發佈日期:2016-11-21

美國大學專任教師兼職活動之利益衝突管理規範(上):公立加州大學

作者:王怡惠

政策評析學術創業職務衝突利益衝突產學關係加州大學史丹佛大學麻省理工學院Academic EntrepreneurshipConflict of CommitmentConflict of InterestsUniversity-industry RelationshipsUniversity of CaliforniaStanford UniversityMassachusetts Institute of Technology

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前言

在我國,因司法院大法官釋字第308號解釋「...兼任學校行政職務之教師,就其兼任之行政職務,有公務員服務法之適用」,對公立大學教師兼職活動的規範區分為:1) 兼任行政職務教師之兼職,依「公務員服務法」第13條等相關規定辦理;2) 未兼行政職務教師之兼職,依「教育人員任用條例」第34條及相關法令辦理。各機關就公立各級學校專任教師(含兼任行政職務教師)之兼職也頻有函釋,要求各校加強宣導專任教師兼職相關法令規定,以避免教師因不諳法令規定違法兼職,致生懲處之情事(如教育部臺教人(二)字第1040061857號)。

不過,或因兼職法令內容不易理解,或因各校未能落實申報、審核等風險管控機制,實務上仍常見國立大學教師在擔任主任秘書、研究中心主任、研發長、學院正副院長或系主任等學校行政職期間,因兼任民營公司獨立董事或董事及監察人等,遭監察院彈劾和移送公務員懲戒委員會審議的案例。

在美國,加州大學今年初也因戴維斯分校(UC Davis)校長琳達.凱特西(Linda P.B. Katehi)擔任德銳教育集團(DeVry Education Group)和教科書出版商(John Wiley & Sons)兩個營利企業的董事,引發一連串爭議。據媒體轉述德銳集團對外的聲明,其強調企業邀請大學領袖擔任董事已蔚為常態,德銳集團亦是借重凱特西傑出的學術專業和行政能力,力邀其擔任公司董事。而凱特西也表示當初接受該職位,單純是為了能貢獻在教育方面的專業,造福更多學生。不過,各界仍質疑凱特西無視校內規定,兼任頗受爭議的德銳公司董事。(Lambert, 2016;Solomon & Valenzuela, 2016)1、2

儘管凱特西很快就因外界反彈而請辭,並承諾捐出部分擔任董事期間含股票的所得報酬,但各界仍對其接受職務的決定有所批評。加州議會也於4月4日舉辦倫理公聽會(ethics hearing) ,討論凱特西接受營利公司董事職務,是否有因利益衝突而涉及不當行為。當時,包括議員都曾公開呼籲凱特西應主動辭去分校校長一職。(Lambert, 2016;Solomon & Valenzuela, 2016)

為避免校內主管外部活動所引發的利益衝突與職務衝突問題,危及加州大學所肩負的公共使命,加州議會在今年度的預算法案(Budget Act of 2016)加註條款,要求加州大學檢討其校內的規定與程序。(Koseff, 2016)3

相較於我國現行以「是否兼任行政職」分別適用不同法令,美國大學教師兼職的規範模式為何?又是否區分公私立大學而有不同?本文蒐集美國三所公私立大學教師從事外部專業活動之規定,以他山之石作為我國大學專任教師兼職規範修訂之參酌。本篇將先說明近期引發爭議之公立加州大學校規,與其因應凱特西事件所修正之規範內容。

利益衝突概念的釐清

根據「美國大學教授協會(American Association of University Professors , AAUP) 」網站,「廣義的利益衝突(conflicts of interest, COI)」通常指涉兩個不同的概念:「狹義的利益衝突」和「職務衝突(conflicts of commitment, COC),或有採義務衝突(conflicts of obligation)」一詞」。前者通常涉及私人財務利益,後者則指時間和精力。但儘管兩個指涉不同概念,實務上常有重疊的情況。例如,教授兼任公司顧問或董事,除有時間、精力分配上的職務衝突外,也有業外收入所引發的財務性利益。(Euben, 2004)4

圖1 利益衝突與職務衝突之區分資料來源:Euben (2004);本研究整理繪圖

美國在80年代後期因一連串研究人員涉及利益衝突有不當研究行為的案例後,各聯邦部會陸續訂定「狹義利益衝突(COI)」的規範,建立研究人員財務揭露的最低要件與程序,目的在避免研究人員因持有公司之股票或選擇權,影響研究計畫的執行。(Harrington, 2001)5

