發佈日期:2016-05-09

創新小國科技政策體系比較

作者:黃仟文

創新系統科技政策行政體系治理science and technology policyadministrative systemgovernance

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前言

科技創新政策是國家發展創新以應對社會或經濟等挑戰的策略方針,為瞭解各國科技政策體系及其治理方式,做為未來進行政策學習的脈絡基礎。在歐盟創新計分板2015中,瑞士、瑞典、丹麥、芬蘭、德國被評選為創新領導者,即其創新水準高於歐盟成員國及歐洲國家的平均水準;而與主要國家相比較時,歐盟整體創新表現位列第四,排在前三位的是韓國(南韓)、美國和日本。本研究據此選定創新領導群的小國家:瑞士、韓國、瑞典、丹麥、芬蘭為我國的比較對象,進行科技政策體系的分析。

各創新小國的科技政策體系

在各國科技政策體系之中,政府體制諸如議會制、總統制等與其政治決策方式有高度相關,而像科技創新此類的跨域政策事務,除了初始的政策或議題規劃外,亦需要各個相關的行政部會協力分工,才能提高效率,故政府必須設立協調的中介單位或機制。再者,政策形成後,由於科技創新從構想到商業應用,得橫跨高等教育、科學研究、產業技術甚至經濟事務,對應於部門職掌上,若非單一部門具有全部權力,必然得由好幾個部門進行分工。因此,本研究對於科技政策體系,係從各國的政治體制、政策規劃單位、政策協調單位,以及高等教育、科學研究、產業技術或經濟事務等之對應部門進行瞭解與觀察(如表1)。

瑞士政府體制屬於委員會制,即行政組織的決策權及管理權,並非由單一領袖所主導,而是透過由一定數目委員所組成的委員會共同行使所謂國家元首或政府首腦、首長的職務與政治權力。而瑞士的委員會制本質上是代議制的民主政體,委員會由議會選舉產生,聽命於議會,各委員不能兼任議員,採合議多數決;且委員會作為最高行政權力機關,各委員權力均等。在科技政策的初始構想上,通常是由聯邦經濟教育科研部進行規劃,然後由執行委員會(各部會首長組成)進行跨部門的協調工作。及至政策確立後,因高等教育、科學研究、技術創新相關事務的職掌皆屬於聯邦經濟教育科研部,故由該部推動所有的科技政策(Seeber, 2014)。

韓國政府體制屬於半總統制,即總統作為國家元首,有某些特殊的權力,內閣則相對有較穩固的地位,而國會權力相對縮小;實際運作上,則是偏向總統制,即行政首長同時也是國家元首,負責領導行政機構,與立法和司法機構分開,以形成制衡。在科技政策的初始構想上,通常是由國家科學技術審議會進行規劃,也由國家科學技術審議會進行跨部門的協調工作。及至科技創新政策確立後,高等教育的範圍由教育部負責推動,科學研究的範圍由未來創造科學部負責推動,技術創新相關事務的範圍由產業通商資源部負責推動(National Science & Technology Council, 2015;董思齊,2013)。

瑞典是君主立憲制國家,政府體制屬於議會制(或稱內閣制),即行政首長(首相或總理)與國家元首分開,其國家元首是儀式性職務,並不享有實際的行政權,其權力一般僅限於任命議會中的多數黨領袖或由多黨政治聯盟領袖擔任政府首相(或總理)。在科技政策的初始構想上,通常是由教育研究部、商業創新部就其政務個別進行規劃,隨後由創新暨品質國家委員會進行跨部門的協調工作。及至科技創新政策確立後,高等教育及科學研究的範圍由教育研究部負責推動,技術創新相關事務的範圍由商業創新部負責推動(Hallonsten, 2014)。

丹麥是君主立憲制國家,政府體制屬於議會制。在科技政策的初始構想上,通常是由高等教育暨科學部進行規劃,隨後由科技創新署進行跨部門的協調工作。及至科技創新政策確立後,因高等教育、科學研究、技術創新相關事務的職掌皆屬於高等教育暨科學部,故大多數的科技政策由該部推動,一部分與商業創新相關的事務則與商業經濟部共同推動(Grimpe, 2014)。

