發佈日期:2016-01-29

政策環評向「前」行-以氣候變遷調適政策規劃為例

作者:林海珍

政策評析政府政策環境影響評估策略性環境影響評估策略性思考主動評估整合評估儘早評估利害關係人參與Strategic Environment AssessmentStrategic ThinkingVoluntarily AssessmentIntegrated AssessmentEarly AssessmentStakeholder Participation

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一、 我國政府政策環境影響評估之目的、範疇與現況

依照我國「環境影響評估法 」第四條第二項之定義,環境影響評估係指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍,事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定,提出環境管理計畫,並公開說明及審查(總統府,2003)。而在2006年修正的「政府政策環境影響評估作業辦法」中,則提出該作業辦法所稱政府政策,指與環境影響評估法本法第五條第一項規定之開發行為直接相關,且自該辦法施行後,應經行政院或中央目的事業主管機關核定之事項(環保署,2006)。

依該作業辦法,下列政策若有影響環境之虞者,應實施環境影響評估: 1.工業政策;2.礦業開發政策;3.水利開發政策;4.土地使用政策;5.能源政策;6.畜牧政策;7.交通政策;8.廢棄物處理政策;9.放射性核廢料之處理政策與10.其他政策;後又為讓實施環評的政府政策類型更為明確,更新為應實施環境影響評估之政策細項共8大類14類細項(環保署,2002)。

另葉欣誠等人則認為「政府政策環境影響評估」(後簡稱政策環評)即是對於政府政策行為(strategic actions)及其替代方案,進行有系統且全面性的環境影響評估,期望在政策決策過程中,於事前強化環境議題的系統化流程(葉欣誠等,2004;Sadler and Verheem, 1996;Thérivel and Partidário, 1996)。高銘志則是認為,進行「政策環評」的目的,意在更高決策層級,納入環境考量,以避免下層決策無法影響上層決策之缺失(高銘志,2008)。

相較於目前大家所熟知之個案環境影響評估(後簡稱個案環評)(如美麗灣度假村開發案環評爭議),政策環評更強調縱向與橫向的整體觀,所謂「縱向」指的是四個P-政策、計畫、方案與個案開發行為-的決策行為衍生次序;「橫向」則是指涵蓋環境、經濟與社會等層面的影響(葉俊榮,2015),並儘可能納入所有考量因素,因此涵蓋範圍較廣,屬於策略導向(王俊凱,2015);個案環評則為單一開發行為及科學調查之層級,著重於工法、技術或預防方式等(張映,2005)。

另有關我國政策環評要求現況,根據現行「政府政策評估說明書作業規範」,政府政策之研提機關辦理政策環境影響評估,作成政策評估說明書,應記載政策研提機關及其他相關機關之名稱、政策之名稱及其目的、政策之背景及內容、替代方案分析、政策可能造成環境影響之評定、減輕或避免環境影響之因應對策與結論及建議等。該作業規範中第四條亦說明,替代方案分析係指為達成政策目標所規劃各種方案之比較分析,應考量環境、經濟及社會等因素,選定較可行或較優之方案,並針對各項方案,說明選定結果。同時在第五條中亦訂立政策可能造成環境影響之評定,其評估之項目包括:1.環境之涵容能力;2.自然生態及景觀;3.國民健康及安全;4.土地資源之利用;5.水資源體系及其用途;6.文化資產;7.國際環境規範;8.社會經濟與9.其他(環保署,2007)。

二、我國政府政策環境影響評估的問題

我國學者與智庫皆曾對於目前的政策環評衍生的問題提出諸多有待改進之處,包括政府部門提出政策環境影響評估說明書,其作用多僅在於為政策背書,並未客觀公正地對環境問題作科學論證,偏向形式上的程序;評估的內涵或方法,並未依循客觀公正的科學論證原則。且雖然訂為「政府政策」,但是政策範疇其實只適用限於表列內的政策(胡思聰,2003),因此使政策環評面臨有名無實的窘境。

