發佈日期:2016-09-30

疑歐主義勝利後對英國科研的影響

作者: 陳曉郁

政策評析歐盟科研補助國際合作人才流動European Union (EU)Research GrantsInternational CooperationThe Flow of Talent

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前言

2016年6月24日英國脫歐(Brexit)公投完成開票,許多人對於居然有近52%的人選擇脫歐感到錯愕、震驚,有人則沮喪、失望,也有人表示滿意、興奮,也有人冷漠以對。而媒體及學界則從英國脫歐可能產生的影響,包括貿易、金融、勞動力、移民、主權、法規、國家安全等經濟政治相關層面提出不同見解。總而言之,此一公投結果無疑是疑歐主義(Euroskepticism)的一大勝利。

由於之前各項分析顯示,脫歐比留歐的風險更大,因此有人疑惑,為何英國人還是選擇離開?這或許可從近年來英國政府施政讓人民感受到經濟困頓,尤其歷經薪資未獲調漲、社會福利下修,加上與來自歐盟移民的緊張關係升高,人身安全也未獲得較高保障,以及恐怖主義和國際犯罪仍無處不在等因素有關。此外首相卡麥隆提出的各項政策,似也無法重新定義英國與歐盟的關係。而公投結果也坐實了疑歐主義的主張,種種因素導致脫歐派的勝利。

英國脫歐究竟有哪些優勢?若以科學研究的角度來觀察,預期包括:國家科研預算增加、可不必遵循歐盟嚴格的學術要求與臨床實驗規範、可控制移民類型如加強引進技術移民等。惟就整體科研發展來說,脫歐後英國學術界受到較大影響的部分包括:科研經費、國際合作、人才流動等,試分述如下:

一、科研經費

現階段歐盟主要科研計畫經費有半數投入在英德法3國。2014-2015年英國大學即獲得約8.36億英鎊的挹注,約佔該年度英國研發經費總額的14.2%。在英國亦有較多研究人員獲得歐盟補助,2007至2013年合計約17億歐元(House of Lords Science and Technology Select Committee, 2016b)。儘管英國對歐盟貢獻只佔研究總經費的11%,但以現況英國接受歐盟補助比例最高達16%的情形來看,英國每年將至少損失10億歐元,這還不包括喪失優先使用大型基礎設施等權利。

從金額流向細看,英國自2007至2013年之間總共貢獻給歐盟777億歐元,佔歐盟成員國投入金額的10.5%;而歐盟資助英國475億歐元,約佔歐盟成員國接受資助總額8,027億歐元的6%。但若只從科研經費來看,2007至2013年英國支付歐盟研究計畫54億歐元,但同期英國獲得歐盟近88億歐元補助(圖1);像在FP7框架計畫中,英國獲得補助金額僅次於德國。FP7計畫總金額約554億歐元,其中英國就佔12.5%,獲得69億歐元資助,為同一時期英國科研經費支出的3%(House of Lords Science and Technology Select Committee, 2016a)。

圖1 英國與歐盟資源流動情形(2007-2013)
資料來源:House of Lords Science and Technology Select Committee (2016a)

從研究領域來看,英國學界在癌症、資訊科學、奈米及工程等前瞻研究均仰賴歐盟挹注;以校來看,則以牛津大學(23%)、劍橋大學(20%)、倫敦大學學院(University College London)、倫敦帝國學院(Imperial College London)和愛丁堡大學最多,佔學校公共資金補助來源的5分之1。倫敦政經學院(London School of Economics)則有高達36.3%補助來自於歐盟及歐洲研究理事會(Hook & Szomszor, 2016)。歐盟資助對於英國大學研究活動所佔比例也逐年提升,從2009-2010年度6%到2013-2014年度9.7%。歐盟FP7框架計畫2007-2013年補助英國69億歐元中,有49億歐元補助給大學校院,佔71%。歐盟補助的前25間大學中,也有13間位在英國(House of Lords Science and Technology Select Committee, 2016b)。以2016年4月最新數據來看,英國大學獲得Horizon 2020資助的計畫件數也最高(圖2)。因此若失去歐盟補助,勢必得增加其他收入來源,否則對於英國各大學之尖端研究及科研發展將產生重大影響。

