發佈日期:2016-11-25

巴黎協定後的能源政策新思維

作者:葉芳瑜

政策評析巴黎協定再生能源能源政策Paris AgreementRenewable EnergyEnergy Policy

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一、前言

根據國際能源署(IEA)2015年統計指出,台灣總排碳量高達2億5600萬公噸,為世界第24大排碳國;換算成人均排放量高達10.95公噸,即台灣每人每年平均碳排放量約全球的一倍。換言之,台灣土地雖小,卻因為過去太依賴傳統的燃煤發電方式,導致台灣總是處於高排碳國家。隨著新政府的上任,「非核家園」已成為國策方針,如何考量長遠的經濟與政治發展,以達到聯合國減排承諾書(Intended Nationally Determined Contribution,INDC)中的目標,亦即以2005年作為基準點,承諾在2030年溫室氣體排放量減少20%,相當於需減少近4,000萬噸的二氧化碳,總排放量將降到2億1,600萬噸。將是一大挑戰,也可能是一個新契機。

本文將先探討台灣在節能減碳過程中所面臨的挑戰與威脅。再則,透過觀測國際上能源發展政策與立法層面,如美國、德國、英國、日本等能源發展措施,藉由政策上的比較與分析,找出值得台灣參考與借鏡之處。最後,文末提供幾點能源發展策略與建議,以茲提供相關能源部會長官未來做政策參採。

二、 節能減碳的現況難題

我國政府設定2030年再生能源於電力系統占比應達30.7%,然實際預測發電量只能達到14.5%,破兆元台幣的投資卻無法達到預期的發電量(台灣電力公司, 2016),其發展難題與困境可歸類以下幾點:

1.再生能源目標規劃明確,但實現年限過短。目前政府以成本降低、增加供電、技術成熟及帶動產業的四大原則下,預期擴大再生能源設置目標在2030年達到17,250 MW。與IEA(2016)所提供的數據相比,台灣2030年再生能源發展目標(即不含水力發電之再生能源占比11.7%),其實與美國(12.7%)和日本(15.4%)相當,惟實現年限過短,目標達成可能性不高。以離岸風機為例,目前僅有3座示範風場建置中,且相關海權、航權與環保等議題待解決。若要在未來15年內達到新政府所預設的3,000百萬瓦,則相當於須建立600架離岸風機,平均每年建立40架離岸風機,其可行性不高。

2.缺乏發電系統產業與蓄電設施與場址,導致再生能源累積裝置容量難以提高。不同於傳統火力發電,風電與太陽能發電具有間歇性特質,必須透過儲能系統平穩電壓後再與電網結合,才能確保供電無虞。但遺憾的是,台灣缺乏蓄電水庫與抽蓄設備,目前僅有日月潭具備其資格。再則,以減碳淨煤為例,台灣缺乏自己的發電系統產業,因此缺乏減碳淨煤設備的投資,對於日後的二氧化碳捕獲與封存將難以運作。

3.「促進能源產業發展」與「確保能源供應安全」兩者策略存在競合關係。前者目的在於發展產業與技術輸出,後者為能源自給與國內推廣使用,兩者策略必須相輔相成,但由於政府可投入的資源有限,必須優先考量資源投入及效益產出間之競合問題。舉例來說,風電設備承受大陸市場嚴重價差下,是否需要先期研發再到示範運行,以致於再到國內進行大規模的推動,則有待政策制定者進一步去規劃,若是選擇前者,則不一定要在國內進行大規模推廣。

4.能源(含油、水、電)價格偏低,致使國人缺乏節能誘因。由於政府採電價補貼政策,以至於能源(含油、水、電)價格普遍偏低。以民生用電為例,根據IEA(2014)報告指出,德國人均GDP是台灣兩倍,但家庭用電價格卻是台灣的三倍。換言之,以平均家戶用電3,600度來計算總電費,則德國家戶總電費約37,332(0.29歐元/度)遠高於台灣的10,260元(2.85新台幣/度)。再生能源發電價格又高於一般電價,在缺乏具體的經濟誘因下,節能觀念將不易普及。相較於民生用電,工業電價更是明顯偏低,政府過去為了協助產業降低生產成本,能源價格(含油價與電價)平均比鄰近國偏低。像這類低成本生產、低價外銷的營運模式,將不利台灣減碳發展。

5.供電減、需求增,未來缺電問題將更嚴重。2015年台灣電力系統結構來看,供電量以天然氣為主(26.96%)、其次為燃煤(26.07%)、民營電廠(17.81%)及核能(16.04%)。再生能源僅占3.09%,其中水力為2.03%、風力0.69%及太陽能0.37% (台灣電力公司官網)。目前2007-2015年台灣平均用電成長率為1.3%,而台電目前系統備用容量率僅10%來算,因應電氣化發展趨勢下,若輸配電系統與智慧電網設施無法有效及時配合,則將有停電或限電危機。

