發佈日期:2015-07-01

我國能源國家型計畫之事前評估機制評析

作者:張錦俊

政策評析事前評估監測與評估預評估能源國家型科技計畫環境效益Ex-ante EvaluationMonitoring & EvaluationPre - evaluationNational Science and Technology Program-EnergyEnvironmental Benefits


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一、前言

我國能源國家型科技計畫係旨在解決社會問題的應用導向大型科技計畫,由跨部會執行的多個多年期的綱要計畫所組成,本文擬就我國第一期能源國家型計畫所呈現出的效益評估問題,探討能源國家型科技計畫應如何藉由效益測量之觀點進行規劃及執行,以落實計畫管理及規劃-執行-評估之政策循環,而使科技計畫與社會整體需求得以相契合。

戰後各國科技政策面臨著重大轉型,美國等先進國家戰後的科技創新政策由重視基礎科學及國防需求,轉移至關鍵技術與產業目標,以及創新與社會整體需求 (Shapira & Kuhlmann, 2003)。此一科技政策發展趨勢使得科技研發轉而重視應用與問題解決,認為研究應由學術性、學科內的第一類(Mode 1)研究,朝向重視應用取向、跨學科的第二類(Mode 2)研究之方向發展(Erno-Kjolhede & Hansson, 2011),這使得學科間(Inter-discipline)及跨學科(Trans-discipline)的研究及異質技術的整合成為科技政策的關注重點,某些國家(例如:德國、荷蘭)會建立國家型計畫以投入更多國家預算資源、強化跨部會協調(Edler & Kuhlmann, 2008; Brickman, 1979),這表示科技研發政策不僅使政府扮演著技術商業化的投資者角色,也因其應滿足政府政策目標及社會需求,而扮演了對科技研發成果有期待的消費者的角色 (Teather & Montague, 1997)。

在此一科技政策發展背景下,我國近年也陸續推動能源、生醫、災防等跨部會執行、應用導向的國家型科技計畫,本文擬就第一期能源國家型計畫之事前評估機制及其相關成效評估課題進行探討,分就其計畫規劃內容、計畫結構、效益測量架構等加以評析,以為未來國家型科技計畫之規劃及效益評估變革提供基礎。

二、各國計畫事前評估機制

計畫的事前評估之主要關注面向包括:

(一) 現況需求之診斷:

須針對現況進行評估,這除了可確保計畫規劃能朝向問題解決之外,亦為政府計畫之介入提供正當性並為事後評估提供計畫前後效益比較之基準。例如,美國商業部下的 NIST 在進行科技計畫前,便會針對特定領域的現況的低度投資問題進行評估,以確認現況的確有政府介入的必要性(Tassey, 2003)。

(二) 監測與評估體系之目標與措施對應:

通常科技計畫之成效評估會有一監測與評估(Monitoring and Evaluation)的完整體系,計畫的結構應明確界定其結果(Outcome)導向之目標並針對這些目標制定計畫之措施。此外,除了應於事前評估時檢視提出的結果目標,並應檢視措施是否與被界定的需求相符、措施是否可能達到目標、是否有更好的替代措施等。

此外,事前評估為監測與評估(Monitoring & Evaluation)制度建立提供基礎,除了須將所有相關指標納入計畫中,其監測機制亦須能在適當時機即時蒐集所需資料,並透過績效評估計畫之檢討及規劃,避免績效評估執行遭遇問題。以美國能源部的能源技術研發科技計畫之績效評估制度為例,便將監測指標與效益評估架構以同樣的評估原理加以測量,在監測指標方面,採用了能源節省、能源安全、環境效益三個面向的指標,分別計算節省能源數、降低進口能源數量、降低汙染排放量這三個面向的指標數值。在效益評估方面,則以前述指標來計算經濟效益、環境效益及能源安全效益(The National Academies, 2001)。

(三)相關計畫分工與協調:

