發佈日期:2016-09-02

智慧專業化:創新政策新概念(上)

作者:邱錦田

創新系統智慧專業化創新政策創業發現過程歐盟區域創新策略Smart specializationInnovation policyEntrepreneurial process of discoveryEuropean UnionRegional Innovation Strategies

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一、 前言

智慧專業化(smart specialization)是一政策新概念,目的在幫助國家或區域建立其獨特的比較優勢和潛力基礎,並聚焦投資於數量有限的優先領域,以建立國家或區域的競爭優勢,激發經濟增長。在2008年歐盟推動設計歐洲研究區域(European Research Area, ERA)架構之專家諮詢小組(創新理論大師福雷(Foray),麥肯(McCann)和其他學者組成)提出智慧專業化政策概念後,很快地就為歐盟採用作為內嵌於歐盟2020的政策架構以及創新聯盟計畫的關鍵要素,而且歐盟執委會(European Commission, EC)決定建立服務智慧專業化策略(S3)平台,以支持國家區域致力制定和實施智慧專業化策略,並討論關於導入智慧專業化作為各區域取得結構性基金資助的條件條款之一。

經濟合作及發展組織(OECD) 創新和技術政策工作小組於2011年啟動一個「創新驅動成長的智慧專業化策略專題計畫(Project on“Smart Specialization Strategies for Innovation-driven Growth”)」和起草一套新的智慧專業化策略。該計畫是國際智慧專業化論述的當前先鋒,希望把歐盟首先提出相關概念基礎轉變為政策依據和高度實用價值的工具。已有來自世界各地的15個OECD國家和地區,共同合作產出衡量智慧專業化的指標,治理諮詢和個案研究,顯示出智慧專業化概念已逐漸廣泛應用於歐盟與OECD國家的創新策略與政策實務上。本文概述智慧專業化概念的基本論述,此政策新概念在歐盟國家/地區研究與創新策略設計上的應用,以及芬蘭拉赫蒂地區從群聚策略轉型為智慧專業化策略的具體實例。

二、 智慧專業化概念的基本論述

1.智慧專業化概念的基本理由

智慧專業化概念的背後基本理由是為了經濟專業化,透過集中知識資源,並將其連接到國家和地區數量有限的優先經濟活動,促成該國家和地區成為並保持其在全球經濟中的競爭力。這種類型的專業化使得地區能充分利用知識生產和應用的規模、範圍和溢出效應,是地區生產力的重要驅動力。

此外,結合創新與國家/地區經濟特定優勢的智慧專業化策略,可提供更大的成功機會。非科技領先地區若仿效其他地區的標竿產業,如半導體或生物技術,而試圖創造經濟成長奇蹟,不僅會使模仿地區獲得成功的機會變少,也助長了領導者和追隨者差距的市場主導模式。總之,智慧專業化取徑是基於該地區的特色產業結構與知識基礎,聚焦投資發展新專業化領域,而產生獨特資產和能力的一種新創新策略。

智慧專業化概念的另一基本理由是從過去政策實務弱點吸取教訓,歐盟過去的區域創新策略,往往遭遇下列一個或多個的弱點:

  • 缺乏國際和跨地區的視野,亦即往往是孤立地考慮區域創新和經濟系統。
  • 與區域的產業和經濟結構不協調,公共參與研發太多而企業驅動研發不夠。
  • 缺少區域資產(例如:科技基礎建設,人力資本)的完整分析。
  • 挑選贏家(picking winner)的併發症1
  • 複製表現最好的地區並不考慮在地本身的脈絡。

因此,區域創新政策往往顯示出在識別優先領域和地區之間的實務合作形式缺乏效率,此問題甚至在公共和私人資金缺乏的當前經濟危機中更為關鍵。智慧專業化理念以”智慧方式”促進更有效地協同利用公共投資,聚焦投資知識基礎資本,支持國家和地區強化其創新能力,同時聚焦把稀有人力和財金資源投入在少數幾個具有全球競爭力的領域,以促進區域經濟增長和繁榮。

