、先進製造等提供更多職業教育機會;

3. 投資於科研基礎設施(Investing in our scientific infrastructure):規劃在2016-2021年間投資59億英鎊在英國的科研基礎設施上;

4. 支持研究(Supporting research):包括確立與檢視大學的研究效率、鼓勵開放資料並納入研究卓越的評估架構中,同時建立評估英國研究影響力的系統性方法等;

5. 催化創新(Catalysing innovation):主要是透過促進金融市場促進創新活動,除了持續提供原本設立的高價值製造創新中心(High Value Manufacturing Catapult centres)足夠的資金來支持中小企業外,也打算增設更多創新中心,如在能源系統與精準醫療領域;以及

6. 參與全球科學與創新(Participating in global science and innovation.):透過資助建設全球性大型科研基礎設施,促進英國在全球合作網路中成為關鍵夥伴。

以過去研究相關表現來看,英國人口其實只佔全球的1%,投入的研究資金佔全球的3%,但是卻生產出全球6%的論文,並在文獻引用上佔全球的12%,甚至在高被引文獻比例已達全球的16%(HM Treasury and BIS,2014; Elsevier, 2013)。從英國的角度認為,科研基礎設施對於支撐英國的卓越研究和轉譯成為創造財富的成果有至關重要的作用(House of Lords, 2014a)。因此,在此成長計畫中,特別將投資於科研基礎設施的元素進行凸顯,顯現出重視此面向投資在成長計畫中扮演之關鍵角色。

四、 「我們成長的計畫:科學與創新」中的科研基礎設施投資規劃

關於投資科研基礎設施的內涵,「我們成長的計畫:科學與創新」中明確提出要透過投資於科研基礎設施,環境(Landscape)以及設備以達成世界最佳等級(Equals the Best in the World),也是英國幾十年來對於科學資本最長期的承諾。其中投資資金區分為兩大區塊,其中 29億英鎊將會朝向提供大型資本計畫以支持科學重大挑戰,內容含括英國要發展的八大技術(8 Great Technologies)、產業策略(Industrial Strategy)、發展跨學門與跨界的連結合作(Supporting Connection)、其他尚未配置資源的前沿性計畫(Frontier Projects)以及預留因應未來新興挑戰的資本靈活性投資基金(Capital Agility Fund) (HM Treasury and BIS, 2014 );另外,亦匡列部分經費給先前年度已經承諾進行資本投資之項目(Pre-allocated Projects)。另外的30億英鎊,則是用於支持在大學與研究機構現有世界級實驗室的個別型資本計畫與維運,以及提供國際參與(International Subscriptions)的資助,這部分的經費會有超過一半是使用競爭性的方式進行資助(HM Treasury and BIS, 2014 )。

雖然,在2015年英國大選後由保守黨單獨執政,相關的投資方向是否仍會維持不變仍有待後續觀察,但英國分別從2012年、2013年與2014年時,經由RCUK、上議院(House of Lord)以及BIS對於科研基礎設施的未來投資方向、資源配置、投資優先排序以及路徑圖製作等進行長期策略性規劃與多元意見的收集徵詢等歷程,來完善科研基礎設施之長期路徑規劃,最後納入「我們成長的計畫:科學與創新」的研究與創新策略中,仍有值得我們借鏡之處。以下即就此三大類機制過程進行介紹。

