發佈日期:2015-06-25

從各國科技評估制度探討其對於科技風險治理之重要性

作者:紀凱齡

科研投入 政策評析 科技評估 參與式科技評估 Technology Assessment Participative Technology Assessment

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前言

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科技治理是科技活動的管理機制,而科技績效評估是其中一種有效的管理機制,對加强政府責任、提高政府效率有重要作用,在先進國家政府部門已經得到普遍推廣和運用。科技評估可區分為事前、事中、與事後評估三種類型,其目的及評估方式皆不相同,但逐漸有三者混用的現象,甚至形成評估體系或評估週期。其中,事前評估作為一項政策制定的基礎性工作,但在我國現今評估體系中尚未得到應有的重視,然而針對長期的、重要的科技計畫應建立具多元性的事前評估機制,事前評估的嚴謹度影響事後評估的執行。政府應事前評估新科技發展所引起的對經濟、社會、文化、倫理、環境等的影響,而且應把該結果反映於科學技術政策。科技評估為先進國家因應未來科技發展趨勢之新興科技治理理念,推動科技發展一直以來都是各國政府的追求目標,但面對伴隨新興科技而來的風險議題,必須進行多面向的科學影響性評估,在社會各界廣泛參與之下,再將科技評估的結果反映在政策的推動與執行方面。科技評估是一種正視新科技正、負面影響的「事前」分析。科技評估針對引起廣泛應用技術之前提條件及其所造成的正、負面衝擊影響進行全面及系統化的分析。其成果有助於確認因科技之應用所導致經濟、社會衝突之層面,以及探討改善科技之選擇與應用所應採取的最適行為或最適科技組合(王健全、承立平、周濟等,2000)。從1990年代開始,歐美各國的科技評估理念有了革命性的轉變,科技評估除了專家學者的知識以外,「多元專家參與」和「公民參與」也在科技評估當中占有重要的地位。

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全國科學技術會議 於科技評估相關議題

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行政院自民國67年以來,已召開9次全國科學技術會議,經盤點自民國90年起召開之全國科學技術會議中所討論的議題,發現分別於民國90年及民國98年召開的第六次及第八次全國科學技術會議中均有科技評估與社會治理相關討論,顯示我國亦逐漸重視科技評估之重要性 (表1)。第六次全國科學技術會議的第四議題「永續發展與民生福祉」的子題一「科技與人文社會」提到未來更應加強人文社會與科學技術的對話以及深度的討論,當時雖然已開始重視科技安全,但卻仍忽略科技風險研究和社會風險評估,因此建議鼓勵對科技政策的風險評估、風險溝通與預警體系的研究,另推動人文與社會科學學程,增進學生對科技發展及科技風險的知識。相較於第六次全科學技術會議中開始強調科與社會的關係,第八次全國科學技術會議的第四議題「追求學術卓越,強化社會關懷」的子題三「新科技應用之倫理、法律與社會治理」更將科技評估的參與成員擴展至社會大眾,且針對研究倫理亦有討論。在該次會議中提到科技發展所帶來的風險及倫理爭議往往引發民眾對於科技的疑慮,一般民眾對科技的信任感不足,有些是來自於溝通的不足,我國缺乏公眾、公民團體對科技爭議參與之管道,且法律、倫理規範在社會發展科技的積極功能並未發揮,因此在會議中建議可於在行政院下成立「科技議題公眾參與推動小組」,面對重大科技議題時,舉行公聽會、願景工作坊、聽證會或者公民審議會議,而針對重大國家型科技計畫,進行科技的倫理、法律與社會影響評估,並獎勵開設培養公民科學素養之課程,進一步完成科技基本法等修訂工作,其具體措施為鼓勵大學及研究機構成立相關「研究倫理委員會」,針對國家型科技計畫,建議應投入經費從事其倫理、社會、法律衝擊之研究,並推動全民之科技倫理教育,培育科技倫理與研究倫理師資。