關於公眾參與切入的時間點,學者研究提及目前政策環評案例中,通常公眾(不包括專家)是在說明會中才被政府機關告知政策中各替代方案的評估結果。以之前中科三、四期被法院裁定假處分、暫時停止執行的爭議為例,當時參加「從中科三期看環評制度的未來」座談會的律師林三加便指出公民參與機制未落實,他與農民就因中科案急著通過,而被環保署擋在門外、不能參加會議;因此建議環評審查時程應提前,不能等到目的事業主管機關都確定開發內容才進行,而要在開發案構想時就落實環評與民眾參與,並設計能避免主管機關護航開發的配套措施(公視新聞議題中心,2010)。這也突顯出目前公民參與環評的時間點,公眾意見雖可被政府相關單位所知曉,卻難以對政策造成影響,使政府增加或改變不同的替代方案組合(王俊凱,2015)。此種接近木已成舟、生米煮成熟飯的時機方開放多元意見進場的模式,無法真正有效運用多元參與者的共同智慧,來輔助與形塑出更為完善的決策;而參與者僅能於特定範圍下給予建議及反饋,無法感受參與程序上的公平、開放與透明,反而無法促成理性的參與,並形成潛在的衝突來源。

其實良好的政策環評,是希望能夠在政府政策形成初期,即可針對潛在的環境影響與衝擊預做評估與判斷,輔助決策者在上位的早期策略形成之際,即在政策(policy)、計畫(plan)和方案(program)階段,考量經濟發展時便能將環境意義同步列入思考,並作出對未來世代更符合永續性意義的政策(王俊凱,2015)。學者也針對政策環評提出了儘早評估(early assessment)」及「整合評估」(integrated assessment)的呼籲,強調政府應從政策階段即儘早評估施政可能造成的影響,且應打破個別計畫的侷限,評估施政整體、加總或累積性的影響;而相較於個案環評,政策環評以自我評估為主,且評估程序應融入機關的決策流程(葉俊榮,2015;葉俊榮,2001);另外,也應該重視在環境影響評估中公眾參與的諮詢功能,一方面可以作為行政部門與民眾之間的意見與資訊交換樞紐,再者公眾可以對於政策提供具有地方價值與地方觀念的規劃;此外也能提高決策的公信度並增加政治與行政張力(教育部,2009)。

三、國外策略性環境影響評估的新思維-強調主動評估並實際影響策略決策

我國政策環評的參照基礎,即是在國外行之有年的「策略性環境影響評估」(Strategic Environmental Assessment,簡稱SEA )(張映,2005)。在2012年出版的策略性環境影響評估指南(Partidário M.R., 2012)中,葡萄牙獨立大學-里斯本技術大學學者Partidário倡議,歐盟國家除了法定需要進行「策略性環境影響評估」的政策、計畫與方案外,即使不需經過法定過程的政策、計畫與方案,只要是具有策略特性者,都可以主動進行策略性環境影響評估,範疇上可含括為想要的未來而驅動的願景,需要與該願景一致的長期性策略目標、為了達成該目標之途徑相關策略與政策等,屬於為了未來相關發展加以設立廣義與整合的條件,或是在政策的形成與執行上具彈性而能提供發展方向者。

此外,策略性環境影響評估是基於規劃與決策的需要而發展出的概念,強化了策略性環境影響評估的策略特性。策略性環境影響評估概念並不是反應式地評估政策、計畫與方案的草案對於環境的衝擊,而是著重於評估政策、計畫與方案倡議中的各種願景以及開發意圖,以確保相關的生物物理 (biophysical)、經濟、政策考量都已完整整合 (Partidário M.R., 1999),偏向以決策為中心,不但可以給予體制脈絡更多關注,並且嘗試在決策流程的所有階段整合納入環境考量 (Nilsson M. and Dalkmann H., 2001),藉由影響選取的「策略決策」來促進策略轉型 (Cherp A. et al., 2007),進而輔助及形塑出更為完善的決策。

該份指南提及策略性環境影響評估之所以能協助政策等之策略性運作,主要原因包括可以根據決策流程加以彈性地定位,確保遵循決策循環並從最早的決策時點頻繁來回並進行密集互動;加上因為同時將相關的生物物理、社會、體制與經濟議題加以整合,故可將策略聚焦於非常少但關鍵的主題上;透過評估策略選項在環境上與永續上的機會與風險,以驅使發展朝向永續途徑;最後則是可以經由對話以及合作流程,確保活躍的利害關係人參與並降低衝突,達成雙贏。該指南也以個案環境影響評估(EIA)與策略性環境影響評估(SEA)應該詢問的核心問題進行比較,策略性環境影響評估主要目的是要協助產生好的策略,所以會先考量目標、環境面的關鍵驅動力、策略選項與關鍵限制等(Partidário M.R., 2012)。

表一 個案環評(EIA)與策略性環境影響評估(SEA)的差異比較

個案環境影響評估(EIA)策略性環境影響評估(SEA)
目的協助好的設計產生協助好的策略產生
核心問題個案計畫的主要特徵?
它位於哪裡?
該個案計畫有何替代方案?
什麼是主要的自然、社會與經濟效果?
什麼是主要的衝擊?
對衝擊有何減緩措施?
目標為何?
有何關鍵驅動力?
有何策略選項?
有何關鍵限制?
首要利益為何?
何者為需要滿足的最重要政策?