(一)RCUK發起的科研基礎設施長期規劃

英國的RCUK係以研究專案或研究計畫的形式支持大學和公共研究機構的科學研究。根據領域的不同,英國共區分為七個研究委員會,分別是藝術與人文研究委員會(AHRC)、生物科技與生物科學研究委員會(BBSRC)、工程與物理科學研究委員會、經濟與社會研究委員會(ESRC)、醫學研究委員會(MRC)、自然環境研究委員會(NERC)以及科學與技術設施委員會(STFC)(圖1)(RCUK, 2016a)。其中科學與技術設施委員會為英國大型科研基礎設施的關鍵資助者,負責資助國家級的設施(House of Lords,2013c; RCUK, 2016b)。英國一個特殊的資助來源是大型設施資本資金(Large Facilities Capital Fund, LFCF),為由中央政府管理,該資本資金典型為每年1億英鎊的額度(£100 million)(約50億台幣),目的為支持RCUK在大型科研基礎設施之投資,尤其是無法從其他個別委員會合理支出的資本資金。對於可以競爭大型設施資本資金資格的設施,RCUK在2010年以前主要是透過大型設施路徑圖的討論與製作提供政府建議。不過,在2012年11月發布的RCUK資本投資之策略架構(RCUK Strategic Framework for Capital Investment: Investing for Growth),內涵除了大型設施外,還擴增到其他相關科研基礎設施,希望能作為形成未來10年所需要的重大科研基礎設施資本投資的重要基礎(RCUK, 2012)。此資本投資策略架構,主要是將投資的科研基礎設施類型(供給端)與欲完成的研究挑戰(需求端)進行連結,並納入維運成本及技術支援人力考慮。

為了完成RCUK資本投資之策略架構,在整體架構規劃程序上,RCUK建立了工作小組與外部諮詢小組。工作小組成共有9位,7個研究委員會各占一名成員,另外尚包含2位RCUK策略小組成員。外部諮詢小組成員則共有12位,主要來自大學教授、研究機構或是產業界。為了完成此份RCUK資本投資之策略架構,工作小組自2012年2月至5月,利用問卷方式廣泛諮詢專家,並收到300位專家的回覆,其中以高等教育與創新部門占比最高,約達2/3,其次為研究聯盟與貿易協會等,問卷徵詢項目包括:

(1)為了確保具有永續性的國家研究能力,在未來10年所需要的重大科研基礎設施資本投資;

(2)要確保這類資本投資可能面臨的關鍵挑戰。

不過在該份報告公布當時,因為並無法得知預算的可獲取性,因此該策略架構並未形成資助的優先排序(House of Lords, 2013c)。

(二)英國上議院的科研基礎設施投資意見徵詢

就在RCUK發布資本投資策略架構的隔年,英國上議院的科技委員會,於主席克雷布議員(Lord)主持下,於2013年5月24日至2013年6月21日期間進行科研基礎設施的調查,特別是關於支持科學研究的大型以及中型的儀器,以及數位基礎設施等部分。英國上議院認為這樣的基礎設施需要相當的財務投資以及資本支出,因此認定必須透過長期策略性規劃以提供初始投資、使用、營運成本與升級(House of Lords, 2013a)。

在該份徵詢調查中,收集的相關佐證項目包括目前在英國已可使用的大型與中型科研基礎設施,未來的長期需求、優先排序,以及是否已經具備一有效的長期策略性規劃來滿足需求,同時徵求對於資助機制與政府組織運作的意見,還有如何達到有效的國際合作以及跟產業的夥伴關係。基於這份調查為基礎,英國上議院在2013年7月9日對當時BIS的科學和大學部長(Minister of State for Science and Universities)2 質詢有關中大型科研基礎設施的長期策略:包括英國是否可以在國際計畫進行更多參與投入來獲得益處?為解決英國在國際以及歐盟科研基礎設施計畫上被認定參與不足,應該進行那些行動?還有如何改善產業在科研基礎設施上的近用以及共同合作資助相關科研基礎設施等(House of Lords, 2013d)。爾後,並於7月15日公布向各界收集得到的相關佐證資料(House of Lords, 2013b)。英國上議院科技委員會另於同年11月發布第二次報告(House of Lords, 2013c),內容指出英國大規模科學資源的潛力與長期競爭力因為缺乏長期策略投資計畫而受到影響。該份報告也強調,英國錯失重要的研究機會,因為大型科學儀器的使用未被極大化,其核心建議就是對於科學資金的投入需要有長期的策略規劃。

針對上議院科技委員會的報告,RCUK以及BIS於 2014年2月4日以書面報告進行了回應。其中提到BIS將會建立在部長層級的顧問小組,給予長期策略與資本投資方向的建議。