芬蘭政府體制屬於半總統制,在實際運作上,較偏向內閣制。在科技政策的初始構想上,通常是由研究創新委員會進行規劃,也是由研究創新委員會進行跨部門的協調工作。及至科技創新政策確立後,高等教育及科學研究的範圍由教育文化部負責推動,技術創新相關事務的範圍由就業經濟部負責推動(Könnölä, 2014)。

我國政府體制屬於半總統制,實際運作上,較偏向總統制(葉耀元,2015)。在科技政策的初始構想上,是由科技部或科技會報進行規劃,隨後由科技會報(或科技部)進行跨部門的協調工作。高等教育的範圍由教育部負責推動,科學研究由科技部負責推動,技術創新相關事務的範圍由經濟部和科技部共同推動。

表1 各國科技政策規劃、協調暨推動體系

瑞士韓國瑞典丹麥芬蘭我國
政治體制委員會制
(合議)
半總統制
(偏總統)
議會制(內閣)議會制
(內閣)
半總統制
(偏內閣)
半總統制
(偏總統)
規劃
內閣國家科學技術審議會(NSTC)研究創新委員會科技會報
部會聯邦經濟教育科研部 (EAER)教育研究部、商業創新部高等教育暨科學部科技部
協調執行委員會(各部會首長組成)國家科學技術審議會(NSTC)創新暨品質國家委員會科技創新署研究創新委員會科技會報
科技部
推動
高等教育聯邦經濟教育科研部 (EAER)教育部教育研究部高等教育暨科學部教育文化部(MEC)教育部
科學研究聯邦經濟教育科研部(EAER)未來創造科學部 (MSIP)教育研究部高等教育暨科學部教育文化部(MEC)科技部
技術  /產業聯邦經濟教育科研部(EAER)產業通商資源部 (MOTIE)商業創新部高等教育暨科學部
商業經濟部
就業經濟部(MEE)科技部
經濟部
資料來源:本研究整理

綜合來說,在政治體制方面瑞士為委員會制(合議制),瑞典、丹麥皆為議會制(內閣制),韓國、芬蘭與我國同屬半總統制(雙首長制、混合制),實際運作上,韓國、我國較偏向總統制,而芬蘭偏議會制。更進一步,若依據:(1)主要政策係由內閣或由主責部會提出規劃;(2)高等教育與科研系統的職掌是否歸屬於同一部會;(3)科研系統與技術發展的職掌是否歸屬於同一部會,我們可以把各國的科技政策規劃、協調暨推動的體系概分為三種類型:

(1)內閣主導型:韓國、芬蘭;

(2)部門整合型:瑞士、丹麥;

(3)部門分工型:瑞典、我國。

表2 各國科技政策體系概況

國家政治體制內閣/委員會規劃由部規劃高教與科研職掌屬同一部會科研與技術職掌屬同一部會體系分類
瑞士委員會制(合議)部門整合型
韓國半總統制 (偏總統)內閣主導型
瑞典議會制
(內閣)
部門分工型
丹麥議會制
(內閣)
部門整合型
芬蘭半總統制 (偏內閣)內閣主導型
我國半總統制 (偏總統)部門分工型
資料來源:本研究整理

從比較分析來看,一國科技政策體系的主要影響因素是由於政治體制的不同,導致科技政策實質上的規劃、協調仍至政策推動執行的主體有所差異;此外,國家元首或行政首長的更替亦有可能會影響政策議題與實際運作的方式,使得政策形成受到政治影響,而非法制理性過程的產物。

依據各國科技預算流程(表3)及本研究前述對各國在科技政策體系的分類,可以發現各國科技政策體系的類型與各國科技預算流程進行的方式有高度相關。因此,若依各國體系的類型來看其科技預算流程,可以發現:

1.內閣主導型

 ●韓國是由國家科學技術審議會統籌規劃,再交由各部會進行概算;