2.智慧專業化的核心要素

智慧專業化是一個新的創新政策概念,目的在促進高效和有效地利用科研的公共投資,必須以協調一致的方式明確設定可發展和匹配研發創新與企業需求的優先領域,這些領域都是在研發領域和其他創新相關活動生產力的重要驅動力,更重要的是要聚焦投資某些領域,以發展未來專業化的獨創性領域,以建立國家或區域的競爭優勢。智慧專業化是要解決研發和創新資源和活動之間缺失或弱化的關係,核心要素包括:

A.創業發現過程

智慧專業化概念創新政策有別於傳統產業與創新政策的因素很多,主要的核心要素是基於“創業發現過程”2 ,透過讓創業者參與創業發現過程展示未來區域發展最有潛力領域,解決知識投資優先性和資源分配決策的難題。此過程可以揭示一個國家或地區做得最好的研發與創新是什麼,因為創業者是最有條件了解或發現所擅長生產所需的知識投資優先領域,通常發生在透過新活動的試錯和實驗。因此,智慧專業化概念的創新政策比傳統的產業與創新政策更重視自下而上,這些新活動的優先領域通常是跨學科性質,是建立在現有的勞動力和學科優勢,也必須擴大到未來的優勢潛力和經濟外溢到其他活動和產業的最大機會。經過廣泛的協商過程,包括更廣泛的利益相關者參與(即學術界,企業家,非政府組織),也證明以協調一致的方式明確設定優先領域是有效地、且被看作是實施證據基礎創新政策的最關鍵工具之一。

創業知識不僅僅涉及科學和技術,還結合並涉及到科技相關的市場增長潛力,可能的競爭對手,以及為開展新的企業活動所需的投入和服務的知識。這種知識需要綜合和整合,以協助建立現有或新領域機會的願景,更需要活化、動員並支持更廣泛創業者的創業知識,以作為在智慧專業化過程的主要成分。而擁有區域經濟中的創業知識,在有豐富的創業實驗與發現的先進地區通常是公司擁有,在這種情況下,智慧專業化過程可能更明顯。然而,在其他產業結構和創業能力較弱的地區,在公司以外的其他場域識別和活化創業知識至關重要,如在大學或公共研究機構,透過與當地企業的合作計畫有助於揭露該地區特定專業化未來價值的資訊。

廣義的創業者,除了企業,還包括大學,公共研究機構,獨立自主創新創業者,最能發現在區域中有可能勝過現有的能力和生產性資產的研發和創新領域。鑒於創業實驗和發現的重要性,智慧專業化政策和鼓勵創業政策之間沒有矛盾,相反的,這兩項政策是相輔相成的,若沒有強大的創業精神,在回饋和培育智慧專業化策略所需的創業知識不足,智慧專業化策略會失敗收場。

B.不是以產業別,而是以活動作為知識投資優先領域設定的層級。

雖然優先領域設定對產業還是重要,但智慧專業化聚焦的知識投資不在於標的特定產業的層級,而是以活動作為優先領域設定的層級,活動可連接到特定的技術或技術組合,特定的企業功能,自然資產(例如:能源,稀土金屬)等,以發展未來專業化的獨創性領域。一般以發現創新項目補充區域現有生產性資產的相關活動作為未來的優先領域,因此智慧專業化策略通常需要根據給定區域整體境況的結構變化(如轉型,現代化,多樣化,新領域的突破基礎),來區別給定區域的智慧專業化目標。