在討論「狹義的利益衝突」時,重點不在行為人是否因個人的外部利益而已經做出不當行為或受影響的決策,乃在於有被影響的可能性存在,若存在有利益衝突的風險,則應透過自行迴避、資訊揭露等程序,妥善管理風險。但更精準的定義則須回歸到各聯邦或地方法令、研究機構的內部規範加以檢視。(Bennett, 2007)6

而在討論「職務衝突」時,通常指:1) 大學或研究機構人員從事機構外活動的時間,已經超過內部規定;或2) 因業外活動影響其對機構承諾之主要責任的履行。「職務衝突」並不必然涉及財務利益衝突或判斷和決策的偏見。在認定「職務衝突」時,重點在教研人員時間和精力(time & effort)的分配。

針對教師或研究人員外部活動所生之「職務衝突」,則無聯邦或地方法令規範,而是交由各大學或研究機構透過內部規範加以約束。在此情況下,美國各大學內部治理模式也有所差異。有大學以「利益衝突相關規定conflicts of interest」規範教師的兼職活動,有學校針對「教師的校外活動outside faculty activities」訂有專責規定。惟,大多數的美國大學針對COC和COI分別訂有規範(如加州大學和麻省理工學院),少數大學則將COC和COI合併於同一個規範中(如史丹佛大學)。而教師兼職所涉及之「職務衝突」問題,也可能涉及校內不同的政策或規範,如研究倫理與誠實發表研究成果、學生參與研究、使用學校設備資源、留職休假和智財政策(Patent or IP Policy)。(Marcello, 2013;Euben, 2004;Bennett, 2007)7

加州大學針對非高階主管之一般專任教師的規定

觀察加州大學歷年的政策文件與校規,教師運用其專業擔任諮詢委員、顧問等,除有助於教師個人專業的精進,也有助於大學教學和公共服務的使命,故加州大學鼓勵學校教師從事校外專業活動(outside professional activities, OPA)。但因教師外部活動所引發的職務衝突疑慮,也讓加州政府、國會、聯邦部會與社會大眾,開始關切教授擔任顧問等外部活動的問題。(UC 2003;UCLA 2009)8、9

為妥善管理學校教師外部活動產生的風險,學校訂有「學術人員手冊第25節(Academic Personnel Policy Section 025, Conflict of Commitment and Outside Activities of Faculty Members,以下簡稱APM - 025)」,作為教師從事校外專業活動的行為指引。該校規的規範重點可摘要如下表,詳如後述。

適用對象

除臨床教授另有特別規定外(APM-671),學校所有專任教師都須遵守APM-025,包含學術單位的主管(deans)和部分具教師身分的行政主管(faculty administrators)。另,即使教師正處於休假研究或帶薪留職 (leaves with pay),仍受APM-025規範,並應與主管討論休假期間可預見相關活動的規劃,細節可參考學校「休假研究辦法(APM-740)」。

校外專業活動的定義與分類

觀察加州大學APM-025,規範的是「教師校外專業活動(outside professional activity, OPA)」。所稱「校外專業活動(OPA)」,指教師以其專業或學術專長與產業、社群或公眾互動交流的活動,且不論是否受有報酬或有財務利益。加州大學強調,教師除了教學、研究等職責外,也被期待貢獻專業於社會。

依據教師專業領域的不同,OPA的型態也相當廣泛。常見的活動如服務於政府委員會或工作小組、企業顧問、學術期刊編輯、審查委員(文章或補助案)、受委託提供專業服務(如創作、參與音樂、戲劇或其他藝術表演、法庭鑑定、專家證人)。(UC, 2015)10

APM-025依「職務衝突」風險的高低,將教師校外專業活動分為三種類型,各自有其應遵守的要件,包括:事前許可、時間限制、資訊揭露。類型I的活動被視為構成衝突承諾風險最高,故除須事前取得許可外,也應事後定期揭露相關資訊。類型II活動被視為構成衝突承諾風險中等到低等,雖無須事前取得許可,但教師須依學校規定定期揭露資訊。最後,以書、期刊、或其他類似型態進行學術交流之活動,被歸類於類型III的活動,這類型的活動被視為對所有學科領域不可或缺的,通常不會有構成職務衝突的風險。即使受有報酬,類型III的活動是被允許且無申報要求。

