發佈日期:2015-11-26

氣候變遷下水資源調適策略規劃之核心思考面向

作者:吳悅

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一、由旱象思考氣候變遷調適之重要性

今年臺灣出現67年來最嚴重的乾旱現象(經濟部水利署,2015),從北部到南部多個縣市,都分別在4月、5月啟動二階段或三階段的限水措施。所幸5月梅雨季節的到來,各地的限水措施得以陸續解除,但乾旱帶來的缺水危機,喚起了各界對水資源缺乏的危機意識,和對水資源管理議題的高度關注。

此次旱象的直接原因是去年降雨和今年春雨的不足,然而科學研究從長時間觀察臺灣降雨時間分布發現,總降雨日數長期下來呈現變少的趨勢,其中大豪雨的日數增多,小雨日數減少,讓旱、澇災的頻率有增加的趨勢,氣候變遷則是為這個趨勢背後的重要因素。從臺灣乾旱次數統計資料可看出,近年來豐水期(5月~10月)的降雨量變多,枯水期(11~4月)的降雨量變少,豐水期與枯水期的降雨差距明顯拉大(臺灣氣候變遷科學報告工作小組,2011),預估未來此「豐越豐、枯越枯」之降雨趨勢將更為明顯。加上臺灣地形上因中央山脈南北綜走使河川坡陡流急,水庫又受限地形狹窄而庫容量有限,導致蓄水不易。當氣候變遷擴大豐水期與枯水期降雨量差異,影響河川流量與地下水補注量,讓水庫供水能力下降(行政院經濟建設委員會,2012),更增加未來缺水危機發生的機率,讓臺灣水資源系統管理與規劃面臨嚴峻考驗。

思考氣候變遷的因應策略時,調適(adaptation)與減緩(mitigation)為今日國際上兩大主流行動策略。不同於致力降低溫室氣體對大氣影響的減緩策略,調適策略是指面對氣候變遷可能帶來的衝擊,及早擬定短期至長期行動策略以應對氣候變遷帶來的危機,有助降低氣候變遷衝擊,甚至從中獲益。而不同地區因氣候、地理、生態環境、人文社會等特性的不同,調適策略的擬定需要因地制宜。在臺灣,當我們難以避免氣候變遷影響下「豐越豐、枯越枯」降雨趨勢對臺灣的衝擊,如何擬定適合的調適策略,成為國家永續與發展重要政策議題。

要擬定合適的調適策略,涉及對水文、地文、人文社會(經濟發展、科學技術、法規制度)等不同層面問題與廣泛的利害關係人,故調適策略的擬定過程應廣納各方利害關係人,納入不同層面多元意見。此外,面對氣候變遷對現在與未來的衝擊,調適必需擬定短期至長期的策略,如因應氣候變遷對水資源的挑戰時,不僅要考量自然、人文環境現況擬定短期對策,尚需考量較遠的未來情境,擬定長期對策提高調適所在地在長期承受氣候變遷衝擊的能力。氣候變遷趨勢下,高度仰賴適時適量的降雨保持水資源供需平衡,現已有所風險,未來風險恐將更高,因此現有與未來的水資源管理策略應納入氣候變遷趨勢與可能衝擊的評估重新予以檢視。此次的旱象挑起臺灣各地區水資源調適策略應何去何從的話題與論戰,未來水資源調適策略,需以全面性、前瞻的思維進行短期至長期之規劃。

本文將說明氣候變遷調適的內涵和特性,以及缺水危機凸顯了水資源管理規劃上,對氣候變遷採取相應調適行動之重要性。而管理學等學門領域常見的六何分析法 ,為策略規劃時協助規劃者系統性思考的工具。本文將以六何分析法之5個「W」和1個「H」概念為基礎,延伸形成7個政策規劃的核心思考面向,並說明其如何運用在氣候變遷水資源調適策略規劃。希望未來水資源與其他各領域調適策略在規劃階段,此7 個核心思考面向能發揮協助政策規劃者、多元利害關係人共同規劃的功能,更有系統性的討論與發展調適策略執行內容、利弊得失等重要策略內涵。

二、氣候變遷調適思維

我國中央政府層級推動氣候變遷調適之重要政策「國家氣候變遷調適政策綱領 」(以下簡稱綱領) (經建會,2012),指出調適是:為了因應實際或預期的氣候衝擊或其影響,而在自然或人類系統所做的調整,以減輕危害或發展有利的機會。

