發佈日期:2015-12-07

新加坡創新創業政策的觀察

作者:葛孟堯

創新系統新加坡科技政策決策機構Innovation EcosystemSingaporeScience and Technology PolicyDecision-making Organization

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壹、前言

在八零年代,新加坡、南韓、香港與台灣,被稱作亞洲四小龍,也就是緊跟著歐美工業領先國家,快速向已開發國家發展的四個特別國家。今日的新加坡已經是位居四小龍之首,在最重要的人均所得(GDP/per)或人均購買力(PPP)兩項指標上,都是最突出的國家。

圖1 亞洲四小龍近年人均所得(GDP/Per)之比較圖

圖2 亞洲四小龍近年購買力均價(PPP)之比較圖

在科技政策中心先前的研究中,已有多位研究員對新加坡進行創新創業的政策探討,包含分析產學技術連結(張書豪,2012)、評估設置駐外科技組(李慧芳、張冠群,2012)及創新生態系統觀點(邱錦田,2014),均有提到新加坡的創新創業政策。這個被譽為東方花園城市的國家,雖然常被外國遊客戲稱為”FINE City”,以強調其執法嚴峻著名。但新加坡近期的創新創業政策,是以國家生態系統的概念加入許多新的思維,非常值得我國產官學研之相關政策的觀察與借鏡。要談論及分析新加坡的創新創業生態在政策面議題,得從新加坡非常獨特的 ”政、經、人” 環境說起。

1. 首先,新加坡是一黨獨大(註一)的內閣制政體,但卻不同於多數獨裁國家採取社會主義,新加坡經濟政策為自由經濟主義。

2. 其次,缺乏各項天然資源的先天要素,造就發展經濟需內外兼具的獨特思維,將國家逐步推向一個大型控股式的國家基金(註二)。

3. 新加坡是全球人口密度最高的國家之一。不過,新加坡的高中生升學率(註三)卻是亞洲四小龍之中最低的。另一個特點是其能融合各類人種與文化(註四)。

這三點獨特的環境,讓本文之後的新加坡分析都必須先有認知,星式政策值得參考,但必先考量特殊的政經背景,而後調整與轉化對應我國適合之建議,才不失本系列研究之政策建議準確度。

貳、組織與基金

在新加坡特有的”政經人”環境之下,為了推動創新創業的激勵生態環境,首先於1991年設置A*STAR(Agency for Science, Technology and Research),設置目的在於統籌科學與技術的研究發展,並在2001年後,由A*STAR編列研發獎勵金,鼓勵大學與產業的研發。A*STAR的獎勵政策到了2006年之後,提升層級至新加坡國家研究基金(National Research Foundation, NRF),NRF直屬於總理辦公室之下,負責擬定總體研究與發展之相關政策、計畫與策略,用以激勵創新及創業。最明顯的具體措施就是要提高研究能力與研發人才質量,有益於新加坡發展知識密集、創新型經濟、活絡創業的環境營造。為了管理NRF的運作,成立研究創新創業委員會(Research, Innovation and Enterprise Council, RIEC),RIEC的主任委員即是總理李顯龍本人,張志賢副總理則擔任副主任委員兼任NRF董事長。

NRF有三個主要的任務:增加未來的能力、支援未來的成長、洞見未來的挑戰。

為了實踐NRF在發展科技與人才的未來能力,RIEC同意特別增設跨部會整合的卓越研究中心(Research Centres of Excellence, RCE),RCE的核心目標就是在大學推動前瞻研發及培育高階科學人才,與教育部合作共同經營五個高階研究中心,包含:量子科技中心(Centre for Quantum Technologies, CQT Singapore)、癌症科技中心(Cancer Science Institute, CSI)、地球觀測中心(Earth Observatory of Singapore, EOS)、生物力學研究中心(Mechanobiology Institute, MBI)、環境生命科學工程中心(Singapore Centre on Environmental Life Sciences Engineering, SCELSE)。

總體而言,新加坡將從研究到創業的脈絡流程,統稱為RIE(Research, Innovation, Enterprise),這個RIE結構可以分成四個重要構面及主要成員,根據NRF官方資料繪製為圖3:

圖3 新加坡創新創業生態體系架構

參、委員會的組成與運作

作為當前新加坡最高層級的科研政策指導機關,NRF除了掌握大量的科研預算調配權力,在研發組織的設計與控制上,也同時進行公部門之間的跨部會整合,包含前述五個科研中心的設置,就包含橫跨教育部、交通部、國防部、經發局…等政府主要機關的資源整合。細看管理NRF的創新創業委員會成員,就更能看到新加坡特有的”政經人”特色:

表1 新加坡創新創業委員會(RIEC)委員會成員名單

代表名單
政府官員
共10名
李顯龍(Lee Hsien Loong)總理兼任委員會主席
張志賢(Teo Chee Hean)副總理兼任委員會副主席(兼任內政部長、國安部長,同時兼任NRF董事長)
尚達曼(Tharman Shanmugaratnam)副總理 (兼任財政部長)
雅國(Yaacob Ibrahim)資通部長
許文遠(Khaw Boon Wan)國家發展部長
黃永宏(Ng Eng Hen)國防部長
維文(Vivian Balakrishnan)環境與水資源部長
顏金勇(Gan Kim Yong)衛生部長
易華仁(S. Iswaran)國安部與貿易產業部次長
王瑞杰(Heng Swee Keat)教育部長
學界,產業界
共13名
Isaac Ben-Israel教授(以色列航太署長、以色列國家研發基金主席)
Robert Brown教授(波士頓大學校長)
Clayton Christensen教授(哈佛大學商學院教授)
Richard Friend教授(劍橋大學物理學教授,SAB主席)
Dennis Gillings博士(Quintiles董事長兼執行長,註:全球大型CRO)
許文輝(Koh Boon Hwee, 南洋科大信託基金董事長)
Wilhelm Krull博士(福斯汽車基金會秘書長)
Sunil Bharti Mittal(Bharti Enterprises董事長兼集團執行長)
Lord Ernest Ronald Oxburgh(英國眾議院議員,Climate Change Capital顧問,註:CCC為一全球環境能源顧問公司)
孫亞芳(Sun Yafang,華為科技主席)
Peter Schwartz(Salesforce資深副總兼政府關係與策略計劃長)
Richard Sykes(英國皇家研究院主席、國民健康基金會主席)
王玉強(Wong Ngit Liong, 新加坡國立大學信託基金會主席兼執行長)

從表1的RIEC名單,可以對照到本文起頭談到的星式 “政經人” 風格。1.創新創業政策制定:國家最高層級的治權集中;2.創新創業政策預算:整合內外部資源,趨向控股模式經營;3.創新創業人才政策:包容多元文化,能聚焦於國家發展的目標科技,包含:生藥、資通及能源。在外部委員之中,也能見到具有前瞻思維的元素,包含以色列的航太署長、破壞式創新的商學教授。其中,英國劍橋大學物理學的Richard Friend教授擔任科技顧問委員會(Scientific Advisory Board, SAB)主席,延攬全球尖端科技的教授群共15位,提供RIEC在最高決策會議前的科技知識背景諮詢。

在NRF與RIEC所推動的創新創業政策,近期2015年的政策宣示,包含規劃五年期研發總計畫的研究預算為161億新幣(約3,700億新台幣),將重點分成六個主軸:

一、在科研預算中,規劃10%(約16億新幣)作為白色領域,可以持續針對新興技術、商業領域進行即時的挹注。

二、持續將預算重點放在吸引跟發展人才,打造新加坡成為頂尖研究人員的落腳點。

三、讓基金能有更好的競爭力於重點領域,能吸引更佳的點子或方法,讓基金持續投資資源在這些專案和團隊之中。

四、促進研究人員在公共和民間企業間的合作效應擴大,基金將持續鼓勵公私部門的研究合作。

五、基金將持續推動產業導向的研發,並激勵其產生經濟成果。

六、持續支持能夠商品化的研究,促進新商品、服務,增加經濟與社會利益。

肆、政策的策略方向

雖然新加坡是很多國家學習的對象,但是NRF與RIEC在設計相關政策之中,還是有參考其他標竿國家的機制,例如瑞典、芬蘭及以色列,如何能集中資源發展各國自訂的科技目標,同時又能兼具與大國間的競爭力、合作關係。因此RIEC將新加坡2015年的科技發展策略,制定六點方向:

一、持續投資新知識、概念,如同對於未來種植智慧資本的種子,從教育部的學術研究基金中,持續挹注投資者導向的研究,這類型的研究專案經費將介於500~2,500萬新幣每五年一期的研發規模。

二、為了能吸引外國人才來新加坡發展,將提供7.35億新幣的獎勵金及獎學金,提供外籍人士赴星的機會。

三、加強創新創業的競爭力,進一步能夠吸引更具有發展潛力的創意,將NRF的創新創業金計畫金額由3.5億新幣提高到10億新幣。

四、加強各類研發的跨領域合作,包含公營、民間企業的研究機構。最明確的做法就是責成A*STAR作為協調辦公室,支持跨物理、生物、醫學的研究專案,同時挹注2.5億新幣作為第二預算。

五、聚焦的研發將對經濟發展更有幫助,這表示公私立研發機構的合作要更緊密、更聚焦,同時是對能商品化的領域持續投入資源,這部分的研發經費從21億新幣增加到25億新幣,同時針對公私部門整合型研究,另增13.5億元新幣的特別獎勵金。