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表1 第六次及第八次全國科學技術會議之科技評估相關議題

第六次全國科學技術會議
(民國90年)
第八次全國科學技術會議
(民國98年)
議題/子題 科技與人文社會 新科技應用之倫理、法律與社會治理
現況
檢討
1. 缺乏科技風險研究的科技建設
2. 忽視社會技術
3. 科技與專業倫理研究不足
1. 民眾對科技的信任感不足
2. 缺乏公眾、公民團體對科技爭議參與之管道
3. 缺乏法律、倫理規範在社會發展科技的積極功能
願景 1. 鼓勵進行科技風險、專業倫理與社會風險、社會理性的研究。
2. 建立針對重大科技政策的風險評估、風險溝通與早期預警體系的研究機構以及決策機制,並建立客觀、嚴謹、具有跨國比較基礎的「科技政策評鑑」機制。
1.在行政院下成立「科技議題公眾參與推動小組」。
2.獎勵開設培養一般公民科學素養之課程。
3.重大科技議題,舉行公聽會、願景工作坊、聽證會或者公民審議會議。
4.針對重大國家型科技計畫,進行科技的倫理、法律與社會影響評估。
5.完成科技基本法、學校教育相關法規與課程綱要的修訂工作。
6.成立類似丹麥「科技委員會」的機構,或由政府捐助成立「科技發展基金會」。
措施 1. 推動與鼓勵對科技政策的風險評估、風險溝通與預警體系的研究。
2. 推動人文與社會科學學程,增進學生對科技發展及科技風險的知識。
3. 推動跨學科「科學、技術與社會」的研究,並建立機制,促進科技與人文、社會之間互惠互補的對話。
1. 各部會補助或委辦之人體研究計畫時,應要求經過研究倫理委員會審查通過。
2. 鼓勵大學及研究機構成立相關「研究倫理委員會」。
3. 針對國家型科技計畫,應投入經費從事其倫理、社會、法律衝擊之研究,並提供年度報告。
4. 推動全民之科技倫理教育,培育科技倫理與研究倫理師資。
5. 成立「生技發展倫理議題社會溝通小組」。
6. 進行有關科技風險治理的責信(accountability)制度之研究。
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各國科技評估特色

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早期美國科技評估特色強調以專家做為科技評估的基礎,為政策制訂者提供策略與選擇。因此專家社群只對國會與其他委員會負責,專門對國會的成員提供專家知識。歐洲各國原先跟隨美國科技評估理念,在1980年代起開始一些改變,這些改變是源於丹麥、荷蘭這兩個原先就有公民審議社會傳統的國家,接著則很快的影響歐洲各國,並成為歐盟科技評估的核心理念,而這些新興科技評估理念,又從歐洲轉回影響美國的科技評估。這些理念包括從「國會科技評估」轉向「參與式科技評估」(Government Performance and Results Act, n.d.)。

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歐盟將政策評估的程序落實參與式民主的理念,這當中包含參與式科技評估的實踐,相較於美國與大部份國家仍然透過一個評估機構或者委員會來執行,歐盟不僅擁有根據參與式評估建立的評估機構和委員會,其政策評估程序設計為能夠適應多次公民參與,讓利害關係者能廣泛參與的機制 (劉華美,2010b)。

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丹麥的各種科技評估設計,經常被拿來作為典範研究。丹麥科技委員會制訂了一系列、多種功能各異的公民參與會議工具,來促進公民對話機制。其實踐上,已經綿密到可以透過各種公民會議提供政策需要的諮詢、創意、創新、願景、實際政策需要等,丹麥在政策制訂上幾乎是把過去三百年代議民主帶領到公民參與式民主,由國會本身擔任著公民論述與意見的承擔者和協調者。其參與式科技評估是其他國家無法強植與片面仿效的 (The Danish Board of Technology, 2000)。

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日本作為亞洲科技龍頭,近年來其領先地位開始受到韓國的強勢挑戰,在1990年代日本與美國同樣因科技與社會的能動關係愈來愈不可分,逐漸朝向參與式科技評估的發展,但這些方法尚未能夠像歐盟一樣立法進入程序,也尚未像是美國進入國會與委員會層次,但可透過一些共識會議與科學技術會議來進行 (中國科學院國際合作局,2006)。