綱領並強調調適目的是為了將極端氣候與暖化的負面衝擊降到最小,以及提高因配合氣候變化能獲得之益處至最大。然而氣候變遷具有諸多特性,為達調適目的,擬定調適策略前需要對氣候變遷特性有所理解。首先,氣候變遷現象本身極具複雜性,對氣候變遷研究涉及大氣環境、水文、地文和生態資源等多種學門領域知識。再者是氣候變遷帶來的衝擊,對自然生態、社會文化、政治、經濟等諸多層面皆會造成影響,更讓氣候變遷調適議題複雜化,故擬定調適策略過程中,實需要各學門領域知識和資訊的流通,以及不同觀點和立場的對話和討論,以處理氣候變遷與其衝擊涉及的多層次問題。

同時,氣候變遷具有時間與空間的高度不確定性(行政院經濟建設委員會,2012),是一持續累積的過程,面對氣候變遷除了短期內需採取調適行動,還要設定長期的調適策略,並於規劃時保有彈性留待未來可持續調整(顧洋,2013)。氣候變遷的調適因刻不容緩所以短期內就要採取行動,同時有鑑於氣候變遷帶來的效應是長期的,故應設定長期的調適策略。以水資源調適為例,若氣候變遷使未來乾旱發生頻率持續提高而連帶提高缺水危機,除為預防下一次的旱象,短期內需採取行動如加強農業、工業等用水標的之水資源調度協調能力;更需要考量未來當乾旱發生頻率更高時,為長期抗戰需要發展其它能增加水來源的策略,如精進水的再生技術或是發展更多元的蓄水方式。此外,未來因社會經濟變遷、科技的創新亦充滿不確定性,因此未來發展會有不同的可能情境(Van Drunen and Berkhout, 2011),調適策略的擬定尚需考量策略對未來不確定性的容忍度,思考如何強化策略在未來不同情境的適用性。

全球氣候系統變遷尚具有跨國界 (臺大環境永續政策與法律中心,2011)與跨地區影響特性,故調適需要跨政府、跨國家、跨組織與跨地區性利害關係人的共同合作推動。而調適更要針對不同區域特色有因地制宜的策略,以水資源領域的調適策略為例,旱象的發生與降雨的關聯性極高(臺灣氣候變遷科學報告工作小組,2011),然而臺灣不同地區有各自的氣候、地質、水文、生態環境與海陸位置等自然環境條件,與不同的人口、文化、保育需求、經濟產業發展等社會環境條件,再加上科學技術應用的限制,使不同區域的調適策略將有所差異。此即為調適的在地化,以各區域當地自然與社會、經濟等環境上的條件和限制,務實的思考是和在地的調適策略。區域層次的調適策略,亦涉及各種行為者間的配合,規劃與執行若單靠政府部門或少數人的力量勢必局限效果,故跨政府、產業、學研部門與社會團體等關鍵利害關係人的合作,為調適策略成敗之關鍵。

三、氣候變遷對臺灣水資源之衝擊

氣候變遷的影響往往需要在長時間中慢慢顯現(短時間未必有感),調適對許多臺灣民眾也尚屬新的概念,推動上需政府多費心力。今年上半年的旱象乍看是短期氣候問題,但科學研究顯示這些短期災害性天氣與長期氣候的變遷間有明顯的關聯性。乾旱與缺水危機,讓我們再次思考臺灣現有的水資源調適策略,是否已準備好因應未來挑戰?或是有重新檢視和調整現有策略之必要。

臺灣為長期性年降雨以及季節性降雨分布不均的水文型態,科學研究指出,未來氣候變遷下豐、枯水期降雨量的差距有持續拉大的趨勢,恐將衝擊主要大型蓄水設施(水庫)作為供水系統的能力(楊錦釧等,2010),從而危及民生用水、農業用水、工業用水等的各標的用水供應量。因此,水資源經營管理迫切需要考量氣候變遷對未來臺灣水資源的可能影響,進行調適策略的規劃。