除了前述計畫內目標與措施之對應架構之外,計畫亦應呈現可能影響計畫之結果目標的其他計畫,這將有助於相同成果的相關計畫間是否分工協調良好,有助於達成共同成果之目標。相關計畫之界定須藉由結果導向之計畫關聯架構作為相關計畫協調之依循。例如:歐盟便藉助共同策略架構來進行與其他有相同目標(Objective)之補助計畫間的評估協調(European Union, 2014),加拿大也藉由計畫對應架構(Program Alignment Architecture, PAA)來提出具相同成果目標之計畫關聯架構供依循,將相關科技研發補助計畫與其他相關的管制政策誘因相配套,例如,節能技術研發計畫會與提高民眾採用節能技術誘因的部會管制政策等其他施政計畫相連結。

(四)檢視執行及資源規劃的合理性:

在事前評估時,檢視計畫投入人力及預算資源相對於預期達到的結果目標是否具合理性。通常先進國家的計畫規劃架構與預算會計科目會呈現出計畫的結果目標(Outcome Goal)與計畫活動及其投入資源之對應架構,因此,可以由成果的觀點清晰地呈現計畫資源投入與結果目標間的對應關係,並引導資源配置及規劃。

(五) 建立補助篩選之程序

為落實補助計畫(Project)能符合計畫之目標,許多計畫在事前評估階段,會制定指引(Guideline)以篩選出符合計畫目標的個別補助計畫(Project)。這些被補助前須進行可能影響之評估, 去除可能產生負面影響的補助標的,並強化能有助於符合計畫目標的正向效益之補助標的(European Union, 2007)。

(六) 整合評估、前瞻與技術評估以提升決策評估

歐盟除了強調以技術前瞻(Technology Foresight)作為科技計畫規劃的事前評估依據之外,亦強調計畫評估需搭配技術評估(Technology Assessment)。技術前瞻係系統性地試圖預見較長期的科技經濟社會之未來,以找出策略性研發領域及新興通用技術以產生最大社經效益,它可以強化具潛力之科技發展項目,並強化策略性面向之事前評估,納入各種利害關係人需求,並避免狹隘技術觀點。技術評估則以預先評估技術發展的影響、預見社會障礙、增加對相關社會議題之認知,以降低社會學習處理成本(Kulhmann et. al., 1999)。

評估在研發創新系統中扮演協商及管理的策略提供者,扮演中介之工具,不僅針對政治決策者亦針對公眾。

其他評估作法之投入評估
(Evaluation)
前瞻
(Foresight)
技術評估(Technology Assessment)
評估(Evaluation).標竿比較以發掘潛在科技發展
.增加策略性面向之事前評估
.了解過程以評估外部性及對廣義利害關係人之效果
.使評估之價值議題(ex:生技)更為明確
前瞻(Foresight).將現有能量與未來發展進行標竿比較以進行SWOT分析
.前瞻實作之評估以提升前瞻之未來運用
.使前瞻貼近政策之目標客群
.以未來前瞻(Prospective Outlook)
.增加對社會議題之認知
.預見社會障礙(Social Barrier)
.避免狹隘願景
技術評估(Technology Assessment).呈現科技計畫因計畫初期缺乏技術評估所產生之問題
.評估(Evaluation)之方法論(程序及技巧因果關連)可提升技術評估分析
.拓展技術脈絡(避免狹隘願景)強化未來前景
.呈現科技基礎環境之優缺點
.呈現各種利害關係人之使用者需求

上述的計畫事前評估機制的重要面向,闡述了如何藉由事前評估由成果導向的邏輯觀點,將計畫規劃、計畫執行及計畫成果評估相對應以使計畫有效率地產生計畫產出(Output),並對計畫目標客群產生符合社會需求之效益。在下一章節中我們將由此一角度來檢視第一期能源國家型科技計畫之事前評估所面臨問題。

三、第一期能源國家型科技計畫之事前評估機制評析

本文將簡要地針對第一期能源國家型計畫之規劃內容中所呈現之現有機制不足之處,及其計畫規劃結構及成效評估之架構所呈現之效益評估相關問題,簡要分述如下:

(一)對能源現況問題分析缺乏事前評估

在第一期能源國家型科技計畫的「能源國家型科技計畫總體規劃報告」中(行政院國家科學委員會,2009),該報告引用現有國際研究報告及情境分析預測等說明節能減碳的重要性及其可能效益,但並未針對我國現況進行系統性的調查及分析。在計畫規劃之事前評估中,該報告針對我國現有問題分就幾個主要問題進行診斷,試圖由(1)能源結構(2)節約能源(3)溫室氣體減量的角度,分析過去的能源類科技計畫失敗的原因。在能源結構方面,該報告指出:「核能與天然氣外的能源結構幾無改變,新能源占比僅0.1%,但新能源占能源研發預算比重均超過50%,因此,新能源研發成果並未產生該有影響…」。並指出:「初步分析原因為:A.經費規模太小。B.研發能力與人力不足。C.投入項目偏差。D.能源政策配合產業政策。」

該規劃報告的上述的先前能源計畫失敗原因的歸因分析,無法清楚呈現明確的效益評估邏輯。首先,再生能源發電占比的高低與我國能源技術的進展未必有必然關連,即便再生能源發電占比高亦可能是透過採用國外技術來達成。雖然在第一期能源國家型科技計畫之規劃報告中,指出了政策需配合項目(行政院國家科學委員會,2009,p.22),包括:「1.能源技術多樣性以分散風險:不同的技術與政經環境設定,將導致減量成效的差異…當條件變化時,各部門的壓力與貢獻隨之改變。2.技術與政策不可分割性,認為應透過政府補貼開徵碳稅。」但這些計畫配套並未具體地與各個特定能源技術研發計畫之目標設定規畫及效益評估規劃相連結。舉例來說,能源國家型計畫中那些是產業導向的科技計畫?那些是配合未來碳交易市場等環境政策之科技計畫?應在計畫結構及成果目標上有所區隔,方有助於合理設定計畫目標及效益展現時程,並避免不符合其政府介入定位的計畫效益期待。

若對照美國能源部所採用的效益分析原理,將有助於釐清問題,並進行科技計畫規劃。美國能源部的能源計畫事前評估,係針對特定能源技術分析其技術障礙及市場採用障礙,並分析技術進展所面臨障礙,及影響市場採用之其他制度性障礙,例如:能源價格、碳交易制度等影響能源技術被市場採用之計畫以外因素進行盤點分析(The National Academies, 2005)。經此一計畫效益展現的因果分析,美國能源部進一步藉由決策樹,將每個能源技術的技術進展及市場採用,藉由技術及制度之情境分析,估計能源技術可能進展之不同情境下的實現機率(The National Academies, 2005)。這一方面,有助於由技術障礙及市場障礙的角度來思考計畫介入的角色,並明確地評估其在技術進展及市場採用兩個面向上的進展。另方面,則有助於釐清影響市場採用的科技計畫以外的政策誘因,而促進配套政策之協調與政策規劃。

事實上,早期的能源計畫可能技術進展成功,但市場採用遭遇障礙(如:太陽能光電),藉由影響市場採用的過去及現況問題的分析,才能回饋至能源國家型計畫在提高市場採用誘因等面向上的有效規劃,而形成規劃-執行-評估之科技計畫的政策循環。

第一期能源國家型計畫在碳捕獲、LED光源效率、薄膜太陽能面板等技術上,其實都已有極顯著的技術進展,也可能在特定政策情境中具有技術應用、市場採用之潛力。只是,當第一期能源國家型計畫將減碳目標設定為計畫目標時,便會使得這些技術進展難以達成減碳目標。

(二) 計畫分工架構與成果目標關連架構缺乏對應

第一期能源國家型科技計畫不同於專注於技術研發的美國能源部科技計畫,在規劃報告書中也明確指出其計畫強調多元性不以產業導向為限,並指出需與政府相關政策相配套、規劃原則須整合跨部會資源。