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韓國與台灣一樣,「參與式」尚未在科技評估中佔據主導地位,但韓國在科技與社會的影響評估上,則透過該國科學技術基本法的修訂,開始重視國際科技評估趨勢,注意到科技決策的社會正當性基礎,朝向科技民主基礎的科技決策,建構朝向多元、多層次專業與重視公眾參與的科技評估體制;而此雙元性的科技評估體制則由 「韓國科技評價與計畫院」(KISTEP) 來實踐。 (劉華美,2010a)。

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小結

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全球科技與知識經濟發展的趨勢,使得各國皆致力於利用有效的資源投注在可以獲得成果的科技研發上,因此科技評估的成敗至關重要。但新興科技往往伴隨著全球科技風險與高科技的不確定性問題,因此在幹細胞、基因改造、核能等科技研發投入時,參與式科技評估更顯得重要。

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台灣在科技評估方面,法制上以科學技術基本法為法源,與科技評估有關的法條為第7條,「為推動科學技術發展,政府應考量總體科學技術政策與個別科學技術計畫對環境生態之影響。政府推動科學技術發展計畫,必要時應提供適當經費,研究該科學技術之政策或計畫對社會倫理之影響與法律因應等相關問題」,仍不足以解決或正視科技發展所產生各種多元的風險爭議。一方面,該規定僅侷限於科技發展相關的倫理、社會與法律意涵的研究,且沒有政策拘束力;另一方面,我國科技基本法或相關政府體制,並沒有規定或成立類如韓國科技評價與計畫院的評估機構。我國的行政院院本部並非合議制機關,使得院長、科技政務委員與科技顧問所決定的事項,不需要各部會與政務委員之合議即可決定。日前「行政院組織法」修正草案業經立法院三讀通過,民國103年3月3日行政院國家科學委員會改設為「科技部」,以掌理全國科技政策之規劃、協調、科技學術基礎研究等業務,新組織架構的設計,即在強化我國學術研究與產業發展的結合。惟科技部成立後,在全球科技評估的科技民主要求潮流下,其科技評估應不只是隸屬行政院並對於國會負責,應建立一套參與式科技評估的客觀法制,廣納社會各界利害關係者,仿效歐盟與程序的事前、中、後納入公民參與,並設置獨立之科技評估相關委員會,主責全國科技評估事務,方能妥善分配台灣科研資源,引領台灣科技競爭力更上一層樓。

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參考文獻

  1. 王健全、承立平、周濟等(2000)。提升政府科技資源與預算配置效率之前置研究—推動前瞻決策模式與科技評估模式之建構,國科會委託整合型計畫,台北:中華經濟研究院。
  2. 中國科學院國際合作局。(2006)。日本的科技评估及其特点。Retrieved Mar 19, 2015, from http://www.bic.cas.cn/hzkw/gjkjdt/2006/200906/P020090615552155400861.pdf
  3. 行政院國家科學委員會。(2001)。國家科學技術發展計畫(民國90年至93年)。
  4. 行政院國家科學委員會。(2009)。第八次全國科學技術會議。
  5. 行政院國家科學委員會。(2009)。國家科學技術發展計畫(民國98 年至101年)。
  6. 邱錦田、紀凱齡、陳明俐、王瑞庚、劉玟蠲、黃詩茵。(2013)。國際科技評估模式綜覽。台北市:科技政策研究與資訊中心:內部參考報告。
  7. 劉華美。(2010a)。科技評估與民主:韓國科技評估組織之法制與程序。政治科學論叢,42,137-168。
  8. 劉華美。(2010b)。歐盟科技研發計畫及其法制基礎。月旦法學,178,128-145。
  9. Government Performance and Results Act (n.d.). Retrieved Mar 19, 2015, from http://www.whitehouse.gov/omb/mgmt-gpra/gplaw2m#h1
  10. The Danish Board of Technology. (2000). European Participatory Technology Assessment (EUROPTA): Participatory Methods in Technology Assessment and Technology Decision-Making. Retrieved J Mar 26, 2015, from http://www.tekno.dk/pdf/projekter/europta_Report.pdf