 ●芬蘭是由各個部會概算後,再由研究創新委員會進行跨部門調整;

2.部門整合型

 ●瑞士是由單一部門進行統籌規劃與管理;

 ●丹麥是由單一部門進行統籌規劃與管理;

3.部門分工型

 ●瑞典是由教育研究部編列法案配置多年期的重點項目或領域概算,必要時進行跨部門協商;

 ●我國是每年由各個部會概算後,再由科技會報協同科技部進行跨部門調整。

表3 各國科技政策預算決策流程

國家政策系統概算跨部門預算調整
瑞士部門整合型聯邦經濟教育科研部(EAER)-
韓國內閣主導型國家科學技術審議會(NSTC)
→各部會
國家科學技術審議會(NSTC)
瑞典部門分工型預算法案 →教育研究部、商業創新部、國防部及其他部會必要時,進行跨部門協商
丹麥部門整合型高等教育暨科學部-
芬蘭內閣主導型教育文化部 (MEC)
就業經濟部 (MEE)
研究創新委員會
我國部門分工型科技部
經濟部
中研院及其他部會
科技會報 (政策審)
科技部 (技術審)
資料來源:本研究整理

整體來說,各國在科研預算的概算上,多依照一般政府組織分工的方式進行,由主責單位針對各項科技活動相關的業務,進行概算,再提交財政部門及國會。當然,也有迥異的作法,例如:韓國。韓國國家科學技術審議會除了主導政策議題之外,同時對於科技政策預算擁有較大的主導權力,國家科學技術審議會依據企劃財政部的估算,決定科技預算的投資方向、優先順序以及分配調整。又如瑞典與瑞士,皆是先評估各項科技領域或相關業務的重要性及未來多年應該投入之大略預算數字,再以法案的方式確保政府投資科技的經費具有穩定性、可預測性,以避免創新活動的波動和經費臨時短缺造成人才流失或發展受限。

小結

整體而言,一國科技政策體系的主要影響因素會受到政治體制設計的不同,導致科技政策層面的規劃、協調仍至政策推動執行的主體有所差異。各個創新小國的科技政策規劃、協調暨推動的體系可以大略概分為三種類型:內閣主導型、部門整合型、部門分工型。各國在科研預算的概算上,多依照一般政府組織分工的方式進行,由主責單位針對各項科技活動相關的業務,進行概算,再提交財政部門及國會。

我國的科研支出依循中央政府預算制度,每年會依據財政歲收狀況而決定是否刪減;然而,科研經費波動容易造成研發創新人才的流失、研發創新活動的不穩定。建議我國可學習瑞典的作法,以多年期的法案做為配置的慣例,或是類似韓國的作法,先由主責單位統籌規劃,再交由各部會進行概算;唯這類作法須有極佳的規劃團隊或機構做為基礎,方能進行長期或由上而下的預算規劃,故我國若要建立類似制度,應先培養所需之組織與人力。

參考文獻

  1. Grimpe, C. (2014). ERAWATCH Country Reports 2013: Denmark. Luxembourg: Publications Office of the European Union.
  2. Hallonsten, O. (2014). ERAWATCH Country Reports 2013: Sweden. Luxembourg: Publications Office of the European Union.
  3. Könnölä, T. (2014). ERAWATCH Country Reports 2013: Finland. Luxembourg: Publications Office of the European Union.
  4. National Science & Technology Council (2015). Retrieved from http://www.nstc.go.kr/eng/major.jsp
  5. Seeber, M. (2014). ERAWATCH Country Reports 2013: Switzerland. Luxembourg: Publications Office of the European Union.
  6. 葉耀元 (2015),總統制、半總統制、內閣制?台灣到底需要什麼樣的憲政框架?取自 http://whogovernstw.org/2015/02/21/yaoyuanyeh2/
  7. 董思齊 (2013),南韓KCC獨立性遭奪 ICT業務將轉交「未來創造科學部」。取自 http://www.feja.org.tw/modules/news007/article.php?storyid=1171