(三)BIS向外徵詢科研基礎設施規劃的資源配置以及進行優先排序

在2014年年中(4-7月),BIS為了承諾於「我們成長的計畫:科學與創新」中有關科研基礎設施的投資,以及回應英國上議院對於科研基礎設施要採取長期性策略的建議(House of Lords, 2013c),BIS針對科研基礎設施,特別是2016至2021年的長期資本投資,進行對外徵詢程序,其中詢問兩大問題(BIS, 2014a):

(1)對於滿足個別計畫以及機構層次的資本需求,跟相對於在國家以及國際層次的大尺度投資,應該走向何種平衡?

(2)在國家的利益之下,包含適度與國際計畫進行合作,何者是英國大規模資本投資的優先順位?

BIS透過向外徵詢程序所獲得的意見,輔以相關專家顧問小組的審核,其成員包含研究資助者和科學社群代表,形成了科學資本路徑圖(Science Capital Roadmap),此科學資本路徑圖並檢附於「我們成長的計畫:科學與創新」中作為附件(BIS, 2014b)。此科學資本路徑圖的選擇排序係透過公開的準則進行,包括可負擔性(含收入與成本)、卓越性、影響性、技能發展、效率和其他資源資金的槓桿作用。這些計畫也進一步被加以判斷是否在短期內進行資助,並且支持政府更廣泛的優先順位,如英國要發展的八大技術(8 Great Technologies)、產業策略(Industrial Strategy)以及發展跨學門(disciplines)與跨界(boundaries)的合作 (HM Treasury and BIS, 2014 )。

五、 結語

從前述內容可知,英國自2008年金融危機之後,在受到削減財政赤字與減少公共支出之氛圍下,2010年時的確在研究相關資本性預算的支出受到重大影響。為了持續支持創新以及將尖端科學轉化為新的產品及服務來應對這些大挑戰,創造新工作、創新企業並且可以讓英國在新市場中佔有領導地位,透過一系列縝密的前瞻性、長期性之策略規劃歷程,以完善科研基礎設施優先排序以及資源配置。從相關過程中,可以體認到近年英國進行在科研基礎設施規劃的幾項特點:包括英國設有專責的科學與技術設施委員會,作為英國大型科研基礎設施的關鍵資助者,負責資助國家級的設施;此外,設置每年1億英鎊額度的大型設施資本資金,作為建構新設施、擴增或是增進既有設施與升級或替換現有設施的支持之用;在RCUK層次,透過跨研究委員會所形成的工作小組,進行問卷調查廣泛徵詢專家,收集未來10年長期需要的重大科研基礎設施的資本投資項目與挑戰,後續還有BIS透過公開的準則進行科研基礎設施優先排序,同時明確揭示投資於科研基礎設施有助於英國成長的計畫,來強化長期策略性規劃以提供科研基礎設施的初始投資、使用、營運成本與升級。就我國而言,因為科研資源有限,未來勢必面臨新興前沿領域的科研基礎設施將更為昂貴且建置技術複雜挑戰增加,而國內許多既有科研基礎設施達到使用年限亦需要汰舊換新而產生資源相互競爭,如何透過類似的程序或機制,形成更系統性、長期性策略考量的科研基礎設施資本投資規劃、優先排序及資源配置,讓科研基礎設施之長期策略投資可以發揮極大化的效果,同時提升相關資本投資的課責性,並作為爭取科研資源之佐證基礎,應該可以有所借鏡。

註1:商業、創新與技能部BIS原於2009年成立,2016年7月在英國新首相Theresa May指示下與能源及氣候變遷部(Department for Energy and Climate Change,簡稱DECC)合併,成為新的商業、能源與產業策略部(Department for Business, Energy & Industrial Strategy, 簡稱BEIS)

註2:目前部長全名已經改為Minister of State for Universities, Science, Research and Innovation

