發佈日期:2016-03-21

良善風險治理的關鍵基礎─預先評估

作者:吳悅

政策評析風險治理風險預先評估早期預警Risk GovernanceRisk Pre-AssessmentEarly Warning

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一、 風險治理的源起

公共政策制定的過程中,對政策問題的認定與政策規劃實為後續政策合法化、政策執行與評估之基礎。風險議題相關政策的制定亦不例外,尤其近年臺灣許多高爭議性的風險議題,如核四、核廢處理、黑心食品、美牛進口到PM2.5管制,乃往往自界定風險問題與範疇開始,政府與國民之間即缺乏對問題界定的共識基礎,風險認知的歧異,是使後續風險評估流程中爭議不斷的起源,而累積的爭議則逐漸耗損政府與民眾之間的信任感。

德國社會學家貝克(Ulrich Beck)在1986年提出「風險社會」( risk society),說明科學理性與目的理性思維推動科技與經濟不斷前進,促進人類現代社會與國家的發展,然而在追求科技與經濟發展過程中衍生而出的各種汙染,也隨著全球化演進導致全球性生態環境失衡,對人類健康和生存造成威脅。各種風險源如全球暖化和新興科技的發展與應用,對人類社會帶來跨科際領域與地域疆界、跨各層次利害關係人的風險,因此管理上除需顧及科學技術層面的問題,也需顧及風險涉及的倫理和公平正義問題。然而過往高度仰賴技術官僚或少數科學專家的決策模式,面對此種複雜的風險挑戰無法再有效的解決,反而加速公民風險意識的覺醒,帶來治理模式改變的契機。

在此背景下,歐盟提出為進行科技管制,科學風險評估過程應該納入多元領域專家,此外科學風險評估也應不僅限於科學和技術層次的評估,而應該擴展到社會、經濟與倫理領域,看重社會理性。為確保風險決策品質和強化決策正當性,應以一般民眾也能接觸和理解的語言進行廣泛參與(participation),與公眾充分溝通並開放其參與決策,提升參與者對科學局限的認知,並透過各種參與方式表達立場與參與科學問題辯論。歐盟提出良善的風險治理(risk governance),應包括風險的辨識(identification)、評估(assessment)、管理(management)與溝通(communication),尤其是針對具有高度爭議性的公共政策的部分(EU, 2001)。

國際風險治理委員會(International Risk Governance Council, IRGC) (以下簡稱IRGC)延伸歐盟良善的風險治理概念提出一套風險治理的架構,包含「風險預先評估」(pre-assessment)、「風險的衡量評估」(appraisal)與「風險的管理」(management)、「風險的描述和估量」(tolerability & acceptability judgement: risk characterisation & risk evaluation)以及貫穿各步驟之「風險溝通」(communication)工作。該架構的重要性在於除了保有歐盟良善的風險治理精神,更深入闡釋風險治理概念,故具有理論層次的代表性和創新性。此外,該架構之結構化的操作程序,對風險管理者規劃風險治理操作細節和發展策略,亦亟具參考價值。

在該架構中,IRGC提倡風險的評估應從「風險預先評估」開始,即掌握風險線索,並注重不同利害關係人風險感知(risk perception)背後的認知、倫理與價值觀等價值基礎,如此方能為風險治理奠定好的基礎。此概念恰切點出國內諸多風險爭議的起源,正是因風險管理者和風險議題涉及的利害關係人間因缺乏對風險問題認知的共識、風險問題界定的共識而來,故本文聚焦IRGC「風險預先評估」階段之重點概念做整理,期能藉此供做政府風險管理者進行風險治理時的思考的方向。

二、IRGC的「風險預先評估」內涵

IRGC是2003年由瑞士教育研究與創新國務秘書處(State Secretariat for Education and Research)建議瑞士議會所成立的非營利組織,該委員會的成立是希望能推動國家重視風險治理與採取有效策略,並提供政策建議給決策者。2005年,IRGC出版「風險治理─向整合性途徑邁進白皮書」(IRGC White Paper No.1: Risk Governance - Towards an Integrative Approach) (以下簡稱白皮書),對風險(Risk)界定為「事件或活動對人類價值相關之事物造成的不確定性結果」(IRGC, 2005)。風險可能來自人類活動或自然事件,也可能是兩者的组合,而我們應關注風險潛在後果發生的可能性以及嚴重性。

