發佈日期:2016-05-02

芬蘭科技政策體系與政策重點

作者:黃仟文

政策評析芬蘭科技政策治理Finlandscience and technology policygovernance

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前言

芬蘭的國家創新能力在近十年來一直居於世界領先群,亦為臺灣各界所認為的標竿國家之一。在最新的歐盟創新計分板2015 (Innovation Union Scoreboard 2015) 中,將芬蘭列為創新領導者,與瑞士、瑞典、丹麥、德國同為歐洲最具創新能力的國家。本文介紹芬蘭目前的科技政策體系與科技創新政策重點,觀察芬蘭在後Nokia時代轉變的方向。

一、芬蘭科技政策體系

芬蘭為民主共和體制國家,採三權分立,政治制度採總統與總理雙首長制。總統由全國人民直接選出,六年一任。內閣下設十二部,由18位部長組成國務會議(Council of State)處理重要行政事務及決策。

在芬蘭整個科技政策與創新系統中,最重要的主體為國會(Parliament)、內閣及芬蘭科學暨技術政策委員會(Science and Technology Policy Council, STPC),但STPC已於2009年改為研究與創新委員會(Research and Innovation Council, RIC)。其中,國會主要訂定芬蘭科技政策的發展方向,底下的各部會則根據國會擬定的大方針,再更進一步制定詳細的政策及規劃相關的工具;內閣中與芬蘭科技與創新政策規畫及策略研擬相關的部門分別有教育文化部(the Ministry of Education and Culture, MEC)、就業經濟部(the Ministry of Employment and the Economy, MEE);研究與創新委員會主要參與規畫整體科學研究與教育發展,並提供指導與協調科技政策。

(一)政策決策與執行單位

首先針對政策決策層級組織研究與創新委員會、教育文化部、就業經濟部三者進行說明:

1. 研究與創新委員會

其前身為科學暨技術政策委員會,於1987年成立,委員會由總理(Prime Minister)兼任主席,委員會成員包含教育文化部部長、就業經濟部部長和其他部會的部長等重要閣員以及勞工工會主席,此外亦包含芬蘭大企業總裁和外部專家,委員會每年召開四次會議商討國家政策方向,方向一旦決定就交由教育文化部及就業經濟部共同合作協調科學政策及科技政策。

此外,委員會本身任務為一指導與協調國家科技政策的平台,作為政府公部門、民間私部門及學術單位之溝通橋樑,並且規畫國家科學研究與教育之整體發展,研擬相關的科學、技術及創新政策。

2.教育文化部

教育文化部是主管科技相關事業的部門之一,負責參與制定並且執行研究與創新委員會之政策,最主要的職責是負責制定國內教育與研究政策,並且監督全體教育系統與基礎研究。此外,教育文化部亦扮演芬蘭與歐盟研究組織的溝通橋樑。

3.就業經濟部

就業經濟部於2008年成立,為原貿易與工業部(Ministry of trade and industry)、勞動部(Ministry of Labour,除負責移民事務的部門外)及內政部(Ministry of the interior)的地區發展與公共管理司三者組成。在勞動與經部成立前,貿易與工業部負責規畫芬蘭的產業技術發展及貿易等政策,並且提供民間私部門的技術活動。而現就業經濟部基本職能包括:制定就業與勞動市場的整體策略規畫以及相關法規、監督民間企業的商業活動及營運環境、以及創新政策及能源政策的制定與執行,創新政策中尚包含國際技術合作。

教育文化部及就業經濟部所擁有的預算合計約占政府研發總支出的80%。

在政策推行與支援層級的組織,主要有芬蘭科學研究院(The Academy of Finland, AOF)國家技術創新局(Finnish Funding Agency for Innovation, Tekes)

●芬蘭科學研究院:芬蘭科學研究院自1983年成立,為教育文化部之下所管轄的科學行政單位,其內部最高決策單位為七人委員會,委員會主席由科學研究院院長出任,旗下再分別設四個研究委員會,每一委員會都設有主席一人及委員十人,任期為三年一任。科學研究院最主要的職責是提供政府科學政策的專業諮詢,並且提供資金予各項科學基礎研究及科學計畫之大學與研究機構工作團隊,科學計畫包含一般應用研究、卓越中心計畫等。科學研究院亦與歐盟科學相關專案計畫共同合作,扮演芬蘭與數個國際研究組織的橋樑。

●國家技術創新局:國家技術創新局自1983年成立,原隸屬於貿易與工業部,現為就業經濟部下之管轄行政單位,為國家技術創新局為芬蘭制定國家技術政策與推行過程中最重要的核心單位,主要任務為是進行國家技術管理及推動國家技術計畫,在國內外皆設有辦事處,國外辦事處主要為國際技術合作的窗口。國家技術創新局補助各項技術應用研究及工業研發提升產業技術層次,提升芬蘭工業與服務業的競爭性。其資金來源來自於就業經濟部,用於資助國家計畫並促進產、學、研三者合作。

