發佈日期:2016-10-14

科技創新政策與科技動向統計分析初探

作者:賴志遠

政策評析科技創新政策分類科技議題science technology and innovation policyclassificationscience and technology issues

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「我不知道我不知道什麼」

「見樹不見林,見林不見樹」

依照聯合國教育科學文化組織(UNESCO)對科技政策所描述的定義,「科技政策是一個國家為強化其科技潛力,以達成其綜合開發之目標和提高國家地位,而建立的組織、制度及執行方向。」顧明思義,廣義的科技政策所包含的內容可分為決策規劃體系、科技研發系統、推動管理架構及機制、科技發展目標、研發預算配置、法律規章等軟硬體。

各國科技政策從以推動基礎研究、技術開發為主,擴大至創新規劃,演變成科技創新政策(science, technology and innovation policy, STI policy)。科技政策的適用範圍也因此而擴大至兼顧產業與民生需求,在引導國家的總體發展中扮演一個重要的角色。由此可見,當科技政策納入創新概念而演變為科技創新政策後,其所涵蓋的範圍已擴散至應用商品化的層面,對從事科技政策規劃研擬及研究的部會幕僚及學者而言,需要瞭解及追蹤的資訊量及變數隨之變多,包含科技政策決策模式與機制的演進、組織調整、國外熱門議題等訊息都是研究人員及部會幕僚所關心的資訊。追蹤瞭解先進國家決策模式及推動方向,學習其中值得我們參考的地方,將有助於改善我國決策流程及政策品質,對整體國家競爭力的提昇有一定的幫助。

一般研究人員多以自己的專業領域或感興趣的議題而投入該議題的資訊蒐集分析,多無法也無此必要蒐集整理不同議題的資訊。但是對智庫單位或是部會幕僚人員而言,必須依部會需求兼顧多元議題及不同的專業領域知識,能夠具體掌握整體國際上各國的推動政策及熱門議題,快速掌握重要且正確的資訊並從中擷取值得參考的資料供部會參考,有一定的必要性。但是要落實系統化追蹤各國科技政策動向及國際科技議題演變,有其難度,主要的困難有三點:1.資訊量大必須仰賴資訊工具協助、2.語言多元翻譯需求高、3.議題類型多元造成分類架構複雜化。目前很多資訊已經可以從網路上搜尋到,但是如果要系統化追蹤多個國家科技部會及智庫組織的新聞訊息,必須仰賴資訊工具的協助才能有效蒐集;同時由於值得追蹤的國家遍佈美亞歐各大洲,語系多元,無法完全倚靠英文即把目標國家的資訊蒐集完整,如日韓德法等國都是值得研究人員蒐集的目標國家,但是語言隔閡使研究人員難以瞭解這些外語訊息,唯有透過翻譯才能使研究人員瞭解訊息內容,這都提高研究成本;最後是分類架構的設計,要長期的蒐集及分析大量的訊息,一個合理的分類架構有助於研究人員資料的保存和整理,能夠快速取得同性質的資料後即能進行同議題跨國或時間軸向分析,這些都是本研究必須克服的困難。

目前許多蒐集各國科技政策或科技計畫動向的首頁,如歐盟委員會聯合研究中心(JRC, Joint Research Centre)所維運的研究與創新觀察網(RIO, Research And Innovation Observatory),仍是以經營新聞類的模式來整理各國的科技政策/議題訊息。如何以總體性思維或是系統觀的模式來追蹤各國科技政策/議題動向,如針對某些熱門議題的各國觀點整理、議題的智庫觀點及政府行動以串聯兩者的關聯性,或是以時間軸呈現議題的關鍵字演變或關鍵字頻率,或許能夠提出一個與過往政策研究不一樣的研究成果,供使用者不同的視野及觀點。

因此對科技政策議題的追蹤及確認,因牽涉的利害關係人太多,需要蒐集的對象包含各國主管科技事務部會、部會轄下的智庫、自主性高的政策研究機構、跨國組織都是需要蒐集的資訊來源,而所蒐集的資訊類別包括

  • 1. 各國主管科技事務部會所推動事務
  • 2. 各國主管科技事務部會的決策模式演變
  • 3. 各國利害關係人所探討的議題

這三大類資訊可歸納為觀測對象在做什麼,怎麼做,以及想什麼這三種類型。研究者透過大量的資訊蒐集後,有系統的分類及計算議題的強度(intensity)來找出其中重要及熱門的課題,這是本文提出的構想,並於下文就所蒐集的資訊進行初步的整理及分類以供讀者參考。