然而,如前文所述,由於NEP1未區分技術商業化及技術探索的研發計畫,且未將相關部會的非科技計畫之相關施政計畫在PPA中相連結、未將能源國家型計畫之能源計畫與非能源國家型科技計畫之能源科技計畫在共同結果目標(Outcome Goal)下以明確架構相連結。這使得相關能源技術研發計畫之協調與影響技術採用誘因之相關計畫配套之協調難以進行。並且造成效益目標與計畫目標的巨大落差。

NEP1應分別設定不同屬性計畫之適當的效益目標,而非以與計畫無直接連結的總排碳量、再生能源發電占比等為目標,方能促進計畫分工協調及效益改善。以加拿大為例,便藉由Program Alignment Architecture (PAA)將科技研發計畫與管制政策計畫共同納入部會之施政計畫架構下,並針對跨部會計畫由中央評估機關統一制定Horizontal Results-based Management and Accountability Framework,規範跨部會執行計畫之治理機制、效益評估原則等,供跨部會計畫成效評估之依循(Canada Heritage, 2015)。

(三) 效益目標設定不當

由於第一期能源國家型科技計畫之計畫目標設定,係以行政院2008年所公布之能源政策在減碳政策、能源結構政策、節能政策的三大政策目標為預估情境。在減碳目標方面,預定於2016-2020年間將全國總排碳量降至2008年水平,在2025年降至2000年水平。在能源結構方面,預定於2025年全國低碳能源占比達到55%,在節能政策方面,2009至2016年間,每年節能2%。該規劃報告並在前述三大目標下,預估能源政策之必要作為,例如:核能電廠、淨煤電廠等,然而,規劃報告中並無法讓計畫之效益目標明確地反映這些配套政策,這些配套政策事實上也未得到政府相關部門納入施政計畫中進行配套,僅為能源國家型科技計畫之政策建議。再者,將2008年行政院能源政策目標直接作為能源國家型計畫之目標,除了無法適當呈現每個綱要計畫與其他能源研發計畫之分工,亦無法呈現這些計畫在達成這些節能減碳目標上分別應貢獻之效益目標值。

規劃報告中呈現的事前評估問題,除了上述主要的問題之外,尚包括:

1. 缺乏Program篩選機制之指引

若能建立Program篩選之指引,將能確保各部會科技計畫之規劃執行能更符合國家型計畫總體目標及計畫間協調。

2. 缺乏技術影響評估

能源國家型計畫在計畫推動後,同步進行相關配套政之社會衝擊等評估研究,然而,這些評估研究並未事前評估中進行,因而難以回饋至能源國家型計畫之事前規劃評估。

3. 缺乏前瞻機制之支援

科技計畫之事前評估之規劃時間架構較短,若藉由技術前瞻來支援科技計畫之事前評估規劃將有助於納入利害關係人,由較長期的時間架構來發掘關鍵能源技術或符合未來社會需求的技術應用,這是未來能源國家型計畫之事前評估機制可以強化的面向。

四、結語

我國第一期能源國家型科技計畫涵蓋了供給面的技術研發及需求面的推廣示範等計畫,但對於其技術商品化及衍生之環境效益之測量,並未能由效益測量的觀點出發,並由計畫結果目標設定與國家型計畫與非國家型計畫之分工,建立計畫規劃邏輯及分層的結果目標架構。

因此,當其規劃報告以2008年行政院能源政策之理想政策目標為能源國家型計畫之目標,而非以達到目標之具體推動計畫措施為效益分工架構,便會使其計畫措施與設定目標間因果關係不明確,計畫與計畫間成果分工與效益目標不明確,研發計畫與各部會之配套政策分工不明確。因而,這除了造成效益測量上的困難,亦造成相關計畫協調與跨部會能源政策協調的困難,以及事後成效目標未達成時的課責困難。

未來我國國家型計畫之事前評估應針對各先進國家之效益評估作法,確實地進行現況分析、建立成果導向計畫(包括政策配套施政計畫)分工、設定分層的成果效益目標,方能有助於成果導向之計畫規劃、協調、管理與評估回饋,以強化國家型科技計畫之效益與課責。

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