調適策略因地制宜之內涵,在於因不同的水文、地文、人文環境,理應影響調適策略選擇以及不同策略的互為搭配,所以臺灣不同區域之水文、地文與人文型態差異,也應反映在各區域的水資源調適策略上。臺灣山高坡陡,逕流多直流入海,蓄水不易,且水庫建設多受限於狹窄的地形使庫容量有限,加上山區地質鬆軟導致衝刷之下河川含砂石量高,水庫容易淤積,地文條件不利蓄水。水文上,北、中、南、東部各區域豐、枯季降雨量的差距,越往南部越大,南部豐水期與枯水期河川逕流量比達 91%:9%,高度依賴豐水期之降雨。因此南部也最容易在降雨不足時先感受到缺水的危機、具有較高的缺水風險、可能承受最長時間的缺水壓力。

若未來人口、社會環境、經濟與產業等發展,增加水資源需求,則供水不穩定的風險將提高,缺水影響的層面亦將擴大。以缺水風險較高的南部地區為例,該區域用水需求相當多元,涵蓋民生、農業(灌溉、畜牧、養殖)、傳統工業與高科技業等不同類型的用水需求,涉及廣泛的利害關係人。未來,倚賴降雨保持穩定供水的難度升高,以各種人為手段保持水供給的穩定性則越顯重要。然而南部的水庫或人工湖等大型蓄水工程的水資源開發方案,規劃階段往往引發不小的爭議,連帶讓政府在南部採行多元化供水的水資源經營管理策略受到檢視,徒增了政府與民眾間的不信任。南部地區的例子,顯示了臺灣水資源經營管理面對氣候變遷,在如何化解多方的爭議、選擇適宜的調適策略,難度甚高。

調適策略相當多種,究竟哪種調適策略與策略的組合最適宜一個區域政府如何在有限的資源裡,規劃與選擇氣候變遷調適策略,將取決於選擇適當的調適策略時,應該考慮的面向廣度與深度。包括策略是否能真正回應調適的目標,而回應目標的同時,從短、長時間考量策略的正面或負面效益,此外策略如何回應調適目標,也需要與後續策略的評估能連結,以利調適策略的選擇等。每個調適策略背後,有不同支持和反對的人或群體,調適策略將牽動整體國家的發展和社會人民的權利與福祉,因此調適策略規劃應考量國家、社會未來的情境,規劃時納入各方觀點,並力求規劃思維的全面性。

四、水資源調適策略規劃之核心思考面向

在管理學與政策科學等領域廣泛運用的六何分析法,又稱作5W1H(以下簡稱5W1H),以5個”W”1個”H”等六個思考維度,建構一協助思考的架構,能應用於策略、計畫的管理和評估,有助深入思考策略內容與策略目標的連結。5W1H是一種系統化分析的工具,透過提問方式,以誰(Who)、什麼(What)、何處(Where)、何時(When)、為何(Why)與如何去做(How)等六個思考維度協助問題思考與釐清,其優點是能循序漸進釐清問題相關要素,讓思考過程較具結構性,有助形成具體思考內容。

本文借用、延伸5W1H概念應用在氣候變遷調適策略的規劃,保留5W1H部分思考維度,另取其部分思考維度內涵為基礎做整併,並進一步延伸發展為7個核心思考面向(即5W2H分析法) ,包括調適欲執行的「地點」(Where)、「如何」執行調適(How)、「誰」來參與調適執行(Who)、不同時間長度下策略可能生的「影響」(Effect)、策略的「成功條件」(Enabler/Driving forces)、策略的「限制因素」(Barrier/Resisting forces) 、策略的「其他重要考量因素」(What else)。7個核心思考面向的內涵、作用與5W1H相似,意在做為策略擬定過程協助思考與釐清關鍵問題的工具,並以此核心思考面向進行策略方向的檢視與可行性的評估。如水資源這樣特定的氣候變遷調適領域,在規劃調適策略的階段,此7個核心思考面向建構一個協助進行策略規劃的架構,可讓規劃者逐一思考與確立調適策略欲執行的區域、調適的目的、調適的對象、調適策略的長期效果與短期效果、相關配套等調適的關鍵問題。以下本文便就區域性的水資源管理在調適策略的規劃上,7個應具備的核心思考面向,各自考量的內涵做說明並舉例之。