三、 觀測國內外能源政策現況,提出台灣能源政策新思維

為降低溫室氣體排放並健全能源法制基礎,各國會依循三大原則去擬定能源政策,分別是減碳減排、能源供應穩定及合理的能源價格。立法層面涵蓋了碳價(Pricing Carbon)、能源效率、再生能源、森林管理、土地使用、交通運輸及調適措施等(OECD, 2012)。

如表1所示,在發展低碳能源的現況趨勢下,能源發展選項包括再生能源、天然氣及核能。然,面對日本福島事件後,在既存核電廠的國家中,仍有約13個國家採取政策方向不變(如加拿大、中國、英國等),其立法層面較著重在「提高能源效率」和「調適措施規劃」。唯有德國、丹麥及義大利這三國,核能政策明確停止。相較於擁核國家,這些反核國家在立法層面相對多元,以「碳價」、「再生能源」和「能源效率」作為能源政策的規劃重點。另外,在規劃興建首座核能電廠的國家中,僅有印尼決定延後核能計畫,該國希冀透過再生能源產能的增長與森林管理的方式,達到減碳目標。

表1 面對日本福島核災後,各國能源發展政策與立法層面

核能發展政策國家立法層面
既存核能電廠國家之能源發展政策政策不變,持續發展核能巴西Ⓕ*
加拿大Ⓔ*
中國Ⓔ*
法國Ⓔ*
印度Ⓔ*
日本Ⓔ*
墨西哥Ⓡ*
俄羅斯Ⓔ*
南非Ⓡ*
英國Ⓟ*
美國Ⓡ*
南韓Ⓟ*
政策轉向,明訂廢核時程德國Ⓔ*Ⓡ*
丹麥Ⓟ*
政策轉向,態度持保留台灣Ⓔ*
計畫興建首座核能電廠國家之能源發展政策政策不變,按計畫繼續興建智利Ⓐ*
政策不變,但延後首座核電廠計畫印尼Ⓕ*
政策轉向,放棄興建首座核電廠義大利Ⓔ*

值得關注的是,曾經發生過核災的國家(如日本福島、美國三哩島、俄國車諾比),因考量經濟發展與能源需求等因素,仍持續選擇發展核能政策,而我國近年最主要的經貿對手韓國,也選擇持續發展核能政策。

反觀台灣,於1980年開始積極推動能源四法:「能源管理法 」、「再生能源發展條例 」、「溫室氣體減量法(草案)」及「能源稅條例(草案)」。採漸進性的方式陸續推動政策綱領與再生能源計畫。早期政策較偏向於能源效率與減緩方向,2012年頒布「國家氣候變遷調適政策綱領」後,藉由跨部會的整合,將現有八大領域進行盤點與推動計畫。

然而,根據全球氣候變遷表現指數(Climate Change Performance Index, CCPI)指出,從碳排放程度、各部門排放趨勢、氣候政策、能源效率、再生能源等五大「氣候變遷績效指標」(Climate Change Performance Index)進行評比,台灣在全球58個主要排放國中政策排名偏低,以國內政策而言,從2014年的第53名下滑至第57名;國際政策的部分從2014年的第33名,下滑至第36名。顯示我國政策推動力道不足,且立法層面不夠多元。相形之下,台灣的能源政策(特別是核能發展部分)仍相對保留彈性空間。

能源政策的規劃足以影響到國家社會及產業經濟的發展;尤以台灣在廢核、排碳、缺電及電價上漲等難題與挑戰上,更需要參酌國外的做法,在能源典範移轉中尋找改革的契機,重新審視規劃能源政策。如表2所示,盤點並比較各國重要的能源政策。建議未來的能源政策發展可借鏡丹麥、韓國與日本之立法經驗。以日本為例,受到停核的經濟衝擊(2011年GDP損失3%,IEEJ預測),日本選擇在2015年8月重啟核能商轉。在能源政策上重新審視與規劃,於2014年4月提出「策略能源計畫」(Strategic Energy Plan),讓政策發展方向確保「安全」(Safety)為前提,並達到「3E」目標。其中,為使能源組合更為均衡,日本在發電端與售電端分別設定相關法規(如「節能法」(Energy Saving Act),以提升能源發電與使用效率。