參考文獻

  1. 王仲成(2011),後金融危機時代英國科研經費投入的特點和趨勢,中國科學技術交流中心,取自http://www.kjliaowang.com.cn/ch/reader/create_pdf.aspx?file_no=201107005&year_id=2011&quarter_id=7&falg=1
  2. 林海珍(2016),美國國家科學基金會研究基礎設施之投入與管理概況,科技政策觀點,國研院科技政策中心,取自http://portal.stpi.narl.org.tw/index/article/10261
  3. 科技導報(2016),國外科技創新政策概覽,中國科學報社,取自http://wap.sciencenet.cn/blogview.aspx?id=962920
  4. 陳明俐(2013),大學科技研發補助機制分析與建議,國研院科技政策中心,取自portal.stpi.narl.org.tw/index/download/838
  5. BIS(2014a), CREATING THE FUTURE: A 2020 VISION FOR SCIENCE & RESEARCH (A Consultation on Proposals for Long-Term Capital Investment in Science & Research), https://beisgovuk.citizenspace.com/digital/consultation-on-proposals-for-long-term-capital-in/supporting_documents/010514bis14757consultationonproposalsforlongtermcapitalinvestmentinscienceandresearch.pdf
  6. BIS(2014b), Creating the future: a 2020 vision for science and research - government response to consultation on proposals for long-term capital investment in science and research, https://www.gov.uk/government/consultations/science-and-research-proposals-for-long-term-capital-investment
  7. Paul Cunningham and Jessica Mitchell(2016), RIO Country Report 2015: United Kingdom, JRC Science for Policy Report, from https://rio.jrc.ec.europa.eu/en/library/rio-country-report-united-kingdom-2015
  8. HM Treasury, DfES and DTI(2004), Science & innovation investment framework 2004 – 2014, http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http:/www.hm-treasury.gov.uk/spending_sr04_science.htm
  9. HM Treasury and BIS(2014), Our Plan for Growth: science and innovation, https://www.gov.uk/government/publications/our-plan-for-growth-science-and-innovation
  10. House of Lords( 2013a), SELECT COMMITTEE ON SCIENCE AND TECHNOLOGY: Sientific infrastructure-Call for Evidence, form http://www.parliament.uk/documents/lords-committees/science-technology/ScientificInfrastructure/CfEScientificInfrastructure.pdf
  11. House of Lords( 2013b), SCIENCE AND TECHNOLOGY SELECT COMMITTEE, Scientific Infrastructure-Oral and Written evidence, from http://www.parliament.uk/documents/lords-committees/science-technology/ScientificInfrastructure/ScientificInfrastructureevidence.pdf
  12. House of Lords( 2013c), Scientific Infrastructure- 2nd Report of Session 2013–14, Select Committee on Science and Technology, from http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201314/ldselect/ldsctech/76/76.pdf
  13. House of Lords(2013d), Lords question Minister on long term strategy for scientific infrastructure , http://www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/lords-select/science-and-technology-committee/news/sci-infra-willetts-mp-evidence/
  14. House of Lords(2014a), Government Response to the House of Lords Science and Technology Committee Report: Scientific Infrastructure, from http://www.parliament.uk/documents/lords-committees/science-technology/ScientificInfrastructure/GovtresponseScientificInfrastructure.pdf
  15. House of Lords(2014b), Research Councils UK (RCUK) Response to the House of Lords Science and Technology Select Committee Second Report: Scientific Infrastructure, from http://www.parliament.uk/documents/lords-committees/science-technology/ScientificInfrastructure/RCUKresponseScientificInfra.pdf
  16. RCUK(2010), LARGE FACILITIES ROADMAP 2010, from http://www.rcuk.ac.uk/documents/research/rcuklargefacilitiesroadmap2010-pdf/
  17. RCUK(2012), Strategic Framework for Capital Investment: Investing for Growth-Capital Infrastructure for the 21st Century
  18. RCUK(2016a), http://www.rcuk.ac.uk/
  19. RCUK(2016b),http://www.stfc.ac.uk/research/
  20. RCUK(2016), RCUK Strategic Priorities and Spending Plan 2016-20, http://www.rcuk.ac.uk/documents/documents/strategicprioritiesandspendingplan2016/