發佈日期:2015-06-30

先進國家巨量數據政策分析-以英美日澳為例

作者:羅濟威

政策評析巨量數據大數據政策分析Big DataPolicy analysis

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前言

隨著科技的進步,自個人電腦的發明、網際網路的使用及雲端技術的進步,使得現今所產生之訊息量呈現爆炸性的成長,這些訊息看似雜亂無章,但透過分析歸納與整理後,卻可成為有用的資訊或資料,企業可藉由這些資訊提升服務或預測趨勢,公共衛生單位也可預測大規模流行病之產生,以便及早進行準備;有鑒於此,2010年IBM首先提出巨量數據概念,而高德納(Gartner)更於2012年將巨量數據定義為:「巨量數據是大量、高速、及/或多變的資訊資產,它需要新型的處理方式去促成更強的決策能力、洞察力與最佳化處理。」(Mark, Douglas, 2012),由此定義可知,巨量數據不僅含括了巨量的資料,對於資料的分析以及解讀並取得當中之線索、趨勢、商機以及戰略價值,才是最核心的概念。

各國政府著眼於其價值,相繼提出巨量數據規劃政策以及制定法規,這當中以美國對巨量數據之政策推動起步較早,在2011年,美國總統科學技術顧問委員會(President’s Council of Advisors on Science and Technology)便認為巨量數據相關技術具有重要戰略價值,需強化聯邦政府對研發之投資。於是2012年3月,美國政府宣布了「巨量資料研究和發展倡議 (Big Data Research and Development Initiative)」,目標是要讓美國政府能擁有更高的知識洞察與分析能力,來解決或協助國家正面臨的迫切挑戰。不僅美國如此,其餘各國為避免在巨量數據時代的競爭中喪失先機,故相繼發表與巨量數據相關政策,以期取得優勢,而文中將針對各國政策的發展、人才的培育以及環境建構及法令的制定幾個部分進行整理,並藉由他國發展之經驗,當作未來在政策推動上之借鏡,以便加速台灣在巨量數據領域上的腳步並強化競爭力。

政策規劃

美國巨量數據政策規劃

政府的巨量資料發展要溯及在2009年1月,歐巴馬上任後簽署的「透明與開放政府」的備忘錄,這使得聯邦政府機關之資料透過「美國聯邦政府的資料平臺(Data.gov) 」開放,與全美人民共享。歐巴馬政府在2012年3月29日於美國白宮公布了“巨量資料研究和發展倡議”,第一波計畫結合了美國國家科學基金會(NSF)、國家衛生研究院(NIH)、能源部(DOE)、國防部(DOD)、國防先進研究計劃署(DARPA)以及美國地質調查所(USGS)六個部門,並計畫投注2億美金,其目的為(1)提升收集、儲存、保存、管理、分析以及共享巨量資料的先進核心技術;(2)利用此技術來加速科技與工程領域的研究發展、強化國家安全以及改變教育與學習的模式;(3)擴大開發與應用巨量資料技術相關的人力資源,而推動方向主要為工具技術,推廣學術領域兩個部分(White house, 2012)。

英國巨量數據政策規劃

英國首先於2012年5月投注10萬英鎊建立了開放式資料研究所ODI (The Open Data Institute) ,此機構蒐集各領域之資料融會並轉化為有用資訊,英國政府則以這些資訊,當作國家政策之發展以及規劃參考,此外在2013年1月,為航太及醫藥等八類新興領域技術領域投入了6億英鎊的資金,而當中巨量數據技術領域獲得了1.89億英鎊的資金投入,是當中最高的金額;英國於2013年10月,發布了「把握數據帶來的機會」白皮書,主要方針為,(1)加強人才培養及處理資料的能力;(2)強化基礎建設及硬體投資,並從政府部門推動雲端服務;(3)化資訊為力量,加強政府開放資料,其內容主要強化資訊科學以及分析能力,最終配合11項的行動方針,以落實計畫的執行。(HM Government, 2013)

日本巨量數據政策規劃

日本於2013年6月發布了「世界最先端國家創造宣言(世界最先端IT 国家創造宣言 )」,此篇宣言闡明了日本於2013-2020年期間將藉以開放公共資料與巨量數據為核心,達到"世界最高水準的廣泛運用資訊產業技術的社會”的目標,其主要的要點為(1)開放公共數據;(2)促進巨量數據之廣泛活用;(3)活用ICT技術的創新應用;在開放公共數據方面,日本依據IT戰略本部所發布之電子政務開放資料戰略草案,建立可供居民瀏覽中央各部委和地方省廳公開資料的網站,其內容包括各項統計數據、量測數據以及災害資訊等,並將這些資訊轉為標準化格式,使民眾在取得以及判讀上更為容易。(IT總合戰略本部, 2013)