IRGC認為所謂風險治理(risk governance) 不同於風險管理與風險分析。傳統風險管理強調認知、分析風險與管理控制風險,但風險治理則關注風險整體的樣貌,且當風險與一系列行為者的參與有關時,風險的決策便需要眾多行為者的協調,方能在各種行為者不同的觀點、目標與行動策略之間達成和解。IRGC提出的風險治理 (IRGC, 2005;IRGC, 2012),除強調政府或超國家機構要思考如何以自身組織能力應對風險之外,也極看重各種行為者如企業部門、科學領域專家、利害關係人、公民社會間的互動;同時還強調要理解風險存在的社會脈絡、風險的管制文化為何,才能從更廣泛的系統性觀察(systematic review)的角度來理解完整的風險圖像。

而「風險預先評估」是為IRGC提出的風險治理架構中,一開始的核心元素,作用是為風險治理奠定良好的基礎,在方式上則是透過早期預警與形構(framing)風險問題的框架,以提供問題結構化的定義,以及該問題能如何去處理(IRGC, 2012)。因此,「風險預先評估」關心的議題,包括:風險議題如何產生?社會上各種利害關係人如何去互動產生風險議題?何種風險議題能進入風險治理之後的階段?風險溝通如何有助於風險議題的產生? 而「風險預先評估」欲透過回答這些問題,決定要處理的風險議題為何。而該決定若能符合社會大眾或利害關係人期待,風險治理便可謂朝正確的方向跨出了第一步。

進一步理解「風險預先評估」的內涵前,IRGC先交代了他們認為人類心理價值與其如何看待風險間的關聯性,即風險源於人們的心理,是行為者安排和重組他們從現實世界得到的訊息而來,而非真正的現象。人們往往將現實中的經歷(通常是因風險造成的實際損害,如人命損失或建築物倒塌),與心理認知的風險、現實中發生的風險連起來,此即為心理建構的過程。因此我們應該觀察風險如何被各種行為者所考量,還有如何被各種行為者所建構或選擇。

正因如此,被部分人看做成的風險,對其他行為者來說卻可能是種機會。故為了系統性去檢視與風險有關的各種行動,必須分析主要的政治與社會的行為者形塑建構風險問題的過程,以及他們會如何選擇、闡述風險和將何種形式的問題標記為風險問題。風險問題形構的過程,多會涉及政府部門(國家和超國家組織、國際機構)、風險和機會的製造者(如工業部門)、承受風險和獲得機會者(如消費者組織)和感興趣的旁觀者(如媒體或知識精英)等行為者,各行為者間可能會因對風險的認知不同而產生衝突,IRGC認為這個過程已可謂是治理過程的一部分。

在了解前述的前提後,對於「風險預先評估」,IRGC認為其由四個重要的部分組成,即:風險問題的形構、早期預警、風險的篩查、科學協議與規則的決定;簡述各部分內涵如下。

(一)風險問題的形構,各種行動者對風險的概念化過程

由於IRGC認為風險是人們結合自身經歷和從現實世界中觀察到的訊息,再經由心理層次的建構而來,故不同行動者對風險可能有不同的心理建構,導致他們看待風險的差異,繼而影響他們考量要選擇或忽視的風險相關資訊範圍。當推到社會的層次來看,一個社會即便經歷某些事件,累積了該事件潛在影響的有關知識,對於未來所有可能的潛在情境仍然不可能完全去預見,也不可能去擔心所有計畫要採取的行動或所期盼事件所有可能潛在的後果,更無法窮盡採取可能的解決方式。所以對於風險,一個社會只得去選擇值得考慮的資訊,與忽略某些資訊。

基於社會各種行動者對風險的認知不同,首先需思考的是「什麼是會被稱為風險的問題」。對此,IRGC的建議是去蒐集多樣化的議題資料,讓其中利害關係人、整體社會與特定風險之間相互關聯性能被呈現。要特別注意的是,在選擇要考慮何種風險相關資訊時,社會既存的指標、慣例、常規、法規,常會過早侷限了我們對風險的界定。例如2013年黑心油事件便凸顯出食品衛生管理相關法規與公告的風險管制的困境,即在有毒害人體疑慮的物質(如棉籽油中殘留的棉酚)於限量標準、最高殘留容許標準,便缺乏事前訂定的標準。此外,可成立專門組織來監測大環境,以期發掘未來可能風險問題存在的線索,提供早期潛在危害的預警。而這些監測、發掘風險線索的組織的形式,以及其監測、發掘風險線索的過程,亦會受到社會共享的文化價值(例如對維護個人生命價值的信念)、制度與財政的資源(例如國家是否應對發生機率低但發生時後果嚴重的風險投資可早期預警系統),以及系統性推論(例如利用機率論以區分發生可能性很高或很低的事件)的影響和限制。