圖一.資訊蒐集流程整理示意圖

圖一為本文所規劃的科技政策/科技議題資訊蒐集流程示意圖,由於科技政策所涉及的議題類別過多,所參與的角色也包含產官學研各界,因此主要蒐集的訊息包含各國科技部會所發佈的新聞稿、政府出版品、重要智庫及國際組織所出版的研究報告為主。對所蒐集的資訊進行標籤處理,整理其關鍵字、發佈日期、發佈機構、標題、摘要、領域類別等初步資訊。完成資料整理後,把所有的資訊進行人工分類,並對所分類的群組進行命名及屬性定義,並統計其數量、發表年份、國家或機構發表量等數據。後續對群組內的報告或訊息進行解析,透過關鍵字的萃取瞭解這類報告訊息所透露的重大資訊或討論重點,嘗試以最低的成本解讀大量的報告後,綜整歸納出該群組內的重要議題。這類的資訊將有助於研究者勾勒一幅大致的科技政策或科技議題地圖,使讀者瞭解總體議題分佈或是議題趨勢的發展等。最後所蒐集的議題清單將召開專家會議,邀請科技管理、公共政策、技術領域專家及部會人士與會協助確認對科技政策規劃研擬具參考價值、值得研究團隊長期追蹤及觀察的議題,同時透過外部專家意見,修正本研究的議題設定方法。

表一.資料來源

政府部會中國科技部、工業與信息化部、統計局
日本文部科學省、經濟產業省
韓國未來創造科學部、貿易產業能源部
新加坡資通訊部、貿易工業部
印度資通訊科技部、科技部、商務工業部
德國聯邦教育與研究部、聯邦交通與數位建設部、聯邦經濟合作發展部、聯邦經濟與能源部、德國研究協會
英國商務創新技能部、能源與氣候變遷部
法國經濟產業數位部(法文)、高等教育與研究部
芬蘭交通通訊部、就業與經濟部、教育與文化部
加拿大創新科技與經濟發展部、科學部
美國NSF國家科學基金會、能源部、衛生與公共服務部、農業部
澳大利亞產業創新科學部、通訊與藝術部
國際組織國際能源署IEA(International Energy Agency)、經濟合作暨發展組織OECD(Organization for Economic Cooperation and Development)、亞洲開發銀行ADB(Asian Development Bank)、聯合國UN(United Nations)、歐盟EU(European Union)、國際電信聯盟ITU(International Telecommunication Union)、聯合國教育科學文化組織UNESCO(United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization)等
知名智庫科學技術.學術政策研究所NISTEP(National Institute of Science Technology Policy)、韓國科技規劃評價院KISTEP(Korea Institute of Science and Technology Evaluation and Planning)、科技政策研究院STEPI(Science and Technology Policy Institute)、資訊技術與創新基金會ITIF(Information Technology and Innovation Foundation)、布魯金斯學會Brookings Institution、科學技術振興機構研究開發策略中心CRDS JST(Center for Research and Development Strategy Japan Science and Technology Agency)、世界經濟論壇WEF(The World Economic Forum)、Gartner、洛桑國際管理學院IMD(International Institute for Management Development)等

表一為本文所處理的資料來源,主要的資料來源分為三類:智庫、國際組織、各國主管科技事務部會和專門的科技政策入口網頁。各國的主管科技事務部會主要以科技部、經濟部、工業部或各類型的研究委員會為主,而國際組織和智庫則尋找具有代表性的國際知名研究機構為主,如蘭德、NISTEPKISTEP、Brookings、OECD、EU、IEA或是科技政策入口網站如國內的科技發展觀測平台歐盟執委會(European commission)的研究與創新網等為主。這三類的資訊源應可以大致確保本研究能夠找到具有代表性及重要性的訊息及報告來源,以降低研究成結果的偏頗性及確認後續所歸納的各類議題具有意義。目前本文所蒐集整理的訊息(含報告)共335則,時間跨度為2014至2016年5月31日止,主要的資訊類型包含各國的科技政策公告、行動方案、大型科研計畫項目、研究報告、調查報告等。每一則訊息的處理方式,是針對標題及內文擷取關鍵字,定義其所屬領域;若該則訊息為報告出版,則下載其報告後,以報告標題及報告執行摘要(executive summary)內容擷取關鍵字以作為分類的依據。同時整理訊息的發佈時間、發佈機構、國家等基本資料作為後續的統計處理。

圖二.訊息分類統計圖

圖二為對所蒐集的資訊分類結果統計呈現,分類定義見表二。本文就所蒐集的資訊分成兩大類,一類為政府的科技政策相關行動方案及作為(圖二綠色框所示),另一類則是由智庫和國際組織針對科技議題或是科技政策所提出的政策建議報告或研究分析報告(藍色框)。分類框架下的數字代表該類的訊息數量,從所蒐集到的訊息經過分類統計後,其中政府行動為155則,智庫建議為180則。從圖二的分類結果可知,政府主管科技事務的部會在科技政策的行動上,主要以科研策略、資源配置、策略設定以及績效評估為主。而智庫及國際組織的研究主題類別則更為多元,類別涵蓋了科技發展、產業、創新、趨勢預測(含前瞻調查成果)、國際比較排名調查等,此外對環保、能源議題也是國際智庫及組織熱衷投入的研究主題。

