發佈日期:2015-06-30

全球智庫發展概況

作者:陳曉郁

政策評析智庫Think tank

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一、 前言:為何成立智庫?

20世紀末及21世紀初期智庫快速成長,大致受到以下原因的衝擊與影響,如資訊與技術的變革、政府壟斷資訊時代的結束、政策議題複雜程度及技術性增加、政府規模擴大、政府信任危機、全球化及非政府組織參與者人數增加等。上述因素導致公民營機構對於精確資訊之取得及分析的需求量大增,使得智庫應運而生。儘管智庫仍持續成立中,但似乎大眾對於智庫的形成與內涵並不是十分瞭解,故本文將從智庫成立的原因、角色及功能談起,藉此呈現智庫的基本樣貌。

智庫通常就國內外之重要議題提出研究分析與建議方案,好為政策制定者及公眾提供資訊,以決定公共政策議題之走向(McGann, 2015)。然而,智庫本身並非以營利為訴求的獨立組織,而是能運用專業知識影響政策制定的機構。智庫不僅從事公共政策議題研究,也尋求研究成果之擴散傳播(Rich, 2005)。其實智庫發展的重要性在於:政府及政策制定者需要與社會相關、可靠且能近用之資訊,以瞭解現有政策如何運作及可能替代方案之成本效益。也因此智庫成為學術社群與政策制定者之間,及公民社會與國家之間,也就是知識與權力之間的橋樑。智庫必須能為公共利益發聲,讓基礎及應用研究的語言能夠被政策制定者與民眾瞭解、信任與利用。現今智庫以強化其所扮演的角色及擴大其影響力為目標。惟從成效來看,智庫的存在不僅能強化並橋接政策及研究,亦能提升政策制定品質。

二、智庫主要類型與發展特色

智庫就其角色和工作形態的不同,可分成許多類型,有些為獨立智庫,有些則附屬在其他機構之下。不同類型智庫的運作方式、人員聘用模式與學術標準其實不大相同。大致上可粗分為以下幾種類型(McGann, 2015):

(一)獨立智庫:獨立於任何利益團體或資助單位之外,能自主運作,資金來源為政府機構;

(二)準獨立智庫:獨立於政府組織之外,能自主運作,但往往受到利益團體、資助者或委託機構的影響;

(三)政府附屬單位:隸屬於政府,為政府正式組織的一部分;

(四)準政府智庫:完全由政府資助或僅接受政府委託計畫,但並非隸屬於政府組織。

(五)大學附屬智庫;

(六)政黨附屬智庫

(七)企業附屬智庫:營利型公共政策研究機構,附屬於企業或僅執行營利計畫。

有些智庫以其所在區域,如歐美非亞洲等來劃分(McGann, 2013),有些是以研究領域或議題來區分,如政治、經濟、國家安全、外交、科技、教育、環境、能源、公共衛生、區域發展等(McGann, 2014),有些則以其特色成果,如政策研究、政策推動、跨領域研究、跨機構合作、網絡連結、公共參與來區分(McGann, 2015)。目前全球約有6,700間智庫,其中6成座落在美國與歐洲。美洲地區最早開始發展智庫組織,其中有不少智庫在1951年之前即已成立;在1970年之後成立的智庫多數有其特定目標,如鎖定研究區域標的或具特定功能。

歐美地區智庫則在1980年代快速成長,其中有三成智庫在這段時間設立。在過去10年間,歐美地區新智庫的成立速度有減緩的趨勢,但在亞洲、拉丁美洲、中東及非洲(北非及撒哈拉沙漠以南),智庫數量及類型仍持續擴張之中。儘管全球智庫繼續擴大運作範圍及影響力,但在運作經營上仍有許多問題亟待解決,包括政策研究資助逐年減少,或改以資助短期研究或補助特定專案的方式取代捐助機構本身、機構無法提升能量或沒有能力因應變局、更多競爭對手(如倡議組織、顧問公司、電子媒體等)跨足其中、政治或監管環境惡劣、原訂目標已完成或無法繼續執行等。智庫在議題、參與者、競爭及衝突增加的現況下,又必須面對競爭、資源、技術及政策上的挑戰。想要有效因應前述威脅,就必須從使命、市場、人力及金錢等面向著手,發展國內、區域及全球合作夥伴關係,建置平台以提供產品與服務,並擴大服務對象。

目前智庫影響的範圍目前仍在擴大中,智庫對於政府及公民社會尚有影響空間,但要如何利用專業知識、資訊,並透過組織結盟的力量來支持自主經濟社會及政治進步,是智庫現階段得面對的挑戰。