(1)調適欲執行的「地點」(Where):反映調適需在地化的核心概念,於考量調適策略的最初,釐清該調適策略要在何處執行調適的行動。例如在南部地區思考調適策略時,此地區受「豐越豐、枯越枯」降雨趨勢影響,導致一年當中關鍵蓄水月份高度集中豐水期,增加此地區水庫豐水期與枯水期間蓄水與調度難度,此區域特徵應成為調適策略規劃的重要考量。再例如調適要以伏流水做為水源,還需考量不同地區之地質、河川等特性是否適宜採行此調適策略,因該地區和鄰近地區地下水的水位將關係到伏流水開發的可行性。而除了調適策略所在地的自然資源與環境(如地質),所在地的社會資源與需求(如人口數量)、經濟活動狀況等為何?在確定調適地區的範圍同時,更需一併顧及。

(2)「如何」執行調適(How):即確立調適策略為何?例如是要使用工程的手段(如蓋攔砂壩?水庫?海水淡化廠等其他?)或非工程手段的方式(如水價調整或是法規配套等)。規劃調適策略,同時需思考要回應的是何種氣候變遷的衝擊?而調適策略必需要能回應需解決的問題(即何種衝擊/影響);例如,針對氣候變遷下極端降雨趨勢可能導致的乾旱,規劃的調適策略是為解決民生用水可能的不足,而對民生用水的衝擊進行調適?或是針對工業用水等的其他用水標的所受衝擊進行調適?對不同衝擊帶來的影響,調適的方式也會有所不同。

為了讓後續評估能確認調適策略是否真能有效回應氣候變遷,也需清楚說明關於調適策略的內容與執行的方式。以工程手段為例,水庫清淤的水力排沙有空庫排沙、洩降排沙等的工法的選擇,各有其效果和對環境的衝擊,不同的選擇便導致不同的問題要被考量。再如,常用於減緩水庫淤積的攔砂壩,若做為水資源調適的策略,壩體不同亦將導致後續對生態的不同影響,所以對於調適策略的細節清楚且詳細的規劃,方能供調適策略被檢視、多方討論和評估。

(3)「誰」來參與調適執行(Who):確認調適策略主要執行者(主辦者/機關)與協助執行者(協辦者/機關)為誰。如果執行需要經費,是「誰」需要出資。例如臺灣的水資源經營管理,為經濟部水利署的業務範圍,工業用水、民生用水、農業用水間的整合管理則涉及經濟部下事業機構如臺灣自來水公司、行政院農業委員會農田水利處業務,以及其督導的各農田水利會等的機關單位、公法人組織之管理業務。由於水資源調適策略多具有需跨部門整合的特性,確認主要執行者和協助執行者,有助於在規劃早期掌握調適策略執行的困難度,例如有些調適策略需高度整合中央或地方各層級單位,甚至需進入立法部門協調表決,在推動上挑戰較高或耗時較久。調適的執行者也並非僅有政府部門,有時調適策略需要民間企業、非營利組織或是社區民眾等不同的行動者採取行動,以順利執行調適策略。

(4)不同時間長度下策略可能生的「影響」(Effect) :調適策略可能會產生那些效果或影響?此處所謂效果並非僅指成本效益,而是更全面的考量。效果或影響可分為正向以及負向兩種,並需合併考量其發生的時間點,是屬於短期會發生還是中長期的未來會發生。調適既是為因應長期氣候變遷的累積作用,便不能侷限於短視的規劃思維;即使有些調適在短期看來頗具成效,但中長期下來恐怕是解決了一個問題卻製造了另外的問題(負面效果)。因此,規劃調適策略時不能忽略該策略項在不同時間長度的效果或影響,此層次的考量有助於讓整體國家社會建立長程前瞻性的發展方向。

舉例再生水的調適策略思考,如將民生用水回收給工業(部門)使用,短期的好處可能是能降低對其它部門水資源使用之排擠效益,但因目前再生水成本高於目前水價,短期的推動難度高,連帶影響該策略能發揮的效果。而再從長期思考,再生水的好處是可增強水資源永續發展,當其實質效能發揮能取代新建水庫時,在減輕環境污染同時亦或能有助於節省國家財政支出。

(5)策略的成功條件(Enabler/Driving forces):為了使調適策略能成功執行,還需要進行那些工作?例如相關配合措施的擬定(配套措施)或是設定更廣泛徵求多元意見的流程等。而視策略不同,成功條件可能需要組合多項尚待進行的工作。水資源調適領域常見的策略成功條件,如制定或修正法令規章、完善化環境影響評估機制、透過民眾參與有效的溝通、公開地質、水文、生態等的環境調查結果接受各方檢視與討論、提供搭配策略的補助或補償等誘因機制等。