表二.訊息分類定義說明

訊息分類架構定義說明
科研策略科技部會推動的發展策略及白皮書等報告
資源配置科技部會的研發資源配置方案及科技投入重點等訊息
行動方案/計畫科技部會推動的計畫、行動方案等訊息
推動創新科技部會推動的創新政策及措施
績效評估機構表現、大型研究計畫成果的評估報告
法制規範法令、行政措施、行政工具等相關條文的調整修正或立法公告
人才培育教育體系、人才培養、人才吸引、人才雇用等措施方案
組織改造政府部會的組織架構調整、部會整併增刪、任務調整
研究設施建設新研究中心、機構的成立或擴大編制及架構
公告宣言政治人物對重大的科技議題所發表的演講或宣告
科技發展建議智庫等研究機構對國家重要研發項目及領域投入建議所做的評估、規劃或建議方案
產業政策經濟動向與產業發展策略及推動措施
創新政策與創新相關的推動政策、思維、創新因素探討
趨勢預測智庫對未來趨勢的研判報告
教育/研究體系教育與研究體系的管理
科技成果管理智財管理與推動、技術轉移、知識成果商品化等議題
總體面討論國家競爭力,國際情勢
貿易貿易、金融體系
環境保護環保、氣候變遷等
能源能源安全、再生能源、能源技術
健康福祉健康醫療、民生、福利
基礎建設城市建設、基礎設施建設管理
糧食糧食安全、漁農牧相關議題
國際評比具公信力的智庫或獨立機構針對各國科技創新表現、國家競爭力及其他指標排名
其他無法分類的議題

從政府行動來看,可以看出各國的科技事務主管部門所要處理的事都大同小異,對外公告要投入的科技研發項目或發佈國家科技發展策略、對研發資源的配置管理、研發成果的管理、重大計畫的績效評估及計畫的管考等作業;以及對法規、組織改造、人才培育、研究設施的建設等針對性作為等等,都是各國科技部會的常態性工作。從這類資訊的蒐集整理,若仔細分析可以找到許多值得吾人參考的資訊,例如各國的重大科研策略動向將使吾人瞭解外國政府對科技發展的期望及其發展目標設定及推動措施等重要資訊。如歐盟於2015年針對HORIZON2020計畫設定了未來兩年優先領域、英國BIS於2014年發佈其新興技術發展策略並與財政部共同發佈科學創新成長規劃、韓國國家科學技術委員會也於同年制定國家重點科技策略路線圖等。綜整這類資訊將可以得到一些重點,如強化人才培育、確認優先投入領域、加大研究設施投資、擴大研發資源及資金金額、催化與鼓勵創新活動、加強國際合作等措施及作為來做為推動科技發展的必要措施。

而智庫及國際組織所關切的課題可以大略分成兩類,一類是配合部會的需求所完成的報告類別,如科技發展、產業政策、創新政策、科技成果管理、教育/研究體系等多個議題,但是研究機構所關切的議題更為多元,包括趨勢預測、能源、環保、國際比較、貿易、總體面及糧食等議題,都是他們所關切的主題。以趨勢預測為例,美國全球技術變革研究所(LIGTT, Institute For Globally Transformative Technologies Lawrence Berkeley National Lab)也於2015年年初提出針對永續發展全球應積極投入以取得突破的50項關鍵科技;芬蘭創新基金會SITRA於2015年年底提出影響未來社會發展的十項技術:虛擬化(vr)與資料數位化、人工智慧、感測分析元件(instrumentation of everything)、運輸與物流機器人、製造與服務機器人、奈米材料、生技與製藥、能源、數位雲平台、ICT全球化系統;2015年年中英國議會提出「面對2020及以後」,對人口、技術變化、氣候變遷、資源安全與永續、不平等、政府治理、不可預測的風險等議題的可能發展趨勢提出英國及世界的因應策略。目前資料上仍無法直接聯結智庫研究與政府行動的關聯性,但是可以預期隨著蒐集資料數量的增加及完成時間軸向分析後,將可以提供一個更為清晰的圖像,有助於確認兩者的關聯性。

本文嘗試從一個探討全面議題重點的方式來瞭解重要的科技議題或科技政策走向,以各國及各智庫的所發佈的通告及報告為研究標的,透過每則訊息標題及摘要的整理進行統計及屬性分類,以作為未來議題重要性及熱門性的判斷,以找出近年值得吾人關心的科技政策或科技議題,來做為未來政策規劃或議題選擇的參考資料。唯目前成果因樣本數量仍不足以反映國際趨勢發展,但是數量又多得難以用人力逐一判讀每則訊息及報告的內容及關建訊息。這些困難在後續可以透過網頁擷取工具及自動分群分類軟體協助下,蒐集大量的報告和訊息並進行初步的分群或分類到已設定好的分類架構下來檢視其內容以作更完整的篩選及分析,並從中找到值得吾人關切追蹤的新議題,是本研究的最終目標。唯本文仍是一個嘗試,從初步構想設定後所進行的資料蒐集,分類架構設定,分類資訊等前導測試工作,內容及結果有不足及不完善之處,也請讀者多多包涵指教。

參考文獻

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  8. SITRA, Risto Linturi, Technology as an Enabler of Sustainable Well-Being in the Modern Society (2015), 取自https://www.sitra.fi/julkaisut/Selvityksi%C3%A4-sarja/Selvityksia103.pdf