四、氣候變遷調適政策規劃納入策略性環境影響評估-以歐盟區域調適指南為例

由氣候變遷調適政策之特性與特質來看,氣候變遷調適(adaptation)其定義為「調整自然界或人類系統來因應氣候變遷的影響,減少損害,或開發有益的機會」(IPCC, 2007)。故氣候變遷調適本身是屬問題解決導向,同時具有未來的不確定性,包括會發生衝擊的項目、大小與時間等,因此在調適的政策規劃上亟需仰賴政府各機構互相協調運作,強化共效益並避免衝突,亦具在地化問題與特色,無法以全國由上而下同一解決方案的方式解決,而需要提供具有地方價值與地方觀念的規劃(林海珍等,2013)。

歐盟在2009年出版的區域調適手冊-Design for Guidelines for the Elaboration of Regional Climate Change Adaptation Strategies (Ribeiro, M. et al., 2009),則是倡議在發展區域調適策略的過程中,應納入策略性環境影響評估步驟。該指南認為,一個好的策略性環境影響評估主要是為政治決策預先準備好相關證據,透過評估對環境可能造成的衝擊,分析未來預計實施計畫所伴隨的利與弊;同時,策略性環境影響評估也是一項用來評估預定計畫或規劃和環境間互動關係的有用工具,有助於突顯預定計畫或規劃可能對於現行區域級或國家級的計畫與方案產生的衝突,如果發現可能會有衝突發生時,便需要透過設立清楚的優先順位與可被接受的權衡方式加以解決,以達成政策整合的目的。

該指南亦提到,策略性環境影響評估之時機點,通常都是在相應的個案環境影響評估前。以該指南中將區域調適政策規劃之框架區分為調適的事前準備、評估區域的脆弱度、設定策略的方向與具體調適措施的規劃與實施四大階段而言,策略性環境影響評估的執行時機是建議安排在設定策略的方向階段下,並於設定調適目標後進行,如圖一箭頭所示,藉此協助產生好的策略,而不是在特定具體調適措施的規劃與實施時才進行,使環境因素可以在較高決策層級納入考量,避免下層在具體調適措施的規劃與實施的決策無法影響上層在策略決策層次之缺失。

圖一 歐盟區域調適手冊建議的策略性環境影響評估時機點
資料來源: Ribeiro, M. et al.(2009)

五、對於我國氣候變遷調適政策規劃之啟示與建議

經由前述我國政策環評之現況可知,我國政策環評是以特定政府政策類型為實施對象,且一直被批評形式評估重於實質,至目前為止,真正實施政府政策環境影響評估的個案相當有限,難以對政府政策產生正向回饋。國際趨勢如歐盟作法則是提倡自發性的主動評估,對於即使不需經過法定評估的政策、計畫與方案,只要考量具有策略特性者,都建議可以投入與我國政策環評內涵類似的策略性環境影響評估活動,以將策略聚焦,發掘策略選項的機會與風險,並驅使發展朝向永續途徑,再經由對話以及合作流程,確保活躍的利害關係人參與以達成降低衝突與雙贏的成效。而在與氣候變遷調適相關的策略性環境影響評估進行的目的與時點上,目前我國氣候變遷調適的政策雖非屬法定需要進行政策環評的政策類型,但依照歐盟氣候變遷調適規劃指南建議,策略性環境影響評估的使用除可在規劃流程中與既有政策的策略與目標進行整合外,如能早在設定調適目標之時,即針對調適策略進行策略性環境影響評估,可以為政治決策預先備妥相關證據,及早發掘策略實施可能伴隨的利與弊,並協助對於現行區域級或國家級的計畫與方案可能產生的衝突加以整合並進行權衡考量。因此建議我國在氣候變遷調適政策的規劃思維與機制上,能夠借鏡國際策略性環境影響評估的主動評估、整合評估、儘早評估與強化參與的思維進行操作,應可為我國面對氣候變遷衝擊風險下的調適規劃提供良善的政策回應。

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