在科技政策相關研究計畫執行方面則由芬蘭16所大學、25所理工學院以及18個研究機構來執行。其中芬蘭赫爾辛基大學分子與綜合神經卓越研究中心及芬蘭阿爾托大學智慧無線電與無線通訊卓越中心為世界級研究領導單位,除與境內學術機構及產業跨部合作外,亦與他國研究機構進行跨國合作:

●赫爾辛基大學分子與綜合神經卓越研究中心(Centre of Excellence in Molecular and Integrative Neuroscience Research):此卓越研究中心的主要領域在於研究與神經元發育及相關疾病有關的因素,而中心由來自各個互補性身經科學專長領域的人員組成,包含分子與細胞神經科學、神經生理學、神經藥理學等,透過各項神經科學相關互補領域的人員合作,創造國際級的神經科學研究中心。

●阿爾托大學智慧無線電與無線通訊卓越研究中心(Centre of Excellence in Smart Radios and Wireless Research, SMARAD):智慧無線電與無線通訊研究中心成立於2000年,作為世界一流的無線通訊以及訊號處理研究中心,並且科學研究院將智慧無線電與無線通訊研究中心選為2002-2007年的卓越研究中心,並且於2006年12月正式將智慧無線電與無線通訊研究中心指定為2008-2013年之智慧無線電與無線通訊卓越研究中心。該中心的人員組成非常國際化,擁有超過十個國籍以上的研究人員及博士研究生,其餘人員組成亦包含專業教授及高層博士研究人員。

(二)政策諮詢幕僚單位

研究與創新委員會為最高階的政策制訂與協調單位,不僅規劃整體科學研究與教育發展的政策方針,更提供科學政策及技術政策的諮詢與指導,並且另外針對科技計畫的經費預算分配提出相關的報告與建議。

圖1 芬蘭科技創新政策相關組織

二、現行科技政策重點

芬蘭經濟形勢上遭遇的困境連帶影響了其整個國家的研發創新體系,特別是Nokia及其外包廠商的衰落、造紙業和紙漿業的衰退,以及在公部門研發創新支出的削減,這導致芬蘭科技研究中心(VTT)和公部門研發機構預算經費減少。雖然芬蘭的研究暨創新體系正面臨重大的結構性壓力,藉由科技創新振興經濟的期待依然不減。

芬蘭政府提出許多政策措施和建議,以改善研發創新活動的品質和影響,增進長期福利和競爭力。幸運的是,充足和穩定的研發創新結構已經到位,以迎接挑戰。研究與創新委員會負責協調科學政策和創新政策,相關措施則是由兩個不同的部門所推動,該委員會係由總理領導,部會、產業、投資機構和研究機構的代表參與。在操作層面上,所有利益相關者的網絡是具代表性、透明、並且相互關聯的。Tekes相關計畫、科學技術新策略中心(Strategic Centres for Science, Technology and Innovation, SHOKs)計畫或創投資金經常使用公私合作夥伴關係(public-private-partnership, PPP)的形式。

芬蘭目前進行中的國家研發創新策略,主要來自於研究與創新委員會在2010年提出的研發創新政策方針Research and Innovation Policy Guidelines for 2011–2015,並且同時參考政府決策、部會的施政方針。現任總理的計畫是建立在上一屆政府計畫、結構性政策方案和財政調整的必要性,這些計畫案將「產業重建、生物經濟、綠色科技和數位商業務」列為政策面的優先領域,並將加強大學能量以吸引資金,也將改革整個研發資助系統,設法引導研究活動提高品質。

政府預算會議同意將2015年未分配的預備金,一次性撥款到大學的基本經費。在其他產業方面,政府也越來越重視服務和創意產業,包括行銷、設計、品牌等創造消費者價值的活動,亦即強調商業模式變成經濟成長的重要源頭。

芬蘭政府修訂了智慧財產權的策略,而將預算分配到刺激的成長,也修訂了公共契約法案,用來刺激對創新的公共採購。此外,政府正在研究如何導入專利使用行為的租稅誘因。此外,在開放數據的精神下,已決定有系統地開放一些不敏感的政府數據資源。最後,公部門資金的重點已經轉向鼓勵中小型成長型企業進入國際市場(Ministry of Employment and the Economy, 2014)。