澳洲巨量數據政策規劃

2013年8月,澳洲政府資訊管理辦公室(AGIMO)發布了「公共服務大資料策略」,其策略內容以六項原則為依據,主要推動巨量數據分析以進行政府服務的改革,其中包含了制定更好的公共政策以及保護公民的個人隱私,這六項原則分別為:(1)資料是一種國家資產,必須用於制定好的公共政策;(2) 保護隱私,資料在共用以及專案開發過程中都須重視個人隱私;(3) 資料的完整性以及過程透明;(4) 技能、資源以及能力共享,使用對象可為部門間或是政府與產業界;(5) 強化產業界以及學術界的合作;(6) 加速政府開放資訊,此外還計畫成立資料分析卓越中心,目的為促成政府與廠商機構合作培養分析技術專家,最終此策略透過6個行動計畫,經由巨量資料工作組以及資料分析卓越中心於2014年協同完成。(Department of Finance and Deregulation, 2013)

比較各國策略,其發展皆以建立國家性的政策規劃來推動巨量數據技術之研發,並促進政府與產業間之結合並推廣其應用,使國家在此風潮下取得領先的地位(表一),在政策的規劃上皆規劃了專屬的執行單位,並擬定具體的行動方案,美國於政策的規畫上主要清楚的闡明發展的重點以及推動的領域外,並有計畫性的從初期的開發分析技術工具到將發展資訊轉化成知識的技術,並於計畫執行的兩年後發動全面性的檢討,以確實掌握政策推動的成效,而英國則是清楚的訂定了11項行動方針,以確保政策落實,而日本則是透過KPI (Key Performance Indicator)評量機制,除明訂各項政策推行重點外,並隨時監控各項政策推動之進度,澳洲政府則透過6個行動計劃的執行並配合6原則來推動政策的執行。

表一 各國巨量數據政策比較

國家政策名稱目標主要差異
美國巨量資料研究與發展倡議研發核心技術
培養巨量數據人才
推動國家安全
推動科技發展
明定各重要領域及技術研發項目
鏈結六大部門,以專案型式推動政策
英國把握數據帶來的機會開放信息並發掘價值,改造政府,使其跟上趨勢演進以強化人才培養,驅動巨量數據技術發展
日本世界最先端IT國家創造宣言建立世界最高水準的廣泛運用資訊產業技術的社會為ICT建設發展政策下之工作項
澳大利亞公共服務大資料策略提升公共服務品質,增加服務種類,並提供更好的政策指導透過推動政府部門活用,帶動發展

而各國政策在推動路徑上則有些許的差異,美國在政策的推動上選擇結合了6部門,並訂立了推動的方向以及領域,並藉由重點項目的投入吸引外界的研究與投入,而英國則強化基礎人才的培養,以及基礎設施以及硬體的建設,日本則加強ICT產業之推動以及建設,並藉由強大的環境優勢為基礎推動相關政策,澳洲政府則選擇訂立各項原則以及行動方針為各部門使用巨量數據提供依據

環境建構

在巨量數據的環境建構上,除了基本的硬體設備的相關建設,工具技術開發以及資訊科學的研究,也同樣重要,為此美國國防部每年投資約2.5億美金,其內容除了開發配置及利用巨量數據的方法及工具,以協助進行決策,並啟動XDATA計畫,在四年內每年投資約2500萬美元,開發電腦技術與軟體工具,用以分析半結構性與無結構性的巨量資料,用以分析巨量數據中片段或不完整之資料,而國家衛生研究院則建立了人類基因變異資料庫並上傳至亞馬遜雲端服務平台(Amazon Web Services, AWS)上供大眾免費取用。該計畫不僅只靠政府推動,美國政府也積極地呼籲各聯邦機構、私人企業、學術單位、州政府、非營利組織與基金會等,共同發展跨區域的大資料創新專案與合作關係,以便即時抓住大資料演變帶來的機會;英國除了已具有發展大資料技術友善的環境並導入完善的雲端環境,以降低企業導入大資料計畫的門檻,英國政府部門行政作業也推行G-Cloud政府雲計畫推動計畫,不僅可改變公部門結構,也可簡單的調整需要的服務規模,而使得政府規模不只具備彈性且成本低廉,此外更開放10,000個資料庫於ODI上,以推動政府資料之再利用;而日本政府則結合民間企業,共同推動巨量數據所帶來的創新環境,除了向民間開放公共資料外,並鼓勵資料的廣泛活用,另外活用ICT技術,透過感測器的遠端監控技術,進行基礎設施之檢修,以便強化ICT基礎建設,另外也將ICT發展結合巨量數據,並將應用範圍推廣至各項智慧技術開發、傳統產業創新、新醫療技術開發及資訊連結、公共領域等應用;澳洲政府則於2010年通過了國家寬頻網路工程計畫,此計畫使得澳洲寬頻網路覆蓋率達93%,並使網路速度達到1 (GB/sec),通過此計畫,也讓澳洲得以建立良好的網路環境,並藉由良好的網路環境,帶動各項巨量數據政策的推動。