此外,社會上不同行動者會直接或間接影響到該監測與挑選風險線索的過程,故IRGC認為分析這些政治與社會的行動者如何選擇風險,和視何種類型的問題為風險問題,是系統性觀察和理解風險形構的過程。且正因對不同的行動者群體而言什麼是重要的風險有所不同,故當行動者要選擇考慮何種風險,並與其他行動者達成共識時,需要具有正當性的選擇標準。選擇標準成立的條件,包括:所有的行動者需要同意該標準的基本目標(通常是法律規範,例如對水體中特定化學物質的負載量的規範);以及所有的行動者需要同意,對於風險衝擊、影響的判斷來自於現行知識的狀態(無論經辨識的危害對目標的衝擊到何種程度)。

價值觀往往決定我們對目標的選擇,證據則決定我們選擇相信何種因果關係,故從不同行動者相互衝突的價值以及相互衝突的證據中,對這些歧異的價值與證據都應進一步去調查、蒐集,且將重點放在:價值觀如何去形塑利益、不同利害關係人的認知與關心重點為何、確認用何種方法來找出這些關注如何受到影響,還有關於特定風險的爭議,應該以最專業的方法完成。

(二)透過早期預警,系統性的找尋新的災害

「風險預先評估」第二個重要的元素,是透過一些進行早期的預警(early warning)與監測的組織(例如美國的太平洋海嘯預警中心),以確定有無潛在的未來災害(例如全球環境的威脅或糧食安全)(Klinke & Renn, 2012),或風險問題存在的跡象。重要的工作包括系統性探查不尋常的事件和現象、比較模式推估結果與所觀察到現象,以及關注新的活動或事件。

即便對於如何形構風險議題已有共識,一個體制或組織如何以適當的方法,透過監測環境以找出可供早期預警的訊號或風險跡象,仍有許多待解決的難題。原因通常出在蒐集與詮釋風險跡象的訊號時,缺乏體制或組織整體性的努力,以及在尋找早期風險跡象和採取行動之間的溝通不足。

(三)建立程序篩查災害和風險,以及決定評估與管理的路線

預先篩查(pre-screening) 是指在許多的風險治理過程中,風險相關資訊會被預先篩選,再分配到不同的評估和管理途徑。對公共風險的監管者而言,則常透過預先審查的方式把風險分配給不同的機構,或是把風險交給先期風險判斷的流程進行事前的界定(pre-defined)。在篩查流程中,必須注意篩查的適當性、確立篩查風險的條件為何(危害的潛在性、風險的存留性、遍及性等),以及選擇風險評估流程的條件為何(例如是已知風險還是如新興傳染病的新興型態風險等) (Renn, 2008),還有要以何種條件測量社會關注。若經篩查發現風險看似不那麼嚴重,可能會縮減後續進行風險或社會關注評估的流程;反之若是發現處於危機狀態,則在評估進行前甚至可能需要先採取風險管理相關的行動。因此一個完整的分析,應包含對於風險篩查(risk screening)中各項規定的分析、對不同的風險評估、社會關注評估和風險管理路線的分析。藉由掌握評估和管理有關的協定、調查方法、統計和評估風險或選擇降低風險選項時運用的科學慣例,能指引評估過程進行。

(四)選擇科學評估風險的相關協議和程序規則

第四個重要的元素,是選擇科學評估風險的協議和程序規則,以評估風險與社會關注。不管是對於何種風險或風險來源,此部分重視對下列三種資訊的分析與理解:其一是對無不良影響值(no adverse effect level)的定義為何(例如了解食品領域安全性評估常見的篩查標準「無顯示負面效應之劑量(NOAEL)」定義與內涵)(Renn, 2008),其二是為評估風險而選擇的方法或技術有效性為何,最後是為評估社會關注而採用的方法學意涵為何。IRGC強調評估應建立在事前知情但主觀判斷的基礎上,或是應在科學社群或風險管理與評估者聯合闡明的協議為基礎上來進行。判斷時的參考包括:1.什麼是被社會定義為不良的(有害的)(adverse)?2.在風險治理過程中應考慮所選擇規則潛在的負面影響3.當眾多規則放在一起時如何在單一面向中結合各種影響。4.目前已用於風險評估試驗與檢測的方法選擇5.對有效且可靠能測量認知和關注的方法選擇。6.透過模型推斷測定由高劑量效應至低劑量之情況;例如關於「劑量效應關係」(dose-response relationship)門檻的假設。7.將動物實驗數據對照到人體。8.關於暴露的假設或目標群體定義的假設。9.對可能涵蓋個體間、群體間、區域、社會和代際「分配效果」(distributional effects)的處理。