表2 各國重要能源政策現況盤點

國家法案名稱主要內容
既存核能電廠國家之能源發展政策巴西國家氣候變遷政策(NPCC, 2009)建構在UNFCCC框架下,內容包含國家氣候變遷規劃、國家氣候變化基金等
加拿大能源效率條例(2012)所有進口到加拿大出售或租賃或從製造省轉運到另一個區域(跨省運輸)的受管制產品都應當滿足能源效率條例規定的能效標準的要求
中國十二五計畫(2011)以「擴大內需」及「七大新興產業」做為調整結構主軸,透過減稅、納入碳排放指標等,提升整體產業轉型
法國Grenelle 2法(2010)內容包含減排目標、再生能源、能源效率、研究開發等綜合性政策規劃
印度國家氣候變遷行動計畫(NAPCC, 2008)特別針對減緩與調適所列的政策目標與計劃,擬定2017年將完成8項氣候變遷計畫
日本能源白皮書(2013)針對核能發電廠的營運問題、如何妥善運用電力、電力系統改革等問題進行檢討與調查,並提出相關因應措施
墨西哥再生能源使用與能源轉型財務法(LUREFET, 2008)通過提升再生能源資源與電力使用技術,減少該國對碳氫化合物的依賴,同時建立能源轉換國家戰略、再生能源利用及能源轉型基金
俄羅斯氣候指南(2009)有關氣候政策開發與實施戰略性指導,探討主題包含:提高科研、發展短期與長期減緩措施、加強國際合作
南非氣候政策願景、指令與框架(2008)提出幾點行動方案:溫室氣體減排措施、加強現有研發計畫、與利害關係人的協同合作
英國氣候變遷法案(2009)內容為改善碳管理,促進低碳經濟轉型、鼓勵低碳商品投資等長期性框架。明確規定具體的減排目標與5年期碳預算
美國暫無綜合性聯邦立法根據總統行政命令13514規定溫室氣體排放管理為聯邦機構的優先事項,並要求具體的目標與執行期限。該命令主要致力於運輸、再生能源利用與能源採購政策。所有的聯邦機構每年應開發、執行可持性績效計劃
南韓低碳綠色成長基本法 (2010)設定中長期減排目標、排放限額與交易、碳稅、碳標籤等法律性框架
德國能源暨氣候政策要點(2007)區分9大策略面向提出相關策略措施,包含:再生能源供應、能源效率、核能及火力發電、有效率的電網基礎建設、都市更新、交通運輸、能源科技研究、能源供給國際合作、資訊公開與公眾參與
丹麥能源執政協議(2012)推動實現2050年100%再生能源目標,實施期為2012-2020年。該協議包括62項行動計畫,涉及能源效率、再生能源發電、區域供熱、智慧電網發展、研發和示範項目建設、融資途徑等。多數計畫採通過頒布法案的方式予以實施,並獲得議會批准,重點式分析提出有效的能源解決方案
台灣國家氣候變遷調適政策綱領(2012)分析各調適領域衝擊與挑戰,提出政策願景與目標、在不同情境下針對總體與各領域提出調適策略,並搭配推動機制與行動方案與措施
計畫興建首座核能電廠國家之能源發展政策智利國家氣候變化行動計畫(2008)提出國家氣候變遷戰略目標,針對氣候變遷影響、溫室氣體減排及再生能源建設等三大問題提出總體規劃,明確規定公私部門責任與因應課題
印尼2025能源展望(2010)透過節約能源與提升再生能源產量的途徑,在2025年時,讓印尼國內再生能源 的使用可達到總能源使用的25%,並培育相關技術人才
義大利氣候變遷行動計畫(CCAP, 2007)綜合性的行動計劃,促進義大利完成京都議定書框架下的減排目標

再則,可借鏡能源政策典範丹麥與韓國。相關能源政策諸如:將能源轉型框架融入既有的能源系統中、規劃長期的再生能源合作國際夥伴關係(如2008年中丹技術協議)、強化政府能源機構決策與產業發展能力、建構完善的再生能源產業發展體系、推動凝聚社會共識的能源政策等。

近年來,韓國能源政策改革的核心關鍵在於節約、提升效能,以利帶動能源產業的轉變。在政策的大力支持下,韓國電力公司積極與地方政府合作建構能源產業生態鏈,希冀將既有的能源事業、新能源事業和整體生態鏈整合,打造一個Bitgaram能源谷(Energy Valley),未來期許能夠成為全球價值鏈的能源中心(韓國電力公司KEPCO官網)。像這樣將能源產業的群聚作法,值得我國決策單位參採。

四、 結語

能源的政策與規劃,將深深影響國家社會及產業經濟的未來發展;特別是對於進口能源依存高的台灣而言,更需要謹慎地評估與選擇如何落實能源多元化,以達成節能減碳之願景。綜觀各國政府為因應能源發展趨勢,均積極研擬採取強而有力的政策措施。近年來,已有許多國家紛紛調降再生能源補貼,顯然單靠政府的政策工具並非節能減碳的唯一途徑。補貼技術成熟的再生能源領域也只能帶來短期的擴張效果。

政策工具應考量長短期技術創新所面臨的挑戰和機遇,以提供不同的資源配置。而政策制定者的責任在於確保資源的配置能夠有效率地被運用。關於這點,可參考國際能源總署(International Energy Agency, IEA)作法(IEA, 2015),建構一套能源技術模型,透過情境分析,預測不同政策執行與技術發展下,所造成的長期性衝擊與影響,以供我國政府部門未來擬定政策參採。同時,對於長期發展具潛力但仍需開發改進的技術,則應給予持續的研發、示範與推廣支持。

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