  • 首先,從現有的產業轉型為基於合作體系和過程的新產業,亦即透過共同合作研發,既有工程和製造能力衍生形成新活動發展的知識基礎,例如:在奧地利企業家發現從精密機械和光學工程到醫療技術的轉型之路,醫療技術從產業能力和競爭力本來就已經很強的機械工程應運而生。
  • 第二,現代化:是現有產業的技術升級,需要關鍵增能技術3支持特定應用的發展,以改善現有產業(也許是傳統產業)的效率和品質,例如:芬蘭的紙漿和造紙產業將奈米技術看成是有前途的價值應用創新源,一些公司透過增加其整體內部研發投資來因應這些機遇,不僅用來實施現有的技術升級,而且探索在奈米技術和生物技術領域支持特定應用的最新進展。
  • 第三,多樣化:在這種情況的發現需要潛在的協同效應(範疇經濟和溢出效應),很可能在現有活動和新活動之間實現,這種協同效應使得新活動趨向更有吸引力和盈利能力,例如:法國圖盧茲(Toulouse)區域展現出航空領域智慧專業化(空中巴士谷),導致創業活動、高等教育和科研基礎設施延伸到新的領域,如衛星和GPS技術。
  • 第四,新領域的突破基礎:這種情況的發現是在某一新領域的研發和創新可以使以前低成長的活動突然變得更有吸引力,這種突破基礎需要包括研發創新和相關創業活動的共同出現。

智慧專業化不是沿著預先決定的路徑鼓勵專業化,相反的,智慧專業化方法認識到活動的新發現或意外發現,可能在創新體系內的給定環節導致專業的多樣化出現。事實上,各地區可以維持智慧專業化(優先領域)的多路線發展,大多數透過智慧專業化策略產生上述結構變化,實際上涉及到多樣化的創造,如轉型到新活動或是現有產業的多樣化,尤其是在促進跨產業或跨界合作的策略已被證明在產生新的創新應用和整合解決方案的創意非常成功,跨產業或跨界連結也可提供一個區域具有獨創性和專業化來區別自己與其他地區和提供競爭優勢。

C.評估和監測

與其他新的產業創新政策一樣,智慧專業化強調需要政策制定者實施基於證據的評估和監測,並回饋政策設計。這也需要政策制定的靈活性,能夠終止或重新配置公共支持研發和創新的經費,為此,需要對成功和失敗明確判斷的基準和標準,智慧專業化創新政策需要明確界定在每一個層面的可衡量目標,從政策的總體目標,到每一個行動方案或計畫層面的具體目標,無論是在企業研發,研發商業化或學術卓越研究增加公共投資均應界定目標。

綜上所述,智慧專業化旨在提倡形成具有互補性的專業化分工格局,智慧專業化概念的“智慧”主要體現在兩個方面,一是把研究和創新與經濟發展以新穎方式聯繫起來,如發現創業過程、決策者與本地創新系統成員緊密合作以確定優先領域;二是在政策執行過程中始終關注外界情況,使區域冷靜地認清本地資本和能力在與外界知識源和價值鏈連接時所能實現的效益。雖然每一區域或國家策略將分享共同特點,在地基礎方法告訴我們,了解在地脈絡對智慧專業化策略的成功設計至關重要。

註1:依照新自由主義的理念,“贏家”根本不可能靠政府挑選出來,而是要在激烈競爭的市場競爭中錘煉出來。政府主導由上而下選擇發展重點產業政策,在催生新型產業的同時也保護缺乏競爭力或產能過剩的產業,而造成過度集中投資特定領域研發資源卻無法產生競爭優勢產業的政策失靈,阻礙了資源的有效配置。

註2:創業發現過程(entrepreneurial discovery processes):是指市場力量與民間企業發現和生產有關新活動的資訊,和政府評估知識資產的結果綜合和整合,並使這些創業者最能實現潛力的互動過程(Foray, 2012)。

註3:關鍵增能技術(Key Enabling Technologies)是具知識密集且高研發強度,快速的創新週期,高資本支出和高技能就業等特徵,普遍影響整個經濟且系統性相關,可提供所有產業部門支持製程、產品和服務創新的基礎,有趨向多學科、跨多個技術領域融合和整合的趨勢。關鍵增能技術可以幫助技術領導者利用其研究效果在其他領域前沿領先,歐盟執委會選定6個關鍵增能技術領域:微奈米電子學,奈米技術,光子學,工業生物技術,先進材料,先進製造技術,作為歐盟產業現代化的技術基礎,並驅動全新產業的發展(European Commission and the HLG,2012)。

參考文獻

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