這些判斷反映了專家們的共識,或對風險評估、管理常見產出結果(例如通過核准的特定測試方法)的共識。而無可避免的是,透過科學分析或檢測方式可能產生的影響,因此風險管理者與利害關係人都應該要瞭解這些相關的科學協定或規範與背後基本原理。一方面,認識這些科學的協定背後依據的知識和規則為何,能讓參與者對評估意涵與評估結果中隱含暗示能保持更謹慎(甚至憂慮)看待的態度。另一方面,可有助理解這些會影響評估结果的協議和條件。

IRGC提出,「風險預先評估」並非指在評估開始前總是要執行這些步驟,而是在邏輯上這些步驟應為評估和管理流程中最前端的工作。此外,這些元素也不應該被視為是連續的步驟,它們應該是彼此密切相關的元素,在實務上將視情況需要而決定先後的執行,例如可能會先進行早期的預警工作,然後才會需要對問題進行範圍界定或形構。

三、「風險預先評估」在實踐上待克服的難題

綜合前述對IRGC「風險預先評估」概念的介紹,預先評估的重點工作是整理釐清各種看待風險的觀點,並定義要看的問題,以及形成風險後續如何被評估與管理的基準。然而即使已廣泛的考量過社會風險文化、政治因素、管制單位能力等面向問題,「風險預先評估」在實務上仍有如何提高執行可行性的難題需要克服。包括如何能有效率納入利害關係人與其衝突的觀點,進而形成共識或取得多數人認同?例如風險形構時如何讓所有行動者能在共識基礎上界定風險議題?這尚且關係到如何選擇行動者來參與共識形成過程。且風險旣為人們心理建構的結果,蒐集風險相關訊息需涵蓋的範圍相當廣,更或許有長時間持續蒐集資料與系統性分析之需要,需要配合投入相當程度的人力、資源來進行。關於這些風險的多樣化觀點,資料蒐集資訊時又如何能避免遺漏?尤其在我國傳統上高度仰賴科學專家與技術官僚的決策文化中,對於風險問題和範疇的界定,在許多政策領域仍是被決策者、風險管制機關以內部處理(不具開放性、透明性)的方式決定,風險議題的利害關係人與一般民眾甚難進入決策過程,遑論具有實質的決策影響力。故未來要在我國落實風險預先評估的精神,尚待現有決策文化與決策模式朝向更具開放性的、擁抱多元社會價值的方向作出調整。

即便如此,「風險預先評估」對於風險治理仍有提供重新檢視現行風險管理決策依據的作用,有助於強化風險決策基礎,故本文認為對現行我國決策者在面臨諸多複雜難解的政策爭議時,極具思維上與實務上的參考價值。因此雖然實務執行尚有待克服的難題,但未來在風險治理應更廣泛考量社會、體制、經濟、政治脈絡,以及更重視社會價值,方能為許多因過於偏重自然科學證據所陷入的決策困境,找到可突破的出口。

參考文獻

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  2. International Risk Governance Council (2005). Risk Governance. Towards an Integrative Approach. Geneva: IRGC. Retrieved from http://www.irgc.org/irgc/projects/risk_characterisation/_b/contentFiles/IRGC_ WP_No_1_Risk_Governance_(reprinted_version).pdf
  3. International Risk Governance Council (2012). An Introduction to the IRGC Risk Governance Framework. Retrieved from http://www.irgc.org/IMG/pdf/An_introduction_to_the_IRGC_Risk_Governance_Framework.pdf
  4. Klinke, A. and Renn, O. (2012), Adaptive and integrative governance on risk and uncertainty, Journal of Risk Research, 1(1), 3–20.
  5. Renn, O. (2008), Risk Governance: Coping with Uncertainty in a Complex World. London: Earthscan.