圖2 主要國家獲得Horizon 2020補助計畫件數
資料來源:UK HE International Unit (2016)

除了補助金額高之外,英國在科研補助上,較易受歐盟補助影響的原因為:英國政府科研投入比例偏低,僅佔該國GDP的1.7%,不僅低於OECD國家平均2.4%的水準,更遠低於美國2.8%。加上英國外來研究經費收入比例逐年升高,如2014年海外資助佔英國國內研發經費支出(Gross Domestic Expenditures on R&D, GERD)比例為18.9%,其中有相當大的比例來自於歐盟。同項數據2014年德國為5.2%、美國4.5%,但與英國同樣偏高的有奧地利15.3%、荷蘭12.5%(UK HE International Unit, 2016)。

從數字來看,英國加入歐盟整體支付的經費確實高於歐盟提供給英國的科研補助,但誰也沒有把握,在脫歐後英國政府會提高其國內科研補助預算總額。未來英國若以非歐盟成員國資格參與歐盟競爭型科研計畫,勢必得投入更多成本,甚至可能因移民簽證問題使得研究人員無法參與計畫的情形發生。英國如依循非成員國如挪威、瑞士及以色列等國之參與模式,除得投入資金,也要符合歐盟訂定之相關規則,如研究人員自由移居等。不僅如此,英國在喪失歐盟成員國資格後,該國科學家雖仍能參與歐盟基礎研究設施計畫,但將失去使用重要設備,如法國的國際熱核實驗反應爐(International Thermonuclear Experimental Reactor, ITER)之優先權利,對於科研發展也將造成重大影響(Cressey, 2016a)。

二、國際合作

英國皇家天文學會(Royal Astronomical Society)在投票結果公布的隔天即呼籲英國政府應設法挹注資金讓學術團體繼續參與ERC支持及在HORIZON 2020框架下的研究計畫。可見得在英國工作的研究人員對於現有合作關係能否繼續維持,未來合作機會是否受到影響的憂心程度。就像英國大學校長認為,萬一將來進行尖端研究合作受到限制,將喪失研究先機,大幅減弱英國在科學創新的領導地位。就以目前全球科學研究逐漸走向資源集中以及國際(區域)合作的趨勢,若無法參與全球重要科研計畫,長期將造成不利的影響。好不容易現階段英國科研機構質量已有所提升,根據2015年世界經濟論壇(World Economic Forum)資料顯示,英國排名已從2008-2009年度第7名逐漸攀升,至2014-2015及2015-2016年均居於亞軍席次,僅次於瑞士(圖3)。未來無法繼續參與國際合作,影響範圍將也不小。

圖3 國際科研機構質量排名
資料來源:UK HE International Unit (2016)

近年來英國國際學術合作蓬勃發展,根據2016年6月英國高等教育國際部報告資料,2012年英國期刊論文有高達46.3%為國際共著,僅次於荷蘭(UK HE International Unit, 2016)。2008到2012年英國與他國合作發表數量前10名圖示(圖4),儘管以與美國科學家共著論文篇數最多(佔27.2%),但與他國合著前10名中,有6國為歐盟成員國,合著比例超過5成,其中以與德國跟法國合作較多。湯森路透WOS(Thomson Reuters Web of Science)資料顯示,英國與德國合著篇數自2000至2014年,從3,370篇到飆破1萬篇,成長3倍(Adams & Gurney, 2016);英國與法國雙邊合作的成長也相當快速(圖5)。英國與不少歐盟成員國研究合作上也頗為密切,英國前20名學術夥伴國家中,就有13名為歐盟成員國。

圖4 英國前10名學術合作夥伴國家(依合著論文數量排序)
資料來源:UK HE International Unit (2016)

圖5 英國與德、法、美等國合著篇數成長情形(相較於2000年)
資料來源:Adams, J. & Gurney, K. A.(2016).