以再生水要達成實際的擴散運用,所需何種成功條件為例進行思考,則在安全驗證、水價配套,或提高廠商意願與投入等措施,即為該策略成功執行所需的配合條件。再舉例如考量以海水淡化廠產水作為可能的調適策略思考時,不能忽視排放滷水 對生態之影響,所以如何能妥善處理是推動該策略時能取得社會民眾信任的要素,且因海水淡化其高耗能與高排碳性質,尚需一併考量能源政策與碳排放做為其執行的成功要件(經濟部水利署,2015)。

(6)策略的限制因素(Barrier/Resisting forces):調適策略執行時,可能會面臨哪些障礙?常見可能的障礙,包括策略執行成本過高、技術需要突破、跨地方行政區域或跨部會協調困難、政策溝通耗時等。釐清限制因素後,有助於進一步思考如何預先加以準備因應?例如欲推動工業利用再生水,但因水質淨化和輸水成本過高,業者若無法負荷再生水的水價會使推動困難。又例如對環境衝擊較大的水源開發工程如興建大型蓄水建設,當民眾接受度低時,強硬推動恐導致重大的阻力,增加社會成本的耗費。

(7)策略的其他重要考量因素(What else):對於調適策略還需那些資訊再予以細緻化規劃與評估?例如如何設定調適策略執行時的監督機制或流程(監督的人、時間、地點)、如何評估策略執行後的成效(效益)?該調適策略與其他調適策略應如何組合?該策略與其他策略組合能產生的共效益為何?

綜合上述七項核心的調適思考面向,可用於規劃調適策略時的思考,以及應用於對被提出的調適策略進行評估。運用這七項核心的調適思考面向,其概念乃是企圖通過提問關鍵的問題來檢視個別策略的內涵和策略的本質,對於該策略要執行調適的地區、調適策略的內涵、回應與解決氣候變遷衝擊的形式、回應要達成之目的、調適的長短程效果與正負面影響等。同時,也希望能思考和檢視調適策略的實質執行問題,包括執行的形式、實際執行調適涉及的權責單位或相關利害關係人、執行策略的條件和要解決的障礙,以及其他如調適效果的有效監控追蹤,以及與其他調適策略的搭配效益等重要的考量要素。

五、結語

氣候變遷使臺灣豐枯期雨量差異拉大的趨勢顯著,在此地形、地質條件下本就留水不易,人口稠密的社會想兼顧不同產業部門和經濟的發展,加上既有供水設備的缺漏等,都是今日水資源供給不穩定背後的原因。在多元民主的社會,政府帶領人民在這樣的環境中找尋最佳水資源解決方案,現在與未來都是嚴峻的挑戰。水資源供需平衡還是永續與發展間的平衡問題,要在多元用水標的與多元利害關係人間折衝,因此政府進行調適策略規劃時需顧及短時間內各方的需求,但考量到乾旱發生頻率可能更高的未來,調適策略的規劃還需掌握中長遠未來的變化而提前有所因應。

此外,調適策略的規劃評估尚應配合多元參與的設計,即多元的專家、民眾、各方利益團體或非營利組織等利害關係人如何被納入規劃的過程。在策略規劃的階段,除了以七個核心思考面向來檢視調適策略作為系統性規劃基礎,再結合多元參與政策規劃,能讓各界人士包括一般民眾,經由此七個核心的思考面向的簡易架構,理解、共同檢視、商議調適的核心問題,以及策略應如何設計和選擇才能有效回應問題以及調適目標。

水資源是為重要的公共資產,規劃水資源調適策略需要審慎的規劃過程與公開透明的評估。七個核心思考面向的架構,是希望每個調適策略在規劃提出與評估時,能以此作為考量的基礎並進而發展策略更細部的內涵,讓調適策略規劃能具前瞻性與全面性。七個核心思考面向作為規劃時應掌握的核心原則,藉由正反長短期效果或影響激發政策的批判性思考,可完善對於策略執行方式、人選,與策略執行可能產生相關利弊得失之評估,進而從考量成功條件與限制因素,為調適策略的擬定和選擇提供良好的基礎。

參考文獻

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