研究與創新委員會在2014年對芬蘭的研發創新策略提出新的政策建議:芬蘭革新-研發創新政策評論2015 ~ 2020年(Reformative Finland: Research and Innovation Policy Review 2015-2020 )。委員會的政策建議認為芬蘭R&I政策的挑戰包括:提高科學水準、需要更澈底更快改革公部門研究、經濟結構多元化,所以關注的最重要主題包括(1)高等教育系統的大改革;(2)促進科研創新成果的開拓與影響力;(3)強化成長、智慧資本與創業的新源頭;(4)提升全民的整體知識基礎,並選擇性協助發展最新技能;(5)改革公部門,促進更密切的跨組織合作;(6)使研究經費充足且具效能。

這些政策建議強調不同利益相關者之間的互動合作及國際化的表現、品質和影響。這份文件認為芬蘭「所有的研發活動和決策都必須融入國際化因素 – 而不能單獨地進行…芬蘭要積極融入歐盟的研發政策,目標是:從Horizon 2020收到的資金要比從第七期框架計畫獲得的資金成長50%」。研究與創新委員會指出知識型領域或產業對芬蘭經濟和福利,是非常重要的,這些產業包括:(1)資通訊技術,特別是移動和軟體的技術;(2)能源、環境和材料效率相關技術的綠色解決方案(綠色科技);(3)生物技術和奈米技術;(4)醫療保健和福利,以及(5)極地相關的技術。研究與創新委員會所建議的高等教育系統的大改革,是指加強品質和國際化的需求、減少碎裂分散、做出策略性選擇、聚焦、建立更強的和更少的單位,並使高等教育機構和公部門研究系統融合為一。

關於公部門資金的建議,這份文件指出「政府研發支出在2006 - 2010年期間,實質上成長15%,但在2010 - 2014年期間卻減少13%。特別是研究機構如VTT的資金和芬蘭Tekes的資助預算都減少了;政府真正用來建立知識基礎和產業創新的研發投資,在四年內已經減少35%。同時,政府用於醫療保健的研發經費減少了20%,而大學及醫院的研究經費也已經減少28%」。

因此,研究與創新委員會建議在2015-2020年期間,要以每年實際數字增加2%速度來提高政府研發經費。如此到2020年時,相對2015年,資助的經費支出就可以增加210百萬歐元。增量中的65%應採取競爭性資金形式(Tekes €85m、the Academy of Finland €50m)進行分配。研發創新政策評論2015 ~ 2020年的相關建議應該會於2015年啟動執行,但相對於2010年的研發創新政策方針,變革沒有那麼大。研究與創新委員會的政策建議文件具有重要地位;事實上,2010所提的政策建議,大多數已經實施。

主要的科技計畫通常是主題式地、有組織地由芬蘭科學研究院、芬蘭Tekes和科學SHOKs執行;目前總計有超過60個項目正在進行中。

研發創新的體系結構和策略是息息相關的,意即政策措施的目標要切合國家面臨的挑戰。芬蘭科學研究、創新和經濟活動的優先順序也有同樣目標,並反映歐盟的優先項目。研發創新策略和政策包括研究、創新和教育方面,而芬蘭如何有效執行這些策略、這些建議所需要的行動方案和新工具,都還有待觀察。

小結

芬蘭在後Nokia時代已經將R&D政策轉向更強調創新(innovation)的R&I政策,其重要的策略方向將是(1)高等教育系統的大改革;(2)促進科研創新成果的開拓與影響力;(3)強化成長、智慧資本與創業的新源頭;(4)提升全民的整體知識基礎,並選擇性協助發展最新技能;(5)改革公部門,促進更密切的跨組織合作;(6)使研究經費充足且具效能。同時,芬蘭亦非常強調不同利益相關者之間的互動合作及國際化的表現、品質和影響。

芬蘭科技政策的初始構想上,是由研究創新委員會進行規劃,並進行跨部門的協調工作;及至科技創新政策確立後,高等教育及科學研究的範圍由教育文化部負責推動,技術創新相關事務的範圍由就業經濟部負責推動。而我國在科技政策是由科技部或科技會報進行規劃,隨後由科技會報(或科技部)進行跨部門的協調工作。高等教育的範圍由教育部負責推動,科學研究由科技部負責推動,技術創新相關事務的範圍由經濟部和科技部共同推動。因此,我國的科技政策(國家科學技術發展計畫)雖已逐步朝向R&I的方向,但是對於高等教育系統或公部門的改革,總糾結於各部本位主義及各方利害關係、選票或政治的攻防,以致未能有效改善。然而,各國藉創新改善經濟的速度加快,我國的競爭優勢正在漸漸減少,如何讓高等教育系統或公部門持續改革,如何讓所有科技創新活動和決策具備國際化因素、產生開放式創新綜效,這些議題勢將成為無法迴避的創新挑戰。

參考文獻

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  9. Research and Innovation Council (2015). Retrieved from http://www.minedu.fi/OPM/Tiede/tutkimus-_ja_innovaationeuvosto/?lang=en
  10. The Academy of Finland (2015). Retrieved from http://www.aka.fi/en