三、智庫發展的關鍵議題與趨勢

如前述,智庫如今面臨的重大議題包括:資助形態改變、專業程度提高、競爭對手遽增、獨立性與影響力的拉扯、網路媒體及社交網站興起、強調對外關係與行銷策略及全球化等。其中又以補助模式改變,政府預算縮減影響研究及相關成果的情況最為嚴峻。尤其亞洲地區智庫多半仰賴政府撥款、補助或以計畫方式投入,相形之下受到較大影響。而資金投入的方式不僅引發智庫之間的高度競爭,也促使智庫更朝向專業化發展,直接影響到補助計畫、機構及資金來源(Selee, 2013)。就智庫本身立場而言,似乎有愈來愈難以說服資助者投入資源的趨勢。況且智庫難以避免受到資助者的影響,不易維持智庫應具備一貫的獨立性、客觀性及影響力。加上專業程度提高也限制並已影響智庫運用跨領域觀點回應現今所面臨的複雜議題。智庫過於分工的結果,雖激化競爭,亦強化智庫的多元性,也造成多數智庫過度專注於單一議題或特定地區研究,縮小研究範圍的結果,也使得資助者更朝向於挹注特定立場或議題。專業分工的結果,不僅阻礙跨領域發展的可能性,亦促使更多的業外單位或機構(如大學及顧問公司)也加入競爭行列,開始承接政府研究計畫。

智庫愈來愈強調曝光度及影響力,相關指標也逐漸以出版品、媒體引用次數、政策影響力等進行評估。這是否符合原訂影響政策制定的目標,必須經由組織影響評估、透過與學研界的開放對話以及與政策制定者和倡議團體的參與。而網路媒體24小時不間斷地提供資訊也已重新定義智庫的運作模式。過去智庫常就總體面提出其巨觀策略,但在今日資訊爆炸的時代,智庫必須強化外部連結,才能有效擴散其分析研究結果。現在是資訊爆炸的時代,政策制定者接收到更多資訊,他們無法接受長篇大論的報告,也使得有不少研究報告從未被下載(Doemeland & Trevino, 2014),也造成懶人包模式的風行。政策報告因此被濃縮成能在短時間閱讀完畢Research Portal的形式。就成效來看,精簡過的內容確實提高散布或傳播的比例。但智庫的人氣仍必須更進一步轉化,才能針對公共政策進行分析及論辯。

智庫必須能針對需求快速回應複雜的政策問題,並發展政策研究專長。透過部落格或社群網路展開對目標群眾影響力。由於必須及時回應政策議題,也逐漸形成由政策摘要(policy briefs) 取代專書、期刊,甚至白皮書的趨勢(Abelson, 2009)。但智庫必須在不失其研究品質與完整性的情況下將數百頁的報告濃縮成幾頁,甚至是能在Twitter(推特)發表的144字短文。智庫現今飽受競爭對手虎視眈眈的威脅,非得強化其行銷策略,才可能得到公眾支持及資金挹注。

在資訊與技術快速變革的情況下,政策研究更強調資料蒐集分析的獨立性與大數據的運用;智庫今日關心的議題環繞在全球化、民主化的背景趨勢,導致政府決策必須愈公開透明;全球政治、經濟及社會變動,如恐怖主義、氣候變遷、傳染疾病等,不僅加深政策議題的複雜程度,也可看出全球結構的變化。

全球化推動過程中引發政治開放效應,造成資源、知識、技術、人才、價值與思想的流動,導致獨立智庫的加速成長。知識經濟的成長促使以知識為基礎之智庫機構的競爭加劇,也使得國與國之間的差異已無想像中的那般顯著。也因此智庫組織建立起跨國的連結網絡,透過連結提出政策解決方案,並開放及共享對話。透過消弭概念差異,深度影響政策傳播。

四、結語

目前國內以公共利益為訴求之獨立法人機構已有多間成立,有些法人的角色定位類似美國聯邦政府所資助之研究發展中心(Federally Funded Research and Development Centers),為政府設立的體制外單位;乃因應政府特定與長期之政策需求所設立,為從事公共政策研究,協助政府解決複雜政策問題的重要組織。這類法人機構除作為政府部會的政策幕僚、影響政策制定外,亦能為國家建構願景與政策架構。

智庫雖然只是推動政策研究中的一環,但所提出的觀點與分析結果經常成為政府制定政策中備受社會關注的焦點。而智庫必須蓄積實力以結合理論深度、政策影響及擴散能力等。並在全球政治、經濟及區域發展陷入僵局,資訊及國家安全危機受到威脅的情況下,協助規劃具前瞻性的公共政策,為政府運作提供紮實之立論及推動基礎。

參考文獻

  1. Abelson, D. E. (2009). Do Think Tanks Matter? Assessing the Impact of Public Policy Institutes, Canada: McGill-Queen's University Press.
  2. Doemeland D. & Trevino J. (2014), Which World Bank Reports are Widely Read? (Policy Research Working Paper 6851). Retrieved from The World Bank website: http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/IW3P/IB/2014/05/01/000158349_20140501153249/Rendered/PDF/WPS6851.pdf
  3. McGann, J. G. (2013). 2012 Global Go to Think Tank Index Report. A: Think Tanks and Civil Societies Program, University of Pennsylvania.
  4. McGann, J. G. (2014). 2013 Global Go to Think Tank Index Report. A: Think Tanks and Civil Societies Program, University of Pennsylvania.
  5. McGann, J. G. (2015). 2014 Global Go to Think Tank Index Report. PA: Think Tanks and Civil Societies Program, University of Pennsylvania.
  6. Selee, A. (2013). What Should Think Tanks Do? A Strategic Guide to Policy Impact. CA: Stanford University Press.
  7. Rich, A. (2005). Think Tanks, Public Policy, and the Politics of Expertise. UK: Cambridge University Press.