業外活動涉及學生應特別注意之事項

學校肯定讓學生參與教師校外專業活動對學生具有潛在教育上的效益,但前提是,教師應嚴守學校相關規定(The Faculty Code of Conduct, APM-015),避免對學生的學習造成不當之影響與評分。特別是在教師對該名學生具有監督、指導關係時(如導師、指導教授),更應注意可能產生的利益衝突問題。

學校並未禁止讓學生參與教師校外的創業活動,但教師應確保不會影響學生在校的學習、學業表現和學位的取得,教師也不能因學生的參與,在評分上有差別待遇。更重要的是,若學生參與教師校外公司的營運活動,在教師對該公司存有財務利益的情況下,不論學生是否因參與而受有報酬,教師都應事前取得系所主管的同意,讓學校介入衡量利益衝突可能帶來的風險,並加以妥善管理。(UCLA, 2013)11

學校未規定教師業外活動的報酬上限

所稱報酬,指所有型態的酬金(包括股票和股票選擇權),即具有立即或未來可能財物價值者。原則上,學校未限制教師擔任外部企業顧問、專業服務的收入,只要教師依各類型活動符合其要件即可。但,若外部經費來源有特別規定,教師從事外部專業活動的所得仍受其限制(APM-025-16 b)。

學校高階主管有較嚴格之規範

加州大學董事會針對學校高階主管群(Senior Management Group, SMG),另訂有校外專業活動的規範:「章程7707-高階主管校外專業活動規定(Regents Policy 7707- Senior Management Group Outside Professional Activities)」(以下簡稱章程7707)。

適用對象

「高階主管校外專業活動規定」的適用對象為學校「高階主管群(Senior Management Group, SMG)」,包括「學校主管(Officers of the University)」;根據加州大學董事會章程規定(Regents Standing Order §100.1),所稱「學校主管」指校長、副校長、分校校長、國家實驗室主任等學校一級行政主管。對同時具高階管理職身分的教師,在擔任高階主管期間,應優先適用此規定。

因分校校長兼任董事之爭議,修改學校高階主管從事校外活動之規範

規定提到,學校高階主管與外界(如外部教育和研究機構、非營利之學術社群、聯邦和地方政府、私人企業等)保持聯繫與合作關係,包括與外部教育和研究機構、非營利之學術社群、聯邦和地方政府、私人企業等,將有助於外界更加認識加州大學,也會更認同學校所肩負的教育、研究、公共服務和醫療等使命。同時,也有助於強化學校參與經濟的發展,提升學校競爭力。但,機制順利運作的前提是,避免職務衝突影響高階主管對學校應盡職務的履行。

不同於一般專任教師,學校高階主管每年度都應揭露所有校外專業活動的資訊,學校並依該活動是否受有報酬,設計有對應的表格,要求高階主管充分揭露相關資訊。

加州大學認同學校高階主管參與校外專業活動之效益,例如因其專業而擔任科技委員會、基金會或公司之顧問;擔任學術期刊的編輯、參與學術會議等,也有助於學校校譽。同時,高階主管透過實務工作經驗的取得,也回饋到學校事務的處理上。再者,學校成員與校外專業或商業上的互動交流,也有助於外界更了解與認同加州大學,進而爭取校外支援、合作或捐款等。(UC, 2016)12

但因學校高階主管(含同時有教職身分者)應貢獻其專業、主要精力時間於學校事務,故當校外專業活動的時間、精力已影響其對學校的義務,就衍生職務衝突之疑慮。尤其是在凱特西事件後,加州大學董事會在今(2016)年7月21日表決通過學校管理職校外專業活動規範的修正。(UC 2016;Watanabe 2016)13

規範要旨

章程7707規範的行為是高階主管的校外專業活動(OPA),如擔任政府、公益團體或營利事業之諮詢委員、顧問、董事等,事實上,與APM-025的定義一致,當「校外專業活動」的時間和精力已影響學校的職務表現時,就產生「職務衝突」。在此判斷標準下,以下校外活動不被視為受規範之OPA:

1) 該校外活動與其專業領域無關,例如參加宗教或文化活動;2) 該校外活動屬於高階主管職務內容的一部分;3) 對於同時具備教師身分者,該活動為高階主管維持其學術專長所必需者。