六、基礎研究還是重要的,因此若有好的基礎研究,能夠有具體的商品化思維,在研究階段給予的研究贊助金增加一倍,達到10.8億新幣。

另外,保留隨時可能出現的新興科技、新機會的創新不確定性,新加坡政府特別保留16億新幣的白色領域預算,等待隨時有可能的新技術或新方法,使新加坡政府能夠快速反應劇烈的新挑戰和機遇。所謂的白色領域,是無法歸類於SRPs(Strategic Research Programmes) 的設定科研領域中,例如新加坡的地質能鑽探到多深,或許沒有實質商品化的應用預期產生,但作為重要地質的基礎研究目的,依然獲得新加坡政府的支持。除此之外,新加坡政府積極推動技術商品化的決心,也展現在用控股公司的模式管理創新技術,例如A*STAR設置EPTL(Exploit Technologies Pte Ltd)、南洋理工大學設置NTUitive(NTUitive Pte Ltd)都是私人公司,可完全對技術高度及靈活應用,這對2011年之後的技術商品化、授權與創業的績效提升,有著關鍵的影響力。

伍、對我國創新創業政策之借鏡

新加坡的創新創業政策層面,當前政府政策揭露中非常強調生態(ecosystem)的觀點,但研究者認為新加坡的創新創業政策生態觀,並非採取自由放任的自然生態發展模式,而較為接近一種「人造林式」的計劃式生態塑造,強調「選定方向、集中資源、融合人才」的三個基礎核心價值,認同計劃經濟下的科技發展策略,選擇適合國情、內需市場及有潛力的技術研發,並整合各相關部門預算及研究資源,在人才發展上是對外國人才的歡迎及友善程度。

同樣地,研究者認為新加坡的創新創業政策還是不離卷首提到的政經人特色,這種星式特色,能給台灣借鏡之處,可以歸納為三點:

一、選定適合台灣自身利益及優勢的技術,集中資源投入相關的研發與商品化,但同時保留部分資源輔導自由發展的領域。

二、因此,分散於各部會之間的研發資源,應該思考是否有整合集中的必要,或是更加強功能與性質上的專業分工,目標是促使研發與經濟效益連結更強。

三、對外籍人才的態度過於曖昧,以及部分輿論對陸籍人士來台就業產生表示反對。當然,更積極的培養國內人才是第一優先重要的,但若能參考新加坡的創新創業人才政策,對本國、外國籍人才都能夠兼容並蓄的態度,將是創新創業生態體系塑造重要關鍵。

本文簡短介紹當前新加坡的創新創業政策,並以作者短期居住、長期觀察新加坡的經驗,透過新加坡特有的政經人環境,延伸分析創新創業政策,以提供我國相關政策擬定與學術研究之參考。

附註:

註一:自新加坡1965年獨立之後,一直由人民行動黨為唯一執政黨,大部分的議員選舉中,人民行動黨可以獲得六成以上選票,並拿下九成以上的議會席次。

註二:目前新加坡有兩大國家主權基金,分別是淡馬錫控股公司(Temasek Holdings)掌握約1,690億美元資產,另一間是新加坡政府投資公司(Government of Singapore Investment Corp, GIC)掌握約3,000億美元資產。透過這兩間控股公司持有多數的新加坡公營企業,如新加坡電信、新加坡航空、星展銀行、新加坡地鐵、新加坡港口、海皇航運、新加坡電力、吉寶集團和萊佛士飯店…等。

註三:新加坡人口密度為每平方公里約7,700人,僅次於法國南部的摩納哥公國(18,000人/KM2)。而高中生升大學比率約為27% (台灣約為94.4%,韓國約為64.0%,香港約為34.1%)。不過,新加坡高中生進入大學的比例約為50%~55%,因為近三成的高中生會赴美國、英國、紐澳或華語地區的大學入學就讀,這些大學畢業生的學歷,新加坡幾乎全數承認。(資料來源: 新加坡統計局2014年資料)

註四:居住新加坡的人口約520萬人,其中63%是新加坡公民,另外37%是外國勞工及永久居民。其中81%能以英語溝通,51%能以中文溝通,17%能以馬來文溝通(馬來文為憲法指定國語)。(資料來源: 新加坡統計局2010年普查資料)。

參考文獻

  1. 李慧芳、張冠群(2012),新加坡科技創新發展政策之研究暨我國設置新加坡駐外科技組之評估報告,科技政策研究與資訊中心研究報告。
  2. 邱錦田(2014),新加坡邁向世界級創新生態系統之政策分析,科技政策研究與資訊中心研究報告。
  3. 國研院政策中心政策研究指標資料庫,網址http://pride.stpi.narl.org.tw/ (viewed on 2015.02.06)
  4. 張書豪(2012),如何銜接上游學研與下游產業技術報告,科技政策研究與資訊中心研究報告。
  5. 淡馬錫控股公司官方網站,網址http://www.temasek.com.sg/ (viewed on 2015.01.31)
  6. 新加坡A*STAR官方網站,網址www.a-star.edu.sg (viewed on 2015.01.31)
  7. 新加坡NRF官方網站,網址http://www.nrf.gov.sg/home (viewed on 2015.01.31)
  8. 新加坡政府投資公司官方網站,網址http://www.gic.com.sg/ (viewed on 2015.01.31)
  9. 新加坡統計局官方網站,網址http://www.singstat.gov.sg (viewed on 2015.01.31)