歐盟科研補助政策特點之一,在於其鎖定投入某些研究領域。從歐盟資源整體配置情形可知,HORIZON 2020計畫在2014至2020年預計投入800億歐元在學術研究上,尤其針對重大社會挑戰,如人口老化、氣候變遷、公共衛生等議題,透過跨領域及跨國合作完成相關研究。依學術發展趨勢來看,以已推動之大型計畫如腦科學、石墨烯等為例,倘若僅仰仗美、英等單一國家推動,而不與歐盟合作,勢將難以繼續,尤其是大量數據資料的蒐集與建立等,均需透過長期跨國合作才可能完成。目前像奈米、先進材料、生物技術、永續發展等亟待研究突破的關鍵領域,亦仰賴與歐盟成員國之串連方得以進行。

儘管支持脫歐人士認為,英國未來在科技政策上,將享有更高的政治主導性、法規自主權及政策自由度,但是否就能擺脫歐盟法規的限制,這點還無法確定。此外,脫歐可能造成原設置在歐洲學研機構或科學基礎設施的出走,如位於倫敦的歐洲藥物管理局(European Medicine Agency)是丹麥、瑞典及義大利等國爭相想挖走的機構。若歐洲藥物管理局搬遷,除了將減少850個專業人員的工作機會外,亦將影響英國未來在藥品研發及相關監管機制等政策主導權。英國若想留下之前共同設置的大型研究設施,或許得考慮與歐盟及其他歐洲學術機構如歐洲核子研究組織(European Organization for Nuclear Research)及歐洲太空總署(European Space Agency)的合作模式(Abbott et al., 2016)。

三、人才流動

英國脫歐勢必影響研究人員的動向。泰晤士報在英國脫歐投票前,針對在大學工作的學者專家進行調查,其中超過9成的受訪者支持留歐;有4成受訪者說,如果公投結果是脫歐,將選擇離開英國。有些受訪者考量到其研究補助經費來自歐盟,並考慮後續研究資助及相關配套如遷移等措施。同項調查還發現有3分之1的受訪者曾在其他歐盟成員國工作,在德國19%、法國17%及義大利9%(Morgan, 2016),比例如此高的原因,是因為歐盟科研人員依規定可不受國籍限制,擁有前往歐盟成員國居住與工作的權利,這也使得歐盟研究人員有3成比例在其居留國家以外的其他國家工作。

因此未來受到影響較大的將是非英國籍成員較多的英國科研團隊。現階段或許來自歐盟的研究人員不會被踢出英國學研機構,但年輕研究人員為其前途著想,將可能不考慮留在英國。以現況英國科研發展極度仰賴歐盟且全面性地參與歐盟科研計畫,很難不質疑英國如何在脫歐的情況下繼續維持尖端科研成果。儘管歐盟會員國及非會員國可建立良好的合作關係,現今在英國學研機構任職的研究人員約15%(Universities for Europe, 2016),在頂尖大學工作的比例更達到20%。這群人即使現階段的研究工作不受影響,但未來的研究補助及工作保障仍將成為一大考驗。對於多數的研究人員來說,未來勢必要面臨「選邊站」的難題,這或許是研究人員考慮離開英國的主要原因之一。

此外,歐盟補助研究學者移地研究的重要項目,如居里夫人計畫(Marie Sklowdowska-Curie Actions)每年補助約9,000名研究人員,且2007至2013年光英國研究人員補助就花費11億歐元,佔計畫總額25.5%,包括3,454名英國研究人員,他國赴英國學術機構進行訪問研究的有8,120名(House of Lords Science and Technology Select Committee, 2016b),未來將可能不再補助來自英國的學者。像歐盟補助年輕學者的伊拉斯謨計畫,該計畫於2013-2014年度補助27,401名學生前往英國,而英國學生赴他國的有15,610人(UK HE International Unit, 2016),相關補助也將會受到影響,勢得倣效馬其頓、冰島、列支敦士登、土耳其及挪威等國,待協議談妥後才能繼續參與。

因此在考量職涯發展的情況下,科研人才流動往往跟著研究補助計畫遷移,特別是朝向能長期資助與科研資金較為充沛的國家移動。年輕研究人才,特別是博士後研究,除了跟著研究資金移動外,也會針對研究發展前景(如國際合作或與其他頂尖學者互動情形等)來決定未來動向,換言之,研究環境是否具競爭力及有彈性也是考量重點。