事前許可與資訊揭露的程序及表格要求

「章程7707」要求SMG成員在從事任何OPA時,不論是否有報酬,都應先事前取得許可。

舊規定要求高階主管的校外專業活動應取得部門主管之核准,新規定則提升核准權限的層級:除直屬主管外,另須再往上一級呈報,由上級主管再行審查。新修正的規定將確保分校校長、實驗室主任或校長必定會在審查和核准的程序中扮演監督的角色。

另,在提出許可程序時,應檢附相關文件,供權責單位判斷該外部活動是否構成職務風險之虞。在凱特西事件後,除既有的「許可申請表(Approval Request Form)」和「有償活動資訊揭露表(Detailed Information Form)」外,新增「正當理由說明(Justification Letter)」,要求高階管理職在提出校外活動許可時,應附加「正當理由說明」,說明該活動對加州大學之效益;該表格適用於所有外部專業活動(不論其是否有報酬、服務於營利或非營利機構)。新增加的表格僅適用於2016年後的校外活動,不溯及既往。而學校也會統計高階主管前一年度的所有校外專業活動,每年度做成報告並對外公開。

校外專業活動數目的限制:針對受有報酬之活動

不同於APM-025未有活動數目的限制,根據舊規定,學校高階主管從事有償且負擔治理責任(governance responsibilities)的外部專業活動,上限為3個。所指「治理責任」,例如擔任董事會成員。但新修正的規定將允許的活動數目調降為2個,且不分職務類型。即高階主管不論是擔任外部顧問、諮詢委員或董事等受有報酬之職務,最多得兼任2個。

罰則

違反者將依校內矯正措施規定處理,如績效評估、調薪、降級或解除高階主管職位或解聘。

結論:透過充分的資訊揭露和程序規定,降低職務衝突風險

首先,觀察加州校內規範的名稱,APM-025和章程7707規範的都是教師或高階主管的「校外專業活動」,而非兼職的行為(hold concurrent jobs)。如Bennett (2007)提到,教育研究機構的專任教師和研究人員,因其專業而受聘於任職單位,也被期待將主要時間和精力投入教學與研究。但當代,越來越多學研機構肯定教研人員貢獻其專業於公共事務,不論是公益活動或有償的專業服務。

同樣的,加州大學也重視教師校外專業活動的效益,除可從中獲得對教學、研究有幫助的實務經驗外,教師也有義務借重其專業,在一定限度下,對外提供與學校相關的公共服務,以達學校促進知識流通的使命。在這樣的互動關係下,除對教學、研究帶來正向的助益,亦可強化學校回應社會之需求,促使學校研究成果轉化為國家經濟成長的動力。(UC 2003;UC OPA Report 2016)14、15

圖2 加州大學肯定教師校外專業活動的效益
資料來源:UC 2003;UC OPA Report 2016,本研究整理繪圖

但,教師與外界的互動關係也須謹守一定的行為規範,確保潛在的職務衝突被充分揭露並妥善管理,以達教學、研究與校外活動間的平衡。畢竟外部公司所倚重的教師專業,也正是學校聘用該名教師的原因。當教師對外部單位承擔的責任已超過對學校職責的履行,就產生職務衝突。

加州大學APM-025和章程7707的目的,便是在確保潛在的職務衝突得以被充分揭露,進而管理。規範的目的非在限制教師參與校外專業活動,反而在有明確的規範下,提供教師校外活動之彈性,同時有助於提升教師或擔任行政職教師的績效。因校外專業活動固然有其效益,但也可能衍生職務衝突,一旦發生爭議案件,都將衝擊大學使命與公信力,故有必要透過事前的明確規範,達到教學、研究與校外活動間的平衡。故加州大學透過APM-025和章程7707,落實充分的資訊揭露和程序規定。

不過,比較兩個規範後可知,學校高階主管因擔負學校的管理要職,故不論是在事前許可或資訊揭露的程序,或得從事活動的限制,都有較為嚴格的規定。尤其在凱特西事件引起外界對加州大學的質疑後,學校進一步縮緊對高階主管校外專業活動的管制。

另,相較於我國兼行政職教師的範疇,加州大學董事會在2009年決議,將學術單位主管自高階主管群(SMG)移除,故學院院長或系主任自2010年起適用APM-025,與一般專任教師的管制密度相同。(UC 2010)16未來我國於檢討公立大學教師兼職規範的修訂時,加州大學前述規定與近期面臨外界質疑所作之修正,不無可供吾人借鏡之處。

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