人才培育

為因應巨量數據時代,人才的需求轉為複合領域人才,Gartner預測在2015年,全球大資料人才需求將會達到440萬人(Gartner, 2012),因此人才的養成也被各國政府納入其政策的一部分,美國在人才的培育上面,在學術領域部分除鼓勵開設跨領域課程,以培養資料科學家以及工程師外,並資助或支持各大學以及研究機構進行相關研究,另外召集跨學科的研究人員商討以巨量資料改變教學方式;英國的巨量數據人才培養方面,希望使英國國內巨量數據人才培育順暢且方向正確,因此英國鼓勵培養具培養資料管理、資料分析、商業以及政策洞見能力之人才,目前已經有不少大學對學士和研究所學生提供大資料技術相關課程,此外英國政府也將在2014年到2016年投入2,000萬英鎊(約10億臺幣),投資學校發展全新課程,以強化及培養巨量數據趨勢下,初、中等教育中電腦教育以及巨量數據相關基礎知識所需求之人力資源;而日本方面在初等及中等教育上,主要工作為強化IT基礎教育,而在高等教育上之重點則是推動產業合作,使IT教育能夠符合產業之需求,以便能夠持續性的供應人才,此外更增設各項課程,並嘗試從企業人才入手,加速資料分析人才培育的速度;澳洲則強化政府部門與大學合作,藉以培養數據分析人才,此外計畫將巨量數據相關課程併入現行課程中,以加強人才的素質。

法規制定

由於巨量數據概念下,資料的共享以及流通是重要的,但卻有個人資料被揭露或是資訊保護之問題以及疑慮,為了避免這些問題,各國在推動巨量數據時,皆針對其特點制定專屬的隱私以及資料安全政策,以美國為例,2014年5月,美國政府發布了名為「抓住機會,保存價值」的研究報告 (White house, 2014),報告中便針對巨量數據與隱私問題,提出了6項政策建議,其中4項政策建議與法律修改有關,包括了修改《消費者隱私保護法案》,讓消費者個人資訊在被使用程序上,能夠透明化;另外,建議政府應制定出國家資料外洩法,避免資料外洩造成嚴重的影響。其他兩項政策建議,包含了確保學生資料只被用於教育目的,保護學生免於資料被不當使用或共用。以及運用技術專業,確保受保護團體不會因大資料分析結我而遭受差別待遇。政府應設立科學專家,辨別出大資料的做法與結果是否造成歧視性的影響,此外同時制定國家資料外洩法,避免因資料洩漏造成嚴重的影響;英國則設立隱私保護專家制度,並要求政府部門建立並執行個人隱私影響評估工作(Privacy Impact Assessments ),另外也制定了手冊,使執行者能夠有所依循,此外也明確的劃分開放資訊之種類,並將個人資訊部分獨立出來,此類資訊被限制為僅能對當事人開放;而日本目前也逐步修改或提出較為完善的個人資訊法規,事實上,日本在個人資訊保護之相關法律基礎設施較不完善,但為了配合日本IT綜合戰略之達到與其他發達國家同等的資訊開放度目標,目前將成立研究機構研究相關的法令,並提出相關規劃;而澳洲在其政策中的第二項定律即明確指出,巨量數據在發展時,必須考慮資料的隱私,並保護個人資料不外洩,因此政府在資料的取用以及公開上,須符合OAIC(Office of Australian Information Commissioner)所制定的規範,其內容對於資訊以及隱私政策皆有詳盡的界定以及規定。

結論

伴隨著巨量數據潮流的發展,目前各國為對應此風潮,皆頒布大型且完整的計畫或策略,目的皆要再此領域取得先機,增加競爭力,而政策著力的主力主要在(1)基礎建設以及技術研發的投入、(2)開放資料,積極推動公部門應用巨量數據技術、(3)人才的培育(4)鼓勵政府部門與產業合作、(5)資料安全及法規制定這幾個部分,由於各國基礎背景環境不同,雖採用不同之推動方式,但最終皆為取得巨量數據背後所蘊藏的巨大價值以及利益努力,相較我國,雖具有良好的IT產業背景,但在此領域之起步稍嫌落後,為改善此種狀況,建議除了加速推動公共數據之開放外,規劃大型的重點領域研究計畫並勾畫符合我國推行之政策路線,以作為日後各項政策之依據外,強化對產業的扶植,使以及配套的人才教育以及訓練課程也將強化我國在未來因應巨量數據之變化的競爭力。

參考文獻

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