從另一個角度觀察,依現況,英國大學就讀學生約5%從歐盟成員國前來,未來若無法吸引優秀人才來到英國,將使得無法提升大學研究與教學,也將影響經濟成長。未來流失的不僅是國際生,還將包括有潛力的年輕研究人員(博士後研究、助理研究員),甚至包含頂尖研究人員。因此,英國該如何避免人才流失,以及如何引進優秀人才,將成為英國政府一大考驗。脫歐後,英國培養的人才或許會留下,但來自歐盟其他成員國的研究人員可就不一定了。2014-2015年數據顯示,在英國工作的歐盟研究人員高達31,635人,佔在英國工作的研究人員總數16.3%,比英國學人待在歐盟成員國的人數多。像劍橋大學就有23%研究人員來自歐盟其他成員國(UK HE International Unit, 2016)。若這些人才流失,將對於英國科研產生重大影響。

儘管歐洲大學聯盟(European University Association)在公投結果出爐後第一時間就發表聲明,說將繼續與英國大學合作。但仍有人對於英國高等教育充滿希望,認為短期內不會失去補助,同時有更多機會提供給非歐盟成員國技術移民(研究人員及國際學生),更有可能吸引科研人才前來,並可控制來自歐盟的非技術移民人數。脫歐派認為,資金面與人才面具備短期維持補助與長期更多機會的情況下,又能避開歐盟規定的牽絆,可說是發展前景可期。

但真的有這麼容易嗎?主張留歐人士可不這麼認為。他們擔心脫歐的不確定性將導致歐盟成員國學生降低前往英國留學的意願(因須繳交較高額的學費且無法在英國申請到學生貸款,又降低申請到歐盟補助如伊拉斯謨計畫的可能性),這將使得大學收入減少,且影響相關就業機會。目前來自歐盟學生比例較高、可能受到影響的知名學府包括:倫敦政經學院(London School of Economics and Political Science, LSE)、倫敦帝國學院(Imperial College London)、倫敦大學亞非學院(School of Oriental and African Studies, University of London, SOAS)。

長期來看,從國外聘用人員能一定程度彌補國內人才短缺問題。這也是為何2016年3月〈自然〉期刊公布其針對研究人員進行調查,結果顯示來自歐盟的研究人員(有半數在英國工作)超過8成反對英國脫歐,且多數認為英國脫歐對英國科研的傷害超過對歐盟的影響(Cressey, 2016b)。儘管英國未來在移民政策的自由度將可望增加,但脫歐後英國研究人員也較不受歐盟研究機構歡迎,這點亦不容小覷。

結語

英國離開歐盟的結果,顯然將對科研補助、國際合作及人員流動等產生重大影響。目前在英國的學研人員除了憂慮現行的歐盟科研計畫補助是否仍將繼續外,也擔心英國未來是否仍有機會參與歐盟各項科研計畫,亦煩惱科研人員之遷移與聘雇情形。

以現今英國大學科研預算約有16%是仰賴歐盟補助。在補助總金額如此高的情況下,未來英國即使能仿照瑞士模式,繼續參與歐盟科研計畫,其參與幅度勢必也大幅縮減。即使如同脫歐陣營原先樂觀預期,認為未來英國會將原先繳交給歐盟經費轉而運用在該國健保及科學研究上,依現況也難以判斷能否做到。

即使未來英國學術界可能減少部分研究框限(歐盟學術研究規定相對嚴格,如臨床試驗、基因轉殖作物等相關規定,往往被指控影響學術研究進程),但生醫領域或將失去以歐盟為主要或潛在市場的可能性。在失去主導相關規範的情況下,有可能提高臨床實驗成本或延緩研究進度。此外在失去歐盟單一市場的保障下,未來恐怕也得面對美國及其他歐洲國家更為強力的競爭。

未來若要繼續參與如歐盟HORIZON 2020計畫,勢得強化國際合作,因為計畫補助要求,必須與至少3個歐盟成員國合作。此外亦得透過較積極的作法,來彌補科研人才缺口,如擴大技術移民簽證辦理、以較高薪資吸引學人等,都是可考